Муниципальное право Российской Федерации

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение 
высшего образования
«Саратовская государственная юридическая академия»
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
Учебное пособие
Под редакцией доктора юридических наук 
А. В. Колесникова
Саратов
2024

УДК	 342.9(470)(072.8)
ББК	 67.401(2Рос)я73
	
М90
Р е ц е н з е н т ы : 
доктор юридических наук, профессор, декан юридического 
факультета, заведующий кафедрой конституционного 
и муниципального права Саратовского национального 
исследовательского государственного университета имени 
Н. Г. Чернышевского Г. Н. Комкова;
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 
конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера 
и профессора В. Т. Кабышева Саратовской государственной 
юридической академии Т. В. Заметина
Печатается по решению учебно-методического совета 
Саратовской государственной юридической академии
М90
Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие / 
[Д. В. Абакумов, В. В. Аржанов, Т. А. Герасимова и др.] ; под ред. А. В. Колесникова ; Саратовская государственная юридическая академия. – Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2024. – 308 с.
ISBN 978-5-7924-2054-0
Учебное пособие посвящено правовой стороне осуществления 
муниципальной власти. В нем в доступной форме разъяснены смысл 
и порядок применения правовых норм, закрепленных в различных 
отраслевых нормативных правовых актах, составляющих в совокупности комплексную отрасль муниципального права и регулирующих 
процессы местного самоуправления. На простом профессиональном 
сленге объясняется соотношение норм, темпоральных и иных коллизий в нормативных правовых актах одинакового уровня правового 
регулирования. На основе правовых норм сформулированы теоретические конструкции и классификации для более удобного усвоения 
материала. 
Предназначено для обучающихся по  направлению подготовки 
«Юриспруденция», специалистов и магистрантов, стремящихся к получению квалификации «юрист», работников практической сферы, 
осуществляющих деятельность в системе публичной власти.
УДК 342.9(470)(072.8)
ББК 67.401(2Рос)я73
ISBN 978-5-7924-2054-0	
© Саратовская государственная
юридическая академия, 2024

Сведения об авторах
Абакумов Денис Васильевич – доцент кафедры административного и  муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, 
кандидат юридических наук (главы 13, 15);
Аржанов Владимир Владимирович  – доцент кафедры административного и  муниципального права имени профессора Василия 
Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической 
академии, кандидат юридических наук, доцент (глава 4; глава 5, параграфы 5.1–5.8, 5.15);
Герасимова Тамара Александровна  – доцент кафедры административного и  муниципального права имени профессора Василия 
Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической 
академии, кандидат педагогических наук, доцент (главы 3, 9; глава 11, 
параграф 11.2); 
Колесников Андрей Владимирович – профессор кафедры административного и  муниципального права имени профессора Василия 
Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической 
академии, доктор юридических наук, доцент (введение, главы  1, 6; 
глава  2, параграф 2.2  совместно с  Т. С. Мангушевой; глава  11, параграф 11.1);
Мангушева Тамара Сергеевна  – доцент кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, кандидат социологических наук (глава 2, параграф 2.2 совместно 
с А. В. Колесниковым);
Санникова Светлана Сергеевна  – доцент кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук (главы 12, 14);
Тихонов Константин Алексеевич – доцент кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук (глава 5, параграфы 5.9–5.14);
Чаннов Сергей Евгеньевич – заведующий кафедрой информационного права и  цифровых технологий Саратовской государственной 
юридической академии, профессор кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор (глава 2, параграф 2.1; главы 7, 8, 10).

Оглавление
Введение. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Гл а в а   1
ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКА МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1.	 Понятие и характерные черты 
местного самоуправления в Российской Федерации. .  .  .  . . . . . 14
1.2.	 Муниципальное право – комплексная отрасль права. .  .  .  . . . . 22
1.3.	 Предмет муниципального права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.4.	 Методы правового регулирования 
муниципально-правовых отношений. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . 43
1.5.	 Муниципально-правовые нормы и институты. .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . 47
1.6.	 Источники муниципального права. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . 49
1.7.	 Решения Конституционного Суда 
Российской Федерации как особый источник 
муниципального права. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1.8.	 Муниципальное право как наука. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . 57
1.9.	 Учебная дисциплина «Муниципальное право России». .  .  . . . . 62
Гл а в а   2
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
2.1.	 История становления и развития местного 
самоуправления . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
2.2.	 Зарубежный опыт местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . 68
Гл а в а   3
ПРИНЦИПЫ И ФУНКЦИИ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1.	 Понятие и характерные особенности принципов 
местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

3.2.	 Содержание основных принципов местного 
самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
3.3.	 Функции местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . 82
Гл а в а   4
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ
4.1.	 Понятие территориальных основ местного 
самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.2.	 Понятие и виды муниципальных образований . .  .  .  .  .  .  . . . . . . . 86
4.3.	 Порядок установления границ муниципальных 
образований. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.4.	 Преобразование муниципальных образований 
и порядок изменения их границ. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . 94
Гл а в а   5
ФОРМЫ ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ 
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
5.1.	 Формы непосредственного осуществления 
населением местного самоуправления и участия 
населения в осуществлении местного самоуправления. .  .  . . . 96
5.2.	 Местный референдум. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
5.3.	 Муниципальные выборы. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5.4.	 Сход граждан. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
5.5.	 Собрание граждан. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
5.6.	 Конференция граждан (собрание делегатов). .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . 113
5.7.	 Голосование по отзыву депутата, члена выборного 
органа местного самоуправления, выборного 
должностного лица местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . 113
5.8.	 Обращение граждан в органы местного самоуправления. . . 115
5.9.	 Правотворческая инициатива граждан. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
5.10.	Инициативные проекты. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
5.11.	Территориальное общественное самоуправление. .  .  .  .  . . . . . 125
5.12.	Староста сельского населенного пункта . .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . 128
5.13.	Публичные слушания, общественные обсуждения. . . . . . . . . 130
5.14.	Опрос граждан. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
5.15.	Другие формы непосредственного 
осуществления населением местного 
самоуправления и участия в его осуществлении. .  .  .  .  .  . . . . . . 134

Гл а в а   6
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.  
ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
6.1.	 Органы местного самоуправления: структура 
и общая характеристика. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
6.2.	 Представительный орган муниципального 
образования. Статус депутата и выборного 
должностного лица. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
6.3.	 Глава муниципального образования . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . 174
6.4.	 Правовой статус местной администрации 
(исполнительно-распорядительного органа). .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . 180
6.5.	 Контрольно-счетный орган муниципального 
образования . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Гл а в а   7
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА 
(ПОНЯТИЕ, ПРОХОЖДЕНИЕ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ)
7.1.	 Понятие муниципальной службы . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . 209
7.2.	 Прохождение муниципальной службы. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 211
7.3.	 Ответственность муниципальных служащих . .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . 213
Гл а в а   8
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО 
ЗНАЧЕНИЯ, ЗАТО, НАУКОГРАДАХ, «СКОЛКОВО»
8.1.	 Организация местного самоуправления в городах 
федерального значения. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
8.2.	 Организация местного самоуправления 
в закрытых административно-территориальных 
образованиях. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
8.3.	 Организация местного самоуправления в наукограде. .  .  . . . 220
8.4.	 Особенности организации местного 
самоуправления в инновационном научнотехнологическом центре «Сколково» 
и технополисе «Эра». .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Гл а в а   9
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ 
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 
УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 
(ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ 
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ)
9.1.	 Основные методы деятельности органов 
местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
9.2.	 Специальные методы деятельности. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . 225
9.3.	 Понятие и система муниципальных 
правовых актов органов местного самоуправления . .  .  .  . . . . 228
9.4.	 Устав муниципального образования . .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . 230
9.5.	 Порядок разработки, принятия и вступления 
в силу муниципальных правовых актов. .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . 231
Гл а в а   1 0
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ 
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
10.1.	Понятие и структура компетенции органов 
и должностных лиц местного самоуправления . .  .  .  .  .  . . . . . . . 235
10.2.	Собственные полномочия органов местного 
самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
10.3.	Делегированные полномочия органов местного 
самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Гл а в а   1 1
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО. 
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ 
И НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ 
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
11.1.	Формы межмуниципального сотрудничества 
и их характеристика. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
11.2.	Межмуниципальные организации 
и некоммерческие организации. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . 248

Гл а в а   1 2
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ
12.1.	Муниципальная собственность. Понятие и общая 
характеристика. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
12.2.	Муниципальная собственность (владение, 
пользование, распоряжение), целевое 
назначение муниципального имущества. .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . 253
12.3.	Правовое положение муниципальных 
предприятий и учреждений. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
12.4.	Понятие и значение местного бюджета. 
Бюджетный процесс. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
12.5.	Доходы местного бюджета. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
Гл а в а   1 3
ГАРАНТИИ И ЗАЩИТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
13.1.	Гарантии прав местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . 267
13.2.	Судебный порядок обжалования решений 
органов государственной власти и органов 
местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
Гл а в а   1 4
ВНЕШНИЙ И ВНУТРЕННИЙ КОНТРОЛЬ, 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ 
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
14.1.	Внутренний контроль за деятельностью органов 
и должностных лиц местного самоуправления . .  .  .  .  .  . . . . . . . 283
14.2.	Внешний контроль и надзор за деятельностью 
органов и должностных лиц местного самоуправления. .  . . 288
14.3.	Общая характеристика прокурорского надзора 
за деятельностью органов и должностных лиц 
местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Гл а в а   1 5
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ 
И ГОСУДАРСТВОМ
15.1.	Понятие и виды ответственности в системе 
местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

15.2.	Ответственность органов местного 
самоуправления, депутатов, членов выборных 
органов местного самоуправления, выборных 
должностных лиц местного самоуправления 
перед населением. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
15.3.	Удаление главы муниципального образования 
в отставку. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
15.4.	Ответственность органов 
местного самоуправления и должностных лиц 
местного самоуправления перед государством. .  .  .  .  .  . . . . . . . 304

Введение
Учебное пособие «Муниципальное право Российской Федерации» призвано сформировать у обучающихся целостное представление об осуществлении местного самоуправления в российском 
государстве, объяснить читателю, посредством каких форм оно 
осуществляется, какие из них наиболее часто применяются и считаются наиболее эффективными. Местное самоуправление не является закрытой системой управления. Оно осуществляется в единой 
системе публичной власти, где не только взаимосвязаны органы 
одной системы, но и существует тесное взаимодействие между органами разных систем – государственной и муниципальной власти.
В 2020 г. в результате внесенных в Конституцию РФ поправок 
система публичной власти стала меняться. Наметилась тенденция 
к увеличению степени интеграции между органами государственной власти и  местного самоуправления. Законодательство стало 
заметно модифицироваться. Появились новые институты взаимодействия государственных и  муниципальных органов, такие как 
согласование органами государственной власти должностных лиц 
местного самоуправления (применяется в  системе образования), 
проверка соответствия кандидатов на муниципальную должность 
квалификационным требованиям занимаемой должности (руководитель финансового органа местной администрации, руководитель контрольно-счетного органа муниципального образования) 
и др. 
В  2021  г. в  Государственную Думу Совета Федерации  РФ внесен на  рассмотрение законопроект № 40361-8 «Об  общих принципах организации местного самоуправления в  единой системе 
публичной власти», содержание которого вызвало неоднозначную 
реакцию. Законопроект был принят в первом чтении вопреки существующей критике его содержания со стороны многих ученых 
и заинтересованных практиков. Однако пока принятие закона приостановлено с  целью доработки текста законопроекта. Несмотря 
на  то  что текст законопроекта неидеален и  требует дальнейшего анализа, тенденции, заложенные в нем, явно свидетельствуют 
о  векторах государственной политики в  области местного самоуправления и не могут не учитываться, что обязывает коллектив 
авторов как учителей будущих правоприменителей и правотворцев рассматривать тематику через призму наметившихся государ