Актуальные вопросы развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации: учебное пособие

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 
 
ВОЛГОГРАДСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ 
 
 
 
 
 
Е. А. Чумакова 
 
Актуальные вопросы развития 
инициативного бюджетирования  
в Российской Федерации 
 
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ 
 
 
г. Волгоград, 2022 г. 
 

УДК 336.144(075.8) 
ББК 65.291.9-23я73 
Ч-90 
 
 
 
 
Ре цен зен т  
доктор экономических наук, доцент М. В. Леденева,  
Волгоградский филиал РЭУ им. Г. В. Плеханова 
 
 
Чумакова, Е. А. 
Ч-90         Актуальные вопросы развития инициативного бюджетирования 
в Российской Федерации: учебное пособие / Е. А. Чумакова; Волгоградский институт управления – филиал РАНХиГС. – Волгоград: Изд-во Волгоградского института управления – филиала РАНХиГС, 2022. – 1 электрон. 
опт. диск (CD-ROM). – Систем. требования: IBM PC с процессором 486; 
ОЗУ 64 Мб; CD-ROM дисковод; Adobe Reader 6.0. – Загл. с экрана. – 158 с. 
 
 
Рассмотрены теоретические основы и конкретные направления инициативного бюджетирования в Российской Федерации. Использован большой 
существующий теоретико-практический задел по развитию инициативного 
бюджетирования в России за последние десятилетия. В работе получили 
широкое освещение современные правовые основы регулирования инициативного 
бюджетирования 
в 
Российской 
Федерации, 
социальноэкономические эффекты инициативного бюджетирования и его информационного сопровождения, а также особенности школьного инициативного 
бюджетирования. 
Предназначено для студентов бакалавриата и магистратуры экономических 
вузов, 
обучающихся 
по направлениям 
«Государственное 
и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Экономика». Кроме 
того, данная работа будет полезна аспирантам, слушателям курсов повышения квалификации и профессиональной переподготовки управленческих 
кадров, преподавателям, практическим работникам и всем, кто желает получить более полное представление об инициативном бюджетировании 
в современных условиях. 
 
 
ISBN 978-5-7786-0849-8 
© Чумакова Е. А., 2022 
 
© Волгоградский институт управления –  
                                                           филиал РАНХиГС, 2022 
 
 

Содержание 
 
 
 
Тема 1. Инициативное бюджетирование: ключевые термины и понятия ............ 4 
 
Тема 2. Особенности правового регулирования инициативного  
бюджетирования в Российской Федерации .......................................................... 14 
 
Тема 3. Социально-экономические эффекты инициативного  
бюджетирования .................................................................................................... 29  
 
Тема 4. Цикл подготовки проекта ........................................................................ 42 
 
Тема 5. Основы социально-психологической работы с населением  
при реализации проектов ....................................................................................... 77 
 
Тема 6. Информационное сопровождение программ инициативного  
бюджетирования .................................................................................................... 99  
 
Тема 7. Школьное инициативное бюджетирование .......................................... 120 
 
Практикум .......................................................................................................... 135 
 
Список использованных источников ............................................................. 149 
 

Тема 1 
ИНИЦИАТИВНОЕ 
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: КЛЮЧЕВЫЕ 
ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ  
 
 
 
 
азвитие местного самоуправления в Российской Федерации повлияло 
на значительное усиление роли и ответственности органов власти на 
местах, потребовало от них принятия взвешенных решений в условиях 
ограниченности финансовых ресурсов местных бюджетов. 
Возникающие проблемы управления развитием общественной инфраструктурой приобретают общественный резонанс, снижают доверие населения 
к власти, создают негативные социальные и экономические последствия для 
населения и бизнеса в регионах. Их решение становится ключевым направлением деятельности для соответствующих органов власти, местного самоуправления и требует от них принятия мер по более широкому вовлечению жителей 
населенных пунктов в процессы принятия решений и их реализации на местном 
уровне. 
Вовлечение граждан в процесс обсуждения и принятия бюджетных решений является общемировым трендом. Практика реализации подобных проектов 
получила название партиципаторного бюджетирования (participatory budgeting) 
и в каждой из стран развивается по-своему. 
Инициативное бюджетирование – совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе российских практик по решению вопросов 
местного значения при непосредственном участии граждан в выборе объектов 
Р

расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов1. 
В настоящее время эта модель нашла применение в более чем 20 странах 
мира, в том числе и в Российской Федерации. Сегодня инициативное бюджетирование как российская разновидность партисипаторного бюджетирования реализуется на территории 69 субъектов Российской Федерации. Общая стоимость 
почти 22 тыс. проектов превышает 24 млрд рублей. К особенностям отечественного подхода можно отнести разнообразие практик, распределение бюджетных средств исключительно на основе инициатив граждан, встроенность в 
бюджетный процесс на региональном и местном уровнях, участие граждан 
в реализации проектов, привлечение софинансирования со стороны граждан 
и бизнеса. 
С 1 января 2021 г. в Российской Федерации вступили в силу изменения в 
«Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления», согласно 
которым граждане смогут выдвигать инициативные проекты, которые направлены на решение вопросов, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования. 
В литературе является общепринятым мнение, что основы партиципаторного бюджетирования были заложены в конце 80-х гг. XX в. в городе ПортуАлегри (штат Риу-Гранди-ду-Сул, Бразилия). При этом, описывая опыт внедрения данной практики, заключающейся в активном привлечении населения города к обсуждению и принятию решений о направлениях расходования части 
средств местного бюджета, в большинстве работ акцентируется внимание на 
его (опыте внедрения) значительном успехе. В то же время часто исследователями опускаются немаловажные аспекты формирования данной практики2. 
Так, во-первых, Порту-Алегри был одним из нескольких городов Бразилии, в которых в указанное время внедрялись практики партиципаторного 
                                                   
1 Вагин В. В., Гаврилова Н. В., Шаповалова Н. А. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии // Финансовый журнал. 2015. № 3 (25). С. 117–122. 
2 Шеломенцев А. Г., Фархтдинов Р. Т., Гончарова К. С. Инициативное бюджетирование: 
ключевые термины и понятия // Теория и практика мировой науки. 2020. № 9. С. 2–8. 

бюджетирования. Наряду с ним рассматриваемая практика была реализована в 
городах Сантус, Пирасикаба и муниципалитете Санту-Андре в штате СанПаулу, а также в городе Жуан-Монлевади и муниципалитете Ипатинга штата 
Минас-Жерайс, однако положительный опыт был получен только в ПортуАлегри3. 
Во-вторых, внедрение практики участия граждан в обсуждении направлений расходов местных бюджетов являлось частью общей политики Партии 
трудящихся (Partido dos Trabalhadores), члены которой в 1988 г. были избраны 
мэрами в 36 муниципалитетах Бразилии. Реализуемая политика партии заключалась, с одной стороны, в стремлении к усилению процессов децентрализации 
власти и её подотчетности общественным организациям и гражданам страны, с 
другой – в социальной направленности используемых при реализации политики 
инструментов, где основными бенефициарами выступали наименее обеспеченные члены общества. 
Основой успеха реализации практики партиципаторного бюджетирования 
именно в городе Порто-Алегри послужили следующие обстоятельства. 
Во-первых, высокая заинтересованность и продуманность реализации 
практики участия граждан в бюджетном процессе администрацией города. Так, 
стремясь решить проблему сокращения заинтересованности граждан к практике 
партиципаторного бюджетирования, связанную во многом с нехваткой средств 
на большую часть проектов, выдвигаемых населением в первое время применения практики, администрация города стала проводить образовательные программы, направленные на повышение понимания жителями Порту-Алегри 
бюджета города, источников его формирования и направлений расходования. 
Данные программы позволили не только повысить уровень финансовой грамотности населения и популяризовать практику партиципаторного бюджетирования, но и подтолкнули городской совет к введению прогрессивной ставки 
                                                   
3 Abers R. From Ideas to Practice. The Partido dos Trabalhadores and Participatory Governance in 
Brazil // Latin American perspectives. 1996. Is. 91. Vol. 23. № 4. P. 35–53. 
 

налога на городскую недвижимость, что в значительной степени увеличило 
уровень доходов города. 
Также значительную проблему для популяризации практики представляло обеспечение доступности и наглядности структуры бюджетов городов и муниципалитетов для неспециалистов в данной сфере. Для решения этой проблемы, помимо указанного выше обучения, администрация Порту-Алегри распорядилась разработать компьютерную программу, «связывающую все городские 
агентства и обеспечивающую ежедневную обновленную информацию о ходе 
реализации каждого инвестиционного проекта». Это позволило сделать городской бюджет максимально открытым и подконтрольным для граждан4. 
Успешная реализация практики партиципаторного бюджетирования в городе Порту-Алегри обуславливается совокупностью взаимосвязанных обстоятельств и не может декларироваться как панацея, повышающая эффективность 
расходования бюджетных средств муниципалитетов и городов для любой страны в мире. 
Спустя семь лет после начала внедрения партиципаторного бюджетирования в Порту-Алегри в июне 1996 года на Конференции Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (Хабитат II) в Стамбуле данная практика получила международное признание5. 
В материалах доклада Конференции отмечается: «стратегия осуществления глобального плана действии основывается на стимулировании, транспарентности и обеспечении широкого участия населения. Согласно этой стратегии усилия правительств будут направлены на создание законодательной, организационной и финансовой основы, позволяющей частному сектору, неправительственным организациям и общинным группам в полной мере содействовать 
обеспечению надлежащего жилья для всех и устойчивого развития населенных 
пунктов и предполагающей, что все женщины и мужчины будут совместно ра                                                   
4 Abers R. From Ideas to Practice. The Partido dos Trabalhadores and Participatory Governance in 
Brazil // Latin American perspectives. 1996. Is. 91. Vol. 23. № 4. P. 35–53. 
5 Вагин В. В., Тимохина Е. А. 25 Вопросов об инициативном бюджетировании: учебное пособие / В. В. Вагин, Е. А. Тимохина, и соавт. Москва, 2017. 46 с. 

ботать в своих общинах с органами государственного управления всех уровней 
и определять свое общее будущее и первоочередные задачи, выявлять и распределять ресурсы и налаживать партнерские связи для достижения общих целей»6. При этом для осуществления Повестки дня Хабитат развивающимся 
странам была предложена помощь Всемирного банка, а также «настоятельно 
рекомендовано постоянно поддерживать диалог между Банком и местными органами управления». 
Через год после Конференции, в 1997 г. была опубликована работа советника по городскому финансированию Центра ООН по населенным пунктам (в 
настоящее время название – ООН-Хабитат) К.-Х. Кима, в которой «обсуждаются важнейшие вопросы реформы финансов местных органов власти в контексте 
меняющихся условий в направлении большей децентрализации и более активного участия частного сектора, уделяя особое внимание институциональным 
механизмам межправительственных отношений и структуре стимулов, влияющих на местные органы власти»7. 
Автор ссылается на успешный опыт практики партиципаторного бюджетирования в городе Порту-Алегри. При этом в работе подчеркивается, что 
необходимость децентрализации обуславливается, во-первых, приверженностью демократическим принципам, во-вторых – необходимостью сокращения 
бюджета центрального правительства. 
В городах Бразилии партиципаторное бюджетирование внедрялось не 
столько ради активизации демократических процессов, сколько для повышения 
социального и, по возможности, экономического благополучия граждан, независимо от места их проживания (центр города или трущобы). В документах 
ООН данная практика в большей степени становится инструментом сокращения дефицитов местных и федеральных бюджетов, без оглядки на то, что их 
покрытие будет осуществлено за счет граждан, независимо от уровня их дохо                                                   
6 Вагин В. В., Шаповалова Н. А. Особенности нормативно-правового регулирования инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации // Российские регионы: взгляд 
в будущее. 2021. Т. 8. № 3. С. 34–53. 
7 Kim K.-H. Improving local government finance in a changing environment// Habitat International. 
1997. Vol. 21, Is. 1. P. 17-28. DOI: https://doi.org/10.1016/ S0197-3975(96)00037-9. P. 24 

дов, а также без оценки фактической эффективности расходования бюджетных 
средств местной администрацией. В своём исследовании К.-Х. Ким замечает: 
«Городская беднота готова платить за инфраструктуру, потому что она больше 
всего страдает, когда не предоставляются адекватные базовые услуги. Задача 
состоит в том, чтобы найти механизмы перевода их готовности к фактической 
оплате»8. 
В свою очередь, если ООН-Хабитат является одним из основных идеологов современной концепции партиципаторного бюджетирования, то Всемирный 
банк выступает ключевым инвестором и консультантом при её внедрении в 
практику муниципального и городского управления всех стран мира. Только в 
России с 2007 по 2013 г. специалисты Всемирного банка реализовали программы поддержки местных инициатив (LISP9, ППМИ, наиболее распространенная 
практика инициативного бюджетирования в России, разработана экспертами 
Всемирного банка по заказу Правительства РФ в 2005–2006 гг.10) в более чем 
пятистах населенных пунктах в пяти регионах страны. При этом «в 2009–
2010 гг. в рамках реализации пилотной программы в Ставропольском крае и 
Кировской области, а также в ходе подготовительной работы Всемирный банк 
тесно сотрудничал с Министерством международного развития Великобритании (DFID). DFID осуществлял финансирование базового обследования, обучающих мероприятий и тренингов, используя трастовый фонд в размере около 
930 000 долларов США, средства которого находились под управлением Всемирного банка»11. 
                                                   
8 Kim K.-H. Improving local government finance in a changing environment // Habitat International. 1997. Vol. 21, Is. 1. P. 17-28. DOI: https://doi.org/10.1016/ S0197-3975(96)00037-9. P. 24 
9 Shulga I., Shilov L., Sukhova A., Pojarski P. Can Local Participatory Programs Enhance Public 
Confidence: Insights from the Local Initiatives Support Program in Russia // Social protection & 
jobs. Discussion paper. 2019. № 1931. 
10 Shulga I. E., Vagin V. V., Khachatryan G. N., Sukhova A. S., Shilov L. A. Initiative budgeting. 
Russian experience in the field of citizen participation in solving local issues / I. E. Shulga, V. V. 
Vagin, G. N. Khachatryan, A. S. Sukhova, L. A. Shilov, N. V. Gavrilova, N. A. Shapovalova. M.: 
“Alex”, 2017.124 p. 
11 Вагин В. В., Шаповалова Н. А. Особенности нормативно-правового регулирования инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации // Российские регионы: взгляд 
в будущее. 2021. Т. 8. № 3. С. 34–53. 

Таким образом, к настоящему времени накоплен значительный практический опыт внедрения практик партиципаторного бюджетирования в большинстве стран мира. Это подтверждается и растущим с каждым годом числом отечественных и зарубежных научных исследований, посвященных данному вопросу, а также числом реализованных проектов. 
Практика партиципаторного бюджетирования стран Восточной и Юговосточной Азии представлена в работах К. И. Галыниса и Х. Мияо (описаны 
практики городов Вэньлин, Уси, Чэнду, района Мэйлан и уезда Яньцзинь в Китае), K. Saguin (анализ практик шестнадцати муниципалитетов Филиппин) и 
T. Grillos (город Суракарта (Соло) в Индонезии)12. 
В исследовании K. Saguin описывается опыт реализации государственной 
программы сокращения социально-экономического неравенства между городским и сельским населением, проводимой Правительством Филиппин при финансовой поддержке Всемирного банка в период с 2003 по 2010 год. В рамках 
программы предполагалось предоставление бедным сельским общинам возможности определять проекты, в большей степени учитывающие их потребности. На основе результатов обследования домашних хозяйств муниципалитетов, 
в которых программа была реализована, автором работы были сделаны следующие выводы: во-первых, программа позволила повысить доход бедных домохозяйств, однако это не принесло им выгоды в долгосрочной перспективе, так 
как дополнительные средства использовались в основном для покупки продовольственных товаров и не инвестировались в человеческий капитал; вовторых, участие в программе бедного населения было неустойчиво и к концу в 
значительной степени сократилось; в-третьих, программа не повлияла на такие 
социальные результаты, как повышение солидарности и доверия внутри сообщества13. 
                                                   
12 Галынис К. И., Мияо Х. Опыт партисипаторного бюджетирования Китайской Народной 
Республики // Государственное управление. Электронный вестник. 2020. № 78. С. 112–135. 
DOI: 10.24411/2070- 1381-2020-10036 
13 Saguin K. Why the poor do not benefit from community-driven development: Lessons from participatory 
budgeting 
// 
World 
Development. 
2018. 
Vol. 
112. 
P. 220–232. 
DOI: 
https://doi.org/10.1016/j. worlddev.2018.08.009