Внедрение проектного управления в деятельность органов власти: учеб. пособие

Федеральное государственное бюджетное образовательное  
учреждение высшего образования
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ПОВОЛЖСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ 
имени П.А. СТОЛЫПИНА 
ÂÍÅÄÐÅÍÈÅ  
ÏÐÎÅÊÒÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß  
 ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÜ  
ÎÐÃÀÍÎÂ ÂËÀÑÒÈ
Учебное пособие
Cаратов
2019

Печатается по решению
редакционно-издательского совета
© Авторы, 2019
© Поволжский институт управления 
    имени П.А. Столыпина – филиал РАНХиГС, 2019  
Внедрение проектного управления в деятельность органов власти 
[Текст] : учеб. пособие / Н.С. Гегедюш [и др.]. – Саратов : Поволжский 
институт управления имени П.А. Столыпина – филиал РАНХиГС, 2019. – 196 с.
ISBN 978-5-8180-0557-7
В учебном пособии, подготовленном преподавателями кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени 
П.А. Столыпина – филиала РАНХиГС, раскрываются особенности проектной деятельности в органах власти, рассматриваются вопросы правового и организационно-методического сопровождения проектной деятельности в органах власти, исследуются предметные группы процессов проектного менеджмента и компетенции 
участников проектной деятельности в органах власти, а также возможности применения гибких методов проектного менеджмента в государственном секторе. 
Методологическую основу издания составляют ГОСТ Р ИСО 21500-2014 
«Руководство по проектному менеджменту» и Руководство к своду знаний по управлению проектом (Руководство PMBOK) – A Guide to the Project Management 
Body of Knowledge (PMBOK guide) (6-е изд.). 
Практические задания специально разработаны для программ дополнительного 
профессионального образования государственных и муниципальных служащих по 
внедрению проектного управления в органах власти. 
Для студентов направления подготовки «Государственное и муниципальное управление» (бакалавриат, магистратура), а также государственных и муниципальных 
служащих, руководителей органов власти, представителей предпринимательского 
сообщества и некоммерческого сектора, заинтересованных в реализации совместных проектов с органами власти.
Рецензенты:
министр по делам территориальных образований Саратовской области,  
кандидат экономических наук, доцент С.Ю. Зюзин;
заслуженный работник Высшей школы РФ,  
доктор социологических наук, профессор Т.И. Черняева
УДК 35:65.01(075)
ББК 67.400.6+65.290-2 я73
        В 60
В 60
ISBN 978-5-8180-0557-7

ÊÎËËÅÊÒÈÂ ÀÂÒÎÐÎÂ
ГЕГЕДЮШ 
Наталья Сергеевна
– кандидат социологических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления (пп. 1.1 – 1.4, 2.1, 2.2, 2.4, 2.5).
КИРИЛЮК 
Оксана Георгиевна
– кандидат социологических наук, доцент (п. 2.4).
КОНСТАНТИНОВ 
Илья Борисович
– кандидат экономических наук, декан факультета  
магистратуры и аспирантуры (пп. 2.3, 2.6, 4.1, 4.2.)
КОНСТАНТИНОВА 
Елена Петровна
– кандидат экономических наук, доцент, заместитель директора центра дополнительного профессионального образования (пп. 2.3, 2.6, 4.1, 4.2).
МОКЕЕВ
Максим Михайлович
– кандидат юридических наук, доцент (п. 2.5).
РАМАЗАНОВ 
Камиль Нажмутдинович
– кандидат социологических наук, доцент (пп. 1.5, 
3.1, 3.2).

ÎÃËÀÂËÅÍÈÅ
Введение .............................................................................................................................5
Глава 1. Проектное управление в деятельности органов власти: предпосылки 
внедрения, правовое регулирование, организационное сопровождение ...............7
1.1. Проекты как объекты управления в органах власти ..........................................7
1.2. Проектная и процессная деятельность в органах власти  ...............................23
1.3. Проектный подход как инструмент повышения эффективности  
деятельности органов власти  ...................................................................................30
1.4. Правовое регулирование и методическое сопровождение проектной  
деятельности в органах власти  ................................................................................39
1.5. Организационная структура проектной деятельности в органах власти  ............54
Глава 2. Предметные группы процессов проектного менеджмента:  
общая характеристика ..................................................................................................67
2.1. Управление содержанием проекта .....................................................................67
2.2. Управление сроками проекта  ............................................................................79
2.3. Управление ресурсами и стоимостью проекта .................................................92
2.4. Управление рисками проекта  ..........................................................................108
2.5. Управление заинтересованными сторонами в проекте .................................122
2.6. Управление качеством проекта  .......................................................................135
Глава 3. Компетенции участников проектной деятельности в органах власти .....145
3.1. Система компетенций участников проектной деятельности ........................145
3.2. Квалификационные требования к должностям государственной  
гражданской службы в контексте внедрения технологий проектного управления .....159
Глава 4. Возможности гибких методик в управлении проектами ......................170
4.1. Экосистема Agile ...............................................................................................170
4.2. Scrum: содержание и элементы ........................................................................177
Глоссарий .......................................................................................................................185
Ключи к тестовым заданиям .....................................................................................189
Библиографический список .........................................................................................190

ÂÂÅÄÅÍÈÅ
Управление проектами как технология управления изменениями в настоящее 
время признано во всем мире, широко используется в бизнес-организациях и в 
государственном секторе. К ключевым преимуществам организации исполнения 
задач в форме проектов можно отнести повышение качества предоставления услуг, увеличение гибкости организации, рост и развитие команд проектов, улучшение репутации организации, возможность тиражирования проектных продуктов. 
Для органов власти ценность проектов состоит также в возможности вовлечь в 
развитие инфраструктуры внебюджетные средства. Это, однако, не означает, что 
всю деятельность органов власти и подведомственных им учреждений нужно 
переводить в формат проектов: задачу с повторяющимся характером и типовым 
результатам с экономической точки зрения выгодно решать в процессном режиме. Эффективность деятельности современной организации, в том числе органа 
власти, зависит от понимания соотношения целей и способов их достижения.
Масштабное внедрение проектного менеджмента в деятельность органов власти стало для российской системы государственного и муниципального управления одним из нововведений последних лет. Применение принципов проектного 
управления развивалось как инициатива отдельных регионов с 2010 г. (например, 
в Белгородской области), в 2013–2014 гг. было апробировано в пилотном режиме 
в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти 
Белгородской, Ярославской областей и Пермского края. С 2016 г. на проектное 
управление переведены Правительство России и федеральные исполнительные 
органы, субъектам Федерации даны соответствующие рекомендации. Причина 
внедрения нового способа организации исполнения полномочий в деятельность 
органов власти заключается в необходимости повысить эффективность расходования бюджетных средств. Этому способствуют детальная проработка способов и 
алгоритма достижения конечного уникального результата в условиях фиксированных ресурсов, в том числе временных, и документальная фиксация контрольных 
точек проекта, зон ответственности, мер реагирования на риски проекта. 
Мировая практика реализации комплексных административных реформ однозначно подтверждает, что степень успешности усилий по повышению эффективности публичного управления напрямую зависит от уровня квалификации 
кадрового состава органов власти, способности и готовности служащих к качес

твенным изменениям, к решению сложных задач в динамично развивающихся и 
усложняющихся условиях реформирования системы и методов государственного 
управления. Отсюда вытекает необходимость развивать компетенции государственных и муниципальных служащих – участников проектной деятельности, 
соответствующие новым запросам системы управления. Согласно методическим рекомендациям Минтруда РФ в структуру персональных и управленческих 
компетенций включены лидерство, стратегическое мышление, принятие управленческих решений, командное взаимодействие, гибкость и готовность к изменениям и прочее. К числу прикладных компетенций отнесены знания и умения в 
предметных областях проектного менеджмента, к примеру, управление содержанием проекта, управление сроками проекта и т.п. 
Региональный опыт показал, что сформированная модель компетенций участников проектной деятельности и выстроенная система оценки служащих, не 
дают желаемого результата. Важной частью комплексной работы по внедрению принципов проектного управления в деятельность органов власти является 
формирование проектного мышления. Программы повышения квалификации в 
сфере проектного управления как разовые мероприятия результата не обеспечат.  
В качестве возможной к тиражированию технологии можно предложить Концепцию развития проектной культуры в органах исполнительной власти субъекта РФ или в органах местного самоуправления, как это было сделано в Приморском крае: «Государственные служащие, вовлеченные в проектную культуру как в уникальную организационную среду с определенными ценностями и 
паттернами поведения, начинают думать и действовать в стиле профессионалов 
проектного управления». Для органов власти внедрение проектного подхода означает начало системной проектной деятельности, первичным результатом которой станет качественное изменение кадрового состава органа власти, и только 
затем – качественное изменение способов решения проблем граждан.
Методологическую основу учебного пособия составили российские ГОСТы в 
сфере управления проектами, в том числе ГОСТ Р ИСО 21500-2014 «Руководство 
по проектному менеджменту» и Руководство к своду знаний по управлению проектом (Руководство PMBOK) A Guide to the Project Management Body of Knowledge 
(PMBOK guide) (6-е изд.). Для закрепления материала предложены практические 
задания, используемые авторами при реализации программ дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих по 
внедрению проектного управления в органах власти. В тексте пособия имеется 
множество ссылок на источники, которые позволяют сориентировать заинтересованную аудиторию в многообразии точек зрения в поле проектного управления, 
расширить кругозор по вопросам совершенствования системы публичного управления, государственной и муниципальной службы.
Условные обозначения
Термины и определения   
Важная информация   
Пример;  
Вопросы для самоконтроля   
 Выполните задание

Ãëàâà 1
ÏÐÎÅÊÒÍÎÅ ÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ  
 ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÎÐÃÀÍΠÂËÀÑÒÈ:  
ÏÐÅÄÏÎÑÛËÊÈ ÂÍÅÄÐÅÍÈß,  
ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈÅ,  
ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÎÍÍÎÅ ÑÎÏÐÎÂÎÆÄÅÍÈÅ
1.1. Ïðîåêòû êàê îáúåêòû óïðàâëåíèÿ â îðãàíàõ âëàñòè
Понятие и признаки проекта. Отличие проектов органов власти от бизнеспроектов. Измерения проекта. Жизненный цикл проекта. Фазы проекта. 
Предметные области управления проектом.
В современном мире управление проектами признано сферой профессиональной деятельности, требующей специальных знаний и умений; сформирована практика сертификации специалистов по проектному управлению, например, сертификация PMP – Project Management Professional по версии Американского Института 
управления проектами – Project Management Institute (PMI). С 2010 г. в российском 
правовом поле закреплено понятие «компетенции в сфере проектной деятельности», 
устанавливается их обязательность для руководителей IT-проектов, работников сферы здравоохранения, государственных служащих и прочих категорий. Понятие также введено в структуру федеральных государственных образовательных стандартов 
как в отношении обучающихся, так и в отношении педагогов и преподавателей. 
В авторитетных экспертных изданиях и многочисленных учебных пособиях 
по проектному менеджменту в качестве примеров проектов указываются строительство пирамид и иных архитектурных сооружений, различных каналов, конструирование ракет, самолетов и т.п. Все это крупномасштабные мероприятия, 
в итоге реализации которых появились уникальные объекты. Соответственно, 
массовое и наиболее устоявшееся представление о проекте отражает его соотнесение с работами по строительству зданий, инженерных сооружений, подготовкой проектно-сметной документации. С практической точки зрения важен не 
столько результат, сколько способ организации процесса его достижения, то есть 
принципы, инструменты и навыки управления проектом. Кроме профессионали

Глава 1. Проектное управление в деятельности органов власти...
зации деятельности по управлению проектами, можно выделить еще одну тенденцию в сфере проектного управления – изменение представлений о предмете 
проектирования. Произошел отказ от исключительно технического содержания 
термина «проект» в пользу наполнения его социальным смыслом, что связано 
с изменением отношений в системе «государство – гражданское общество», развитием социально ориентированного некоммерческого сектора, добровольческого 
движения, включением термина в официальную риторику органов власти. 
Проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений 
(ГОСТ 54869-2011 Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом).
 Проект – это временное предприятие, направленное на создание уникального продукта, услуги или результата (Руководство PMBOK).
Исходя из данных определений, можно выделить следующие признаки проекта как способа организации деятельности:
– уникальность результата;
– новизна способа решения проблемы;
– фиксация качества результата;
– определенный срок реализации;
– фиксация необходимых ресурсов.
Результаты проекта могут иметь различные эффекты (экономические, политические, социальные, пр.) и представляют собой как материальные, так и нематериальные продукты, услуги, блага. Уникальность результата здесь следует 
понимать как свойство, отличающее результат проекта от известных образцов, 
не характерное чему-либо или кому-либо. 
В зависимости от поставляемых результатов проектом считается:
– создание нового продукта / услуги / блага, в том числе создание нового документа (законопроект, стратегия развития, прочее), 
– улучшение уже имеющегося продукта / услуги / блага, 
– создание уникального сочетания одного или нескольких продуктов / услуг / благ, 
– формирование уникальной способности предоставлять продукт / услугу / благо. 
Определенный срок реализации как признак проекта означает, что заказчик, 
разработчик и команда проекта понимают характеристики старта (начала) и финиша (окончания) проекта. Окончанием проекта может быть одна или несколько 
следующих ситуаций:
– достигнуты цели проекта; 
– цели не будут или не могут быть достигнуты;
– финансирование на осуществление проекта исчерпано или больше не может быть выделено; 
– потребность в проекте отпала (заказчик больше не хочет завершения проекта,  
изменение в стратегии или приоритетах требует прекращения проекта, руководство организации дает указание прекратить проект); 

– исчерпаны человеческие или материальные ресурсы; 
– проект прекращается по юридическим причинам или соображениям целесообразности1. 
Проекты как вид деятельности всегда направлены на выполнение поставленной задачи или воплощение идеи, которые, в свою очередь, формируются в ответ 
на некоторую проблемную ситуацию. В ходе реализации проекта его объект и 
окружение переходят в другое состояние, изначально заданное целями проекта 
и лучшее по отношению к состоянию перед началом проекта. Вследствие этого 
проекты считаются инструментом позитивных изменений. 
Проекты в органах власти возникают по причинам, аналогичным бизнес-организациям, но с поправкой на специфику сферы государственного и муниципального управления, а именно: 
– наличие нормативных требований (например, по постановлению Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 1050 все федеральные органы исполнительной власти перешли на проектное управление); 
– необходимость реализовывать государственную или муниципальную политику (отраслевые стратегии, стратегии развития территории и прочее);
– появление запроса от заинтересованных сторон, в том числе на создание 
новых или корректировку имеющихся продуктов / услуг / благ.
Детализированный перечень причин разработки проектов представлен в 
табл. 1.1.
Проекты органов власти, независимо от того, возникают они как инструмент 
решения управленческой задачи или как инструмент реализации управленческой идеи, всегда направлены на решение государственных / муниципальных 
проблем различного масштаба, а значит, прямо или косвенно, на удовлетворение потребностей населения. Проектам, реализуемым органами власти, часто 
свойственны нематериальные результаты, такие как репутация, доверие, общественное благо, соответствие стратегии. Например, в форме проекта можно реализовать переход органов власти на межведомственный электронный документооборот. Такой проект может иметь название «Внедрение межведомственного 
электронного документооборота в органах исполнительной власти N-субъекта». 
На первый взгляд, проект реализуется внутри системы исполнительных органов власти и не затрагивает жителей региона во время реализации. Но продукт, 
поставляемый проектом, в долгосрочной перспективе обеспечит экономию бюджетных средств на процессы межведомственного взаимодействия и работы с обращениями граждан, повысит качество исполнения полномочий органов власти 
и качество взаимодействия органов власти с населением, обеспечит большую 
открытость органов власти, улучшит имидж органов власти. Этот проект работает на удовлетворение потребностей населения в доступном и качественном взаимодействии с органами власти, в эффективном и экономически незатратном 
управленческом аппарате, в доверии к органам власти.
1 См.: Руководство PMBOK. 6-е изд. / Newtown Square, PA: Project Management Institute, 2017.
URL: https://www.pmi.org/pmbok-guide-standards/foundational/pmbok
1.1. Проекты как объекты управления в органах власти