Государственное регулирование развития Дальнего Востока: современные подходы : монография

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
РАЗВИТИЯ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА:
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ
МОНОГРАФИЯ
Хабаровск
Дальневосточный институт управления – филиал РАНХиГС
2019
 
Дальневосточный  
Институт 
Управления 

УДК 338 (571.6)
ББК 65.012.2 (255)
Х 277
Рецензенты:
Р. В. Гулидов, и. о. директора федерального автономного научного учреждения «Восточный центр государственного планирования» Минвостокразвития России, канд. экон. наук,
Ю. И. Прохоренко, профессор кафедры социальной работы и психологии 
Тихоокеанского государственного университета, д-р филос. наук, канд. социол. наук
Коллектив авторов:
И. С. Хван, М. А. Буланова, Л. В. Самандина, А. Н. Попсуйко, Н. В. Медведева, 
Н. А. Маслюк, О. В. Сидоренко, А. Б. Бардаль, С. С. Халикова
Х 277 Хван, Инна Сукиловна 
Государственное регулирование развития Дальнего Востока: современные подходы : монография / И.С. Хван [и др.]. – Хабаровск: 
Дальневосточный институт управления – филиал РАНХиГС, 2019. 
– 164 с.
ISBN 978-5-94456-296-8
В монографии исследуется современное состояние и направления развития государственного регулирования социально-экономического развития Дальнего Востока в отраслевом аспекте. Рассматриваются прикладные 
аспекты формирования и реализации государственной политики социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, анализируются современные 
инструменты и механизмы развития Дальнего Востока.
Издание предназначено для преподавателей, аспирантов и обучающихся по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», государственных и муниципальных служащих.  
УДК 338 (571.6) 
ББК 65.012.2 (255) 
Печатается по решению редакционно-издательского совета 
Дальневосточного института управления – филиала РАНХиГС 
ISBN 978-5-94456-296-8
© Коллектив авторов, 2019
© Дальневосточный институт управления  
    – филиал РАНХиГС, 2019

Оглавление
Предисловие
4
1
Современные направления государственной политики 
развития Дальневосточного федерального округа..................
5
1.1
Место Дальнего Востока в современной государственной политике регионального развития Российской Федерации..................
5
1.2
Демографическая и миграционная политика Российской 
Федерации: целевые установки и их достижение в субъектах, 
входящих в состав Дальневосточного федерального округа.......
23
1.3
Практика внедрения проектного управления в субъектах 
Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного 
федерального округа........................................................................
39
1.4
Реализация государственной политики по развитию конкуренции в субъектах, входящих в состав Дальневосточного 
федерального округа.........................................................................
74
2
Реализация внутрирегиональной государственной политики 
(на примере Хабаровского края).................................................
94
2.1
Земельная политика в Хабаровском крае: состояние, современные 
направления и проблемы реализации.............................................
94
2.2
Формирование и реализация региональной инвестиционной политики в Хабаровском крае.............................................................
108
2.3
Государственная политика в области транспорта в Хабаровском 
крае....................................................................................................
120
2.4
Система государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Хабаровском крае............................................
134
Заключение................................................................................................
144
Библиографический список...................................................................
148
Приложения...............................................................................................
160

Предисловие
Дальний Восток является сегодня приоритетом государственной 
политики пространственного развития. Ключевой задачей в рамках этой 
политики заявлено повышение качества жизни населения на территории 
данного макрорегиона. Учитывая многогранность задачи, а также ее прямую 
зависимость от уровня экономического развития территории, можно говорить о том, что весь арсенал политики государства может, и должен быть 
задействован для ее реализации. В этой связи чрезвычайно важными становятся исследования в области реализации государственной политики 
по развитию Дальнего Востока на современном этапе.
Авторы отмечают, что Дальний Восток, как объект научных исследований, не обойден сегодня вниманием. Существует множество работ, 
посвященных различным аспектам его социально-экономического развития. 
Среди наиболее значимых, в первую очередь, хочется отметить работы 
Института экономических исследований ДВО РАН1. Однако, обобщающих 
работ, посвященных проблематике государственного управления развитием 
Дальнего Востока можно встретить не так уж много.
В данной работе авторы предприняли попытку проанализировать 
некоторые направления государственной политики по развитию Дальнего 
Востока в целом, а также Хабаровского края, как субъекта, входящего в состав Дальневосточного федерального округа. Начинается работа с рассмотрения в целом политики регионального развития в Российской Федерации, 
так как она, по сути, должна определять основные направления пространственного развития в стране. Далее следует раздел, посвященный демографической 
и миграционной политике государства, роль данного раздела – осветить 
перспективы по решению одной из ключевых проблем Дальнего Востока – 
проблемы народонаселения. Раздел, посвященный проектному управлению, 
не мог быть не включен в работу, посвященную государственной политике,
так как проектное управление является сегодня ключевым инструментом реализации любой политики государства. В условиях рыночной экономики развитие конкуренции является немаловажным фактором развития 
территории, именно поэтому раздел «Реализация государственной политики 
по развитию конкуренции в субъектах, входящих в состав Дальневосточного 
федерального округа» также включен в монографию. Отдельная глава 
посвящена Хабаровскому краю, это было сделано для того, чтобы показать 
какие тенденции наблюдаются при реализации современной внутрирегиональной государственной политики в дальневосточном субъекте Российской 
Федерации. В ходе работы над монографией авторы опирались, в первую очередь, на программные документы по развитию Дальнего Востока, пытаясь понять, насколько заявленные в них цели достигнуты или будут достигнуты.
Данное исследование, в основном, проведено коллективом кафедры 
«Государственного и муниципального управления и служебного права» 
Дальневосточного института управления – филиала РАНХиГС. Кафедра выражает огромную благодарность коллегам: А. Б. Бардаль, О. В. Сидоренко, 
чей вклад бесспорно обогатил работу.
1. Минакир, П. А. Российский Дальний Восток на пути в будущее / под ред. П. А. Минакира: 
Институт экономических исследований ДВО РАН. Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН, 2017. – 395 с.; Население Дальнего Востока России: проблемы и тенденции / Е. А. Бурлаев, В. Н. Дьяченко, Е. Л. Мотрич, 
Н. В. Фещенко / под ред. П. А. Минакира: Институт экономических исследований ДВО РАН. Хабаровск: 
ИЭИ ДВО РАН, 2018. – 71 с. Региональная экономическая конъюнктура: Дальневосточный федеральный 
округ – 2017 / под ред. О. М. Прокапало; Российская академия наук, Дальневосточное отделение, Институт 
экономических исследований. Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН, 2018. – 104 с.

1 Современные направления государственной политики развития 
Дальневосточного федерального округа
1.1 Место Дальнего Востока в современной государственной политике регионального развития Российской Федерации
При изучении проблем, связанных с реализацией государственной 
политики регионального развития, важно определить авторский подход 
к данному понятию. 
В связи с тем, что в рамках науки «региональная экономика» рассматриваются не только закономерности пространственного развития государства в целом, но и вопросы, связанные непосредственно с экономикой 
отдельного региона, на практике это приводит к некоторому смешиванию 
понятий, особенно когда дело касается понятия «региональная политика» 
или «политика регионального развития»2. Под региональной политикой 
понимают политику федерального центра по отношению к территориальному развитию всей страны, так и политику, проводимую самими регионами 
по развитию собственной территории. В то же время очевидно, что цели 
данных видов политики различны. Первая направлена на достижение общенациональных интересов через развитие отдельных территорий, а вторая 
на удовлетворение потребностей региона в развитии собственной территории. Субъектом политики в первом случае является федеральный центр, 
а объектом государство как система регионов. Во втором случае субъектом 
является регион, в лице органов управления регионом, а объектом региональная экономическая система. Конечно, можно говорить и том, что «региональная политика», проводимая самим регионом, так называемое «внутрирегиональное управление»3, является естественным продолжением федеральной политики регионального развития, но на самом деле это не совсем 
так. Роль «внутрирегионального управления» заключается, в том числе,
в необходимости балансирования интересов страны и интересов собственно 
региона, которые, как известно, не всегда совпадают. 
Таким образом, под «политикой регионального развития», автор понимает политику пространственного развития государства, субъектом которой 
является центральное правительство. Следует отметить, что данный подход 
не противоречит официально закреплённому определению, данному в Указе 
Президента Российской Федерации от 16.01.2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской 
Федерации до 2025 года». 
Важность политики регионального развития для Российской Федерации 
бесспорна. Это связано с огромными пространствами нашего государства, 
сложной, многосоставной структурой территорий и наличием больших диспропорций в развитии между ними. В советское время в центре внимания 
региональной экономической политики государства было решение следую2. Данное понятие стало доминировать над понятием «региональная экономическая политика» 
после принятия Указа Президента Российской Федерации от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ 
государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», 
в данной работе понятия «политика регионального развития», «региональная экономическая политика» 
используются как синонимы.
3. Хван, И. С. Генезис понятий «региональная экономика» и «региональная экономическая политика» в Российской Федерации // Материалы международной (заочной) научно-практической конференции 
«Актуальные научные исследования в современном мире». г. София, Болгария, 24 декабря 2016 г. Сборник 
трудов конференции. 2016. – С. 296–304.

щих задач:
1. соблюдение территориальных экономических пропорций;
2. формирование 
народнохозяйственных 
и 
территориальнопроизводственных комплексов;
3. решение конкретных социально-экономических задач по союзным 
республикам и экономическим районам;
4. оптимальное территориальное разделение труда, повышение вклада каждой республики, каждого района в решение общегосударственных 
задач.
Основная цель региональной экономической политики государства 
формулировалась как «размещение новых производств в регионах с оптимальными для них экономическими условиями»4. 
В начале 90-х годов ХХ в. построение новой модели федерализма 
в Российской Федерации, а также возникшая экономическая конкуренция 
между регионами, вместо прежних налаженных интеграционных связей породила жесточайшую дифференциацию между регионами. В этот период 
основной целью региональной экономической политики нашего государства становится выравнивание уровней социально-экономического развития 
регионов, основным инструментом становятся межбюджетные отношения, 
«в лице» фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. 
В период между 1990 г. и современным этапом государство два раза 
создает и упраздняет профильные ведомства для решения региональных 
проблем (Министерство региональной политики – 1998 г.; Министерство 
регионального развития – 2004 г.), создает отдельные министерства для наиболее проблемных зон (Министерство Российской Федерации по развитию 
Дальнего Востока, Министерство по делам Северного Кавказа), разрабатывает программы по региональному развитию Российской Федерации, в том 
числе «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. 
№ 307. Были изданы указы Президента Российской Федерации:
— от 03.06.1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной 
политики в Российской Федерации»;
— от 16.01.2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной 
политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 
года». 
Следует отметить, что Указ Президента Российской Федерации 
от 16.01.2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики 
регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» 
является важной вехой в развитии современной региональной политики 
государства. В данном документе появилось четкое, близкое к классическому определение государственной политики регионального развития, а также 
впервые, в рамках подобных документов, в числе региональных проблем, 
в качестве ключевой выделена проблема недостаточной инфраструктурной 
обеспеченности отдельных регионов, а также низкий уровень их экономической связанности. Все это говорит о более глубоком отражении научных 
основ региональной экономической политики в официальных документах. Кроме того, данный документ достаточно четко, по сравнению с более 
ранними документами, показывает механизмы реализации цели политики 
регионального развития государства, заявленной как «обеспечение равных 
4. Некрасов, Н. Н. Региональная экономика. Теория, проблемы и методы: монография. 2-е изд. // 
М.: Экономика, 1978. – С. 32.

возможностей для реализации установленных Конституцией Российской 
Федерации и федеральными законами экономических, политических 
и социальных прав граждан Российской Федерации на всей территории страны, повышение качества их жизни, обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов, повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации на мировых рынках 
на основе сбалансированного и устойчивого социально-экономического 
развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, 
а также максимального привлечения населения к решению региональных 
и местных задач» (таблица 1).
Таблица 1
Задачи и механизмы реализации современной политики
регионального развития в Российской Федерации
Задачи
Механизмы реализации задач
Инфраструктурное 
обеспечение пространственного развития 
экономики 
и социальной сферы 
Российской Федерации
«— выявление экономической специализации и перспективных конкурентных преимуществ регионов в системе территориального разделения труда; 
— определение основных направлений изменения пространственной структуры экономики Российской Федерации 
и разработки на этой основе системы отраслевых и территориальных стратегических документов;
— утверждение планируемого размещения федеральной, 
региональной и муниципальной инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом 
определенных документами стратегического планирования 
перспективных направлений развития пространственной 
структуры экономики Российской Федерации;
— снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социальноэкономического развития и высокой плотностью населения;
— инфраструктурное и социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым 
наращиванием экономического потенциала;
— увеличение количества точек роста экономики как необходимое условие технологического развития, повышения 
инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на международных рынках; 
— реализация мероприятий по улучшению экологической 
ситуации и развитию в крупных городских агломерациях 
транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой; 
сокращение различий в качестве жизни в городах и сельской 
местности;
— обеспечение взаимосвязи отраслевых программ и программ территориального развития».
Привлечение частных 
инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном 
и местном уровнях
«— формирование по инициативе органов государственной 
власти, органов местного самоуправления точек экономического роста в соответствии со стратегией пространственного 
развития государства; 

Задачи
Механизмы реализации задач
— установление (уточнение) на федеральном, региональном и местном уровнях льготных налоговых, таможеннотарифных и иных условий деятельности частных инвесторов, реализующих приоритетные инвестиционные проекты 
и (или) осуществляющих деятельность в точках экономического роста;
— внедрение механизмов гарантированного финансирования по созданию отдельных видов производственной 
инфраструктуры, оказывающей определяющее воздействие 
на формирование и реализацию региональных и местных 
программ экономического развития, инвестиционных программ хозяйствующих субъектов».
Совершенствование 
механизмов 
регулирования 
внутренней 
и внешней миграции
«— стимулирование внутренней миграции с учетом прогнозируемых потребностей регионов в трудовых ресурсах
за счет организационной и финансовой поддержки социальнобытового обустройства граждан, включая предоставление 
налоговых льгот, а также за счет опережающего развития 
рынка доступного арендного жилья;
— содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, и квалифицированных иностранных специалистов в регионы, имеющие перспективы 
экономического роста и дефицит трудовых ресурсов;
— сдерживание массовой внешней трудовой миграции 
в регионы и муниципальные образования, располагающие 
избыточными трудовыми ресурсами».
Совершенствование 
механизмов стимулирования субъектов 
Российской Федерации 
и муниципальных образований к наращиванию 
собственного экономического потенциала
«—  ежегодное определение в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период перечня приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных 
образований, подлежащих софинансированию из федерального бюджета, с обязательным указанием на то, что софинансирование иных, не включенных в названный перечень 
расходных обязательств не допускается; 
— сокращение количества целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, 
создания дополнительных стимулов для их получения при 
одновременном повышении самостоятельности органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации 
в выборе способов достижения поставленных целей при использовании целевых межбюджетных трансфертов;
— внедрение в качестве условия получения межбюджетных 
трансфертов обязанность органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проведению единой государственной политики в соответствующих отраслях экономики, наращиванию 
собственного экономического потенциала в соответствии 
со стратегией пространственного развития Российской 
Федерации; 
— предоставления грантов из федерального и региональных 
бюджетов соответственно субъектам Российской Федерации 
и муниципальным образованиям, достигающим наиболее 
высоких темпов наращивания собственного экономического 
потенциала и снижения уровня дотационности территорий;
—  частичного зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доходов, которые были 
ополнительно начислены в результате наращивания экономического потенциала территорий».

Задачи
Механизмы реализации задач
Уточнение полномочий 
федеральных органов 
государственной власти, 
органов государственной 
власти субъектов 
Российской Федерации 
и органов местного 
самоуправления, совершенствование 
их финансового обеспечения и организация 
эффективного исполнения указанных полномочий (с максимальным 
привлечением населения 
к участию в государственном и муниципальном управлении)
«—  упразднение неэффективных льгот по налогам, часть 
которых зачисляется в региональные и (или) местные бюджеты, переход к адресной поддержке приоритетных для конкретных регионов экономических специализаций и инвестиционных проектов, а также к поддержке инфраструктурных 
компаний;
—  исключение возможности установления федеральными 
органами власти обязательных требований к порядку и условиям исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по определению объемов расходов 
региональных и местных бюджетов, имея в виду, что такие 
требования могут быть установлены в качестве условия предоставления субсидий из федерального бюджета, либо предусмотрены в методических рекомендациях, применяемых на 
добровольной основе;
—  развитие механизмов привлечения граждан Российской 
Федерации к участию в государственном и муниципальном 
управлении, а также механизмов учета мнения населения 
при решении указанных вопросов».
Источник: составлено на основании Указа Президента России от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ 
государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».
Вторым основополагающим документом, который в долгосрочной 
перспективе должен определять политику регионального развития государства является Распоряжение Правительства Российской Федерации 
от 13.02.2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного 
развития Российской Федерации до 2025 года»5. Надо сказать, что анонс 
данного документа состоялся еще в 2014 г. в рамках Федерального закона 
от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской 
Федерации». В 2016 г. общественности был представлен проект Стратегии 
пространственного развития до 2030 г. После принятия в 2017 г. Указа 
Президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации до 2025 года», 
Стратегия также была скорректирована на перспективу до 2025 г.
В Стратегии пространственного развития Российской Федерации 
до 2025 г. прописаны современные проблемы пространственного развития, 
цели и принципы пространственного развития, этапы и механизмы реализации стратегии. В документе дается системное представление государства 
о пространственной структуре страны, для этого определяется состав 
макрорегионов, перечень перспективных экономических специализаций 
субъектов Российской Федерации, перечень перспективных и геостратегических территорий Российской Федерации. В соответствии со Стратегией 
основными 
приоритетами 
пространственного 
развития 
Российской 
Федерации в перспективе до 2025 г. будут:
«— опережающее развитие территорий с низким уровнем социальноэкономического развития, обладающих собственным потенциалом экономического роста, а также территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала;
— развитие перспективных центров экономического роста с увеличением их количества и максимальным рассредоточением по территории 
5. Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период 
до 2025 года: распоряжение Правительства России от 13.02.2019 г. № 207-пр // Собрание законодательства 
Российской Федерации. 2019. № 7 (часть II). Ст. 702.

Российской Федерации;
— социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения с недостаточным собственным потенциалом экономического роста».
По сути, этот документ не является чем-то новым в политике территориального развития нашего государства, подобные документы были основой 
региональной политики в советское время. По своей идее данный документ 
близок к Генеральной схеме развития и размещения производительных сил 
СССР. Генеральная схема размещения производительных сил с входящими 
в ее состав отраслевыми, территориальными и районными схемами являлась базой для выбора районов и пунктов нового строительства, расширения 
и реконструкции предприятий, позволяла учитывать большое количество 
факторов, влияющих на обоснование целесообразности, хозяйственной 
необходимости и экономической эффективности намечаемого проектирования 
и строительства; создавала возможность комплексной взаимоувязки всех параметров новых промышленных предприятий (материальных, энергетических, 
трудовых, социальных, экономических и т. д.). Генеральная схема являлась 
основой для разработки новых и корректировки имеющихся проектов районных планировок, создания схем промышленных зон, комплексов и узлов6. 
При некоторой идейной похожести Генеральной схемы развития 
и размещения производительных сил СССР и Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г., есть одно коренное отличие. 
В рамках административной системы управления принятие решений о размещении производства было исключительной прерогативой государства, 
а как сделать так, чтобы так называемые «перспективные специализации» 
эффективно развивались в «нужном» регионе в рамках рыночной экономики? В плане реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г. представлены 
некоторые механизмы. Так в разделе II «Привлечение частных инвестиций 
в негосударственный сектор экономики» предлагается разработка и внесение в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона, 
определяющего содержание и порядок единого механизма развития территорий, направленного на поддержку приоритетных социально-экономических 
специализаций и предусматривающего: критерии и порядок принятия решений о создании зон (территорий) с преференциальными условиями ведения предпринимательской деятельности». Напомним, что на сегодняшний 
день, в Российской Федерации существует три общих закона о специальных 
экономических зонах: от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», 03.12.2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации», 29.12.2014 г. 
№ 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». В связи с этим целесообразность создания 
еще одного закона вызывает сомнения. 
Другим важным звеном Стратегии пространственного развития 
Российской Федерации до 2025 г. является идея о том, что реализация конкурентных преимуществ регионов через развитие перспективных специализаций может быть реализована только через усиление связанности пространства. Для этого в Стратегии предлагаются мероприятия по снятию 
инфраструктурных ограничений развития регионов. Вполне справедливо 
6. Смирнова, О. О. Азбука стратегического планирования: концептуальные основы разработки 
генеральной схемы размещения и развития производительных сил СССР и Стратегии пространственного 
развития Российской Федерации // Путь науки. 2014. № 7 (7). – С. 50–53.