Государственное и муниципальное управление: теоретические основы и практика их применения: учебное пособие

ВЛАДИМИРСКИЙ 
ФИЛИАЛ 
ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
И ПРАКТИКА ИХ ПРИМЕНЕНИЯ 
Учебное пособие 
Под научной редакцией В. А. Кретинина, 
профессора кафедры ГМУ Владимирского филиала РАНХиГС, д.э.н., 
профессора, заслуженного экономиста РФ, действительного 
государственного советника 1 класса 
Владимир • 2021 

УДК 351/354 
ББК 65.050:67.401 
         Гос72 
Рецензенты: 
Захаров П.Н. - д.э.н., профессор, директор института экономики и менеджмента 
Владимирского государственного университета им. А.Г. и Н.Г. Столетовых  
Кудрявцев А.В. – д. ю. н., доцент, заведующий кафедрой конституционного и 
муниципального права Владимирского филиала РАНХиГС, профессор. 
Гос72 
Государственное и муниципальное управление: теоретические 
основы и практика их применения: учебное пособие / под научной 
редакцией 
профессора 
кафедры 
ГМУ 
Владимирского 
филиала 
РАНХиГС, 
д.э.н., 
профессора, 
заслуженного 
экономиста 
РФ, 
действительного государственного советника 1 класса В. А. Кретинина. 
– Владимир : Владимирский филиал РАНХиГС, 2021. – 241 с.
ISBN 978-5-907389-33-5
Учебное пособие посвящено вопросам современной оценки роли 
государственного и муниципального управления в развитии Российского 
государства, 
анализу 
процесса 
регионализации 
как 
новой 
парадигмы 
территориального устройства страны. В работе значительное внимание уделено 
роли гражданских инициатив в повышении эффективности деятельности органов 
публичной 
власти, 
реализации 
комплексных 
инвестиционных 
планов 
модернизации экономики монотерриторий. Рассматриваются теоретические 
аспекты исследуемых проблем, важнейшие направления совершенствования 
региональной политики. 
Учебное пособие может быть полезным для специалистов различных сфер 
деятельности, государственных и муниципальных служащих, научных работников, 
преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений (уровень 
бакалавриата и магистратуры), слушателей системы подготовки, переподготовки и 
повышения квалификации кадров. 
Печатается по решению ученого совета Владимирского филиала РАНХиГС. 
УДК 351/354 
ББК 65.050:67.401 
ISBN 978-5-907389-33-5 © Владимирский филиал РАНХиГС, 2021 
© В. Ю. Картухин, В. А. Кретинин, В. В. Кузнецов, 
А. Е. Илларионов, А. А. Ашин, А. В. Боровкова, С. В. 
Ледащев, Ш. З.-оглы Мехдиев, Л. Е Сафронова, 2021 

Состав авторского коллектива 
 
Картухин Вячеслав Юрьевич – директор Владимирского филиала 
РАНХиГС, заместитель председателя Законодательного Собрания 
Владимирской области, председатель Владимирского регионального 
отделения Ассоциации юристов России, к.ю.н., доцент (главы 1, 3, 5, 
14). 
Кретинин Валерий Алексеевич – руководитель авторского 
коллектива и ответственный редактор учебного пособия, профессор 
кафедры ГМУ Владимирского филиала РАНХиГС, д.э.н., профессор, 
заслуженный экономист РФ (введение, главы 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 
13, 14, 15, 16, тесты по проверке знаний, заключение). 
Кузнецов Виктор Викторович – к.географ.н., доцент, профессор 
Международной славянской академии наук, образования, искусств и 
культуры (главы 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, глоссарий). 
Илларионов Александр Ефимович – заместитель директора 
Владимирского филиала РАНХиГС, к.э.н., доцент (главы 8, 11, 16, 
тесты по проверке знаний). 
Ашин Андрей Александрович – заведующий кафедрой ГМУ 
Владимирского филиала РАНХиГС, к.ю.н., доцент (главы 11, 15). 
Боровкова Анна Валерьевна – к.э.н., финансовый аналитик 
(главы 15, 16). 
Ледащев Сергей Валентинович – к.ю.н., доцент кафедры 
административно-правовых 
дисциплин 
Владимирского 
филиала 
РАНХиГС (глоссарий). 
Мехдиев Шамсаддин Зульфагар-оглы – к.пед.н., доцент кафедры 
менеджмента 
и 
бизнес-информатики 
Владимирского 
филиала 
Финансового университета при Правительстве РФ (главы 2, 12). 
Сафронова Лариса Евгеньевна – доцент кафедры биологического 
и географического образования Владимирского государственного 
университета им. А. Г. и Н. Г. Столетовых (главы 2, 6, 7, 10, 12). 
 
 

Содержание 
 
Введение 
 
 
6 
Раздел 1. ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
 
 
Глава 1. Государство – важнейшая категория теории государственного 
управления  
9 
1.1. Смысловое значение и функции государства 
9 
1.2. Формы правления и территориального устройства государств 
16 
1.3. Типология государств современного мира 
 
20 
Глава 2. Государственное управление и государственная политика  
23 
2.1. Государственное управление и его многогранность 
23 
2.2. Государственная политика: сущность, принципы и методы 
27 
2.3. Основные направления государственной политики 
 
 
30 
Раздел 2. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ - ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ, 
ПРАВОВОЕ, ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО 
 
 
Глава 3. Основы конституционного строя и права человека в России  
 
42 
Глава 4. История становления и развития Российского государства  
 
47 
Глава 5. Система государственного управления в Российской Федерации 
  
62 
Глава 6. Место и роль России в мировом геопространстве 
  
75 
Глава 7. Состояние социально-демографической сферы и экономики 
России в условиях рынка 
 
86 
Глава 8. Государственно- 
и 
административно-территориальное 
устройство Российской Федерации  
 
 
98 
Раздел 3. СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ  
 
 
Глава 9. Регионализация и роль субъектов Российской Федерации в 
системе территориального развития 
  
107 
Глава 10. Миссия Владимирской области в социально-экономическом 
развитии Российской Федерации 
 
 
 
 
 
 
123 

Раздел 4. 
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ 
ОБРАЗОВАНИЯ 
– 
ОСНОВА 
МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ 
И 
МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ  
 
 
Глава 11. Муниципальное управление в РФ и направления его 
дальнейшего совершенствования 
 
131 
Глава 12. История формирования административно-территориального 
устройства Владимирской области  
 
136 
Глава 13. Развитие института местного самоуправления в Российской 
Федерации  
 
 
142 
Раздел 5. РОЛЬ ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ В ПОВЫШЕНИИ 
ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ 
ВЛАСТИ 
 
 
Глава 14. Организационно-правовые основы участия населения в 
управлении развитием территорий  
 
151 
Глава 15. Монопрофильные территории и практика государственночастного решения накопившихся в них проблем 
163 
15.1. Исторические аспекты формирования моногородов 
163 
15.2. Опыт 
модернизации 
экономики 
монотерриторий 
во 
Владимирской области 
 
171 
Глава 16. Роль гражданских инициатив в процессе совершенствования 
стратегического планирования и программирования регионального 
развития 
 
 
183 
Заключение  
 
195 
Тест по проверке знаний основных положений государственного и 
муниципального управления 
 
198 
Глоссарий  
 
215 
Библиографический список 
222 
 
 
 

Введение 
 
Все обучающиеся во Владимирском филиале РАНХиГС по 
направлению 
подготовки 
«Государственное 
и 
муниципальное 
управление» должны хорошо знать научные и правовые основы 
«Теории государственного и муниципального управления». В 
современном мире функционирует 195 суверенных государств. Они 
могут быть монархиями или республиками, носить диктаторский или 
демократический характер. Современный управленец должен четко 
представлять, что Россия живет в окружении разных государств, у нее 
самое большое число стран-соседей – 18 (с учетом Абхазии и Южной 
Осетии), из них с 16 она имеет сухопутные границы, а с двумя - США 
и Японией только морские. Она поддерживает дружественные 
отношения не только со всеми соседними государствами, но и с 
другими. В настоящее время, после распада СССР, Чехословакии, 
Югославии, образовалось 23 молодых суверенных государства. Все 
они выбрали республиканскую форму правления, и почти все стали 
унитарными 
государствами. 
Российская 
Федерация, 
согласно 
Конституции РФ, приняла федеративную форму государственнотерриториального 
устройства. 
Появился 
и 
ряд 
непризнанных 
государств, в частности Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, 
Косово. Наиболее непростая ситуация к настоящему времени 
сложилась и продолжает развиваться на Украине. 
Из новых независимых государств Латвия, Литва и Эстония 
после получения независимости вошли в состав Евросоюза и НАТО и 
стали активно проводить антироссийскую политику. Во всех 
государствах 
Закавказья 
происходят 
сложные 
процессы 
их 
становления. Между Азербайджаном и Арменией 
произошли 
масштабные военные действия из-за Нагорного Карабаха.  Россия по 
согласованию с Азербайджаном и Арменией после прекращения между 
ними 
военных 
действий 
ввела 
в 
Нагорный 
Карабах 
свои 
миротворческие силы. Сложные процессы становления идут в 
государствах Средней Азии, при нарастании исламизации и 
возрождении традиционного уклада жизни. Свое своеобразие имеет 
становление государственности в Белоруссии и Казахстане.  
После распада СССР в 1991 г. было создано Содружество 
независимых государств (СНГ), которое имеет свои особенности. Идет 
интеграция России и Белоруссии в единое государство. Россия является 
членом в ШОС и БРИКС. Появились и активно функционируют 
Евразийский экономический союз (ЕАЭС) и Организация Договора о 
коллективной безопасности (ОДКВ). 
Своеобразные политические процессы протекают в зарубежной 
Европе. С одной стороны, там с 1957 г. происходят процессы 
интеграции, был создан общий рынок, в который вошли 6 государств: 

Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, ФРГ и Франция. На 
современном этапе функционирует Евросоюз, в который входят 27 
стран, Великобритания в 2020 г. из него вышла, а Грузия и Украина 
намерены войти. Многие говорят, что в будущем Евросоюз 
превратится в конфедерацию, другие, что он распадется. Очень разные 
страны по уровню экономического развития в него входят. С одной 
стороны, богатые, в частности Люксембург, Германия, Франция, 
Нидерланды, Бельгия, а с другой – бедные, Греция, Португалия, 
Болгария, Румыния, Литва, Латвия, Эстония и Черногория. Ряд богатых 
стран Европы - Норвегия, Швейцария, Исландия не стремятся войти в 
его состав, а с другой стороны, в него хотят попасть бедные - Грузия, 
Украина, а Турция даже с 1969 г. В итоге вступления в ЕС они 
пытаются повысить уровень благосостояния проживающего в них 
населения. 
Большие трудности в своем развитии испытывают США, 
которые стремятся сохранить и даже усилить свою роль политического 
и экономического лидера в мире, но их догоняют КНР и Индия. По 
объему ВВП в расчете по ППС Китай уже обогнал США. Сложные 
проблемы внутри США нашли отражение в процессе президентских 
выборов 2020 г. Болезненно для США проходил вывод их войск из 
Афганистана. 
Современный мир становится многополярным, на смену 
«Большой семерке» приходит «Большая двадцатка». С учетом новых 
обстоятельств 
России 
приходится 
строить 
конструктивные 
международные отношения. В этих условиях, согласно статье 4, пункту 
3, Конституции РФ: «Российской Федерация обеспечивает целостность 
и неприкосновенность своей территории». 
Россия состоит из 85 субъектов, которые, согласно Конституции, 
равны между собой, это: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 1 
автономная область, 4 автономных округа и 3 города федерального 
значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).  
Учебное пособие может представлять значительный интерес для 
будущих бакалавров и магистров по направлению подготовки 
«Государственное и муниципальное управление», так как оно знакомит 
обучающихся с основными понятиями, процессами и явлениями по 
изучаемой тематике. Материалы пособия позволяют формировать у 
студентов научные знания об эволюции государственного управления 
и местного самоуправления в ходе развития общества. Более глубокому 
освоению материала должна также способствовать работа студентов с 
литературой, указами, посланиями, постановлениями Президента и 
Правительства Российской Федерации, а также с многочисленными 
нормативными и правовыми документами. Изучая дисциплину 
«Теория государственного и муниципального управления», студенты 
должны использовать знания, полученные в процессе освоения таких 

дисциплин 
как 
«История», 
«История 
государственного 
и 
муниципального 
управления», 
«Философия», 
«Основы 
права», 
«Введение 
в 
специальность», 
«Основы 
государственной 
и 
муниципальной службы» и другие. Базовыми документами при 
изучении этой дисциплины должны быть Конституция Российской 
Федерации, Закон «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации», Устав Владимирской 
области. 
Российской Федерации нужны управленцы нового поколения, 
четко представляющие себе цели и стратегические задачи нашего 
государства. Необходимо сохранить целостность России, увеличить ее 
демографический и социально-экономический потенциалы, сохранить 
и улучшить природную среду и комфортность проживания граждан.  
В современном мире существенно изменилась и продолжает 
изменяться геополитическая ситуация. Нет господства одного 
государства, какими были Великобритания или США в XIX или XX 
веке. Нет двух противостоящих политических систем, какими были 
системы капитализма и социализма. Есть многополярный, многоликий 
современный 
мир, 
который 
должен 
развиваться 
в 
условиях 
дружественной, духовно и экологически совершенной среды. 
Государства современного мира должны не враждовать, а активно 
взаимодействовать между собой, развивать процессы политической, 
экономической, 
социальной 
и 
экологической 
интеграции 
и 
кооперации. 
При изучении данной дисциплины студентам обязательно 
необходимо постоянно анализировать ресурсы интернета, СМИ и 
текущей периодической печати. Использовать их, исходя из 
полученного жизненного опыта, учитывая, что в интернете и в 
периодической печати много недостоверных и даже враждебных и 
вредных сведений. Современный управленец и политик должен 
просеивать все факты и сведения современной действительности через 
«сито» уже полученных и накопленных знаний, последовательно 
формировать у себя навыки принятия правильных управленческих 
решений, учитывающих интересы всего государства и своей малой 
родины.  
 
 

Раздел 1 
ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
 
 
Глава 1. Государство – важнейшая категория теории 
государственного управления 
1.1. Смысловое значение и функции государства 
 
Начиная изучать новую дисциплину, прежде всего надо ответить 
на вопросы: что такое государство? каковы его сущность и главные 
черты?  Следует отметить, что ни в современной науке, ни в 
международном 
праве 
нет 
единого 
общепринятого 
понятия 
государства. Под государством понимается политическая форма 
организации общества на определенной территории, имеющая 
суверенную 
власть, 
обладающая 
аппаратом 
управления 
и 
принуждения, которому подчиняется все население, проживающее на 
этой территории. Близким понятием является «страна», но следует 
отметить, что это понятие более широкое. Понятие государства несет в 
себе 
только 
политическую, 
экономическую 
и 
социальнодемографическую сущность. А понятие «страна» используется и рядом 
других наук, в частности географией, в том числе и физической 
географией. Есть понятие «физико-географическая страна», например, 
Урал или Кавказ. Даже крупнейшая международная организация мира 
ООН не имеет права определять, является то или иное образование 
государством или нет. За это отвечает все мировое сообщество, только 
на уровне всех государств-членов ООН принимается решение о 
международно-правовом признании того или иного территориального 
образования государством. Последним этот статус в 2011 г. получил 
Южный Судан. Членами ООН в настоящее время являются 193 
государства. Только одно суверенное государство в силу своей 
специфики не входит в ООН – это Ватикан (Святой Престол), главой 
которого является папа римский. В то же время Косово, Северный 
Кипр, Абхазия, Южная Осетия так еще и не признаны суверенными 
государствами. 
Государство имеет ряд признаков, выделяющих его среди других 
государств. Первый из них - это территория. Самым крупным в мире 
государством по размерам территории является Россия, она занимает 
17,1 млн. кв. км, а самым даже не маленьким, а крошечным - Ватикан в 
0,44 кв. км (всего 44 гектара). Россия больше Ватикана почти в 39 млн. 
раз. В мире есть государства-гиганты и государства-карлики (табл. 1). 
Все страны-гиганты выделяются огромным природно-ресурсным 
потенциалом, все они, за исключением Индии, входят в первую десятку 
стран мира по размерам своего природно-ресурсного потенциала. 
Таблица 1 

Площадь самых больших и малых государств мира 
Государства-гиганты, млн. кв. км 
Государства-карлики, кв. км 
России 
17,1 
Маршалловы о-ва 
181,0 
Канада 
9,99 
Лихтенштейн 
160,0 
КНР 
9,6 
Сан-Марино 
61,0 
США 
9,5 
Тувалу 
26,0 
Бразилия 
8,5 
Науру 
21,5 
Австралия 
7,7 
Монако 
2,0 
Индия 
3, 3 
Ватикан 
0,44 
 
Страны-карлики тоже играют свою и часто немалую роль в 
современном мире. В частности, Ватикан является католической 
столицей мира, в нем находится резиденция главы всех католиков – 
папы римского. Монако – игорный центр мирового значения, в этом 
маленьком княжестве расположено всемирно известное казино.  
Важная черта государств их границы, они бывают сухопутными, 
морскими и воздушными. Специальная наука – лимология занимается 
исследованием государственных границ. Они согласуются с другими 
государствами и отмечаются на картах (делимитация) и на местности с 
установкой пограничных знаков (демаркация). Морские границы 
большинством 
государств 
устанавливаются 
в 
соответствии 
с 
Конвенцией ООН по морскому праву от 1982 г., Россия подписала эту 
Конвенцию в 1997 г. Согласно ей, страны выделяют территориальные 
воды, которые простираются на 12 морских миль (или 22,2 км) от 
берега, и экономические зоны, которые находятся от берега на 
расстоянии 200 морских миль (или 370,4 км).  
Государства отличаются и своим политико- и экономикогеографическим положением. Политико- и экономико-географическое 
положение – это отношение страны к другим странам, торговым путям, 
имеющим для нее то или иное политическое и экономическое значение. 
Оно может быть выгодным и невыгодным и оказывать существенное 
влияние на развитие страны. Есть государства, расположенные внутри 
отдельных государств, в частности Ватикан, Сан-Марино, Лесото, 
Свазиленд, они граничат только с одним государством. Ватикан 
расположен внутри Италии и даже на территории ее столицы – города 
Рима. Сан-Марино со всех сторон окружен Италией. Лесото и 
Свазиленд лежат внутри ЮАР. Имеется в мире и ряд островных 
государств, расположенных на отдельных островах и даже целых 
архипелагах. Островными государствами являются Мальта, Куба. 
Индонезия, Филиппины, Япония занимают целые архипелаги. 
Австралия – единственное в мире государство, которое охватывает 
целый материк и ряд прилегающих островов. 
Германия имеет выход к двум морям: Балтийскому и Северному, 
а на суше граничит с 9 государствами: Данией, Нидерландами, 
Бельгией, Люксембургом, Францией, Швейцарией, Австрией, Чехией и