Реорганизация врачебно-санитарного дела в Петрограде

РЕОРГАНИЗАЦІЯ

ВРАЧЕБНО-САНИТАРНАГО ДѢЛА

въ ПЕТРОГРАДЪ.



(Докладъ Подготовительной Комиссіи для всесторонней разработки вопроса о надлежащей больничной и санитарной организаціи гор. Петрограда).


ПЕТРОГРАДЪ

1916

Петроградъ, дозволено военной цензурой 15 марта 1916 г.
































Печатано по распоряженію и. д. г. Петроградскаго Городского Головы


Городская Типографія, Садовая 55.

Реорганизація врачебно-санитарнаго дѣла въ Петроградѣ.

 (Докладъ Поді отопительной Комисіи для всесторонней разработки вопроса о надлежащей больничной и санитарной организаціи города Петрограда).





ВВЕД ЕЛ I Е.


      Современная организація врачебно-санитарнаго строя города Петрограда, сложившаяся въ своихъ основныхъ чертахъ около 30 лѣтъ тому назадъ, тѣсно связана съ именемъ незабвеннаго доіітора Сергѣя Петровича Боткина, память о которомъ чтитъ не только наша столица во и вся культурная Россія. Однако уже творцы нынѣшней системы охраны здоровья петроградскаго населенія сознавали ея несовершенства. Санитарно-больничное дѣло перешло въ вѣдѣніе петроградскаго городского общественнаго самоуправленія не сразу, а по частямъ, которыя искусственно прилаживались другъ къ другу, по мѣрѣ расширенія компетенціи городского самоуправленія. Уже болѣе двухъ десятковъ лѣтъ тому назадъ давала себя чувствовать неудовлетворительность санитарно-больничнаго дѣла въ столицѣ, его неподвижность и неприспособленность къ быстро возрастающимъ и усложняющимся потребностямъ громаднаго города.
      По щедрости ассигнованій на больничную помощь населенію Петроградъ не только не уступаетъ, но даже превосходитъ другія столицы Западной Европы. Тѣмъ не менѣе и больничное дѣло страдаетъ существенными недостатками; едва ли найдется другое муниципальное • учрежденіе, которое вызывало бы столько нареканіи, сколько наши городскія больницы.
      Такимъ образомъ, расходы городского самоуправленія на охрану здоровья населенія не оправдываются, успѣхъ мѣропріятій рѣзко

IV

отстаетъ отъ затрать на нихъ, эффектъ совершенно не соотвѣтствуетъ усиліямъ. Въ чемъ же разгадка этого явленія? Очевидно, въ нецѣлесообразной организаціи санитарно-больничнаго дѣла, препятствующей производительному использованію ассигнуемыхъ городомъ средствъ. На эту причину давно уже указывала городская ревизіонная комисія, неустанно отмѣчавшая безотрадное состояніе здравоохраненія въ столицѣ. Подъ вліяніемъ все болѣе и болѣе настойчивыхъ требованій въ 1904 году была образована, но постановленію городской Думы, особая подготовительная комисія для всесторонней разработки вопроса о надлежащей организаціи санитарно-больничнаго дѣла. Фактически комисія приступила къ выполненію сложной задачи только въ октябрѣ 1910 года, а детальная разработка проекта началась съ мая 1912 года.
     При взглядѣ на прилагаемую къ нижеслѣдующему докладу схему сразу бросается въ глаза основной отличительный признакъ ея: -объединеніе всего дѣла охраны здоровья петроградскаго населенія въ одномъ исполнительномъ органѣ. Нынѣшнее разобщеніе неотдѣлимыхъ по существу заботъ о предупрежденіи и о .теченіи болѣзней успѣло уже доказать свою полную несостоятельность.
     Больничная и санитарная помощь населенію настолько осязательно дополняютъ другъ друга, что усиленіе затратъ на одну отрасль сопровождается обыкновенно сокращеніемъ расходовъ па другую. Въ самомъ дѣлѣ, цѣлесообразно поставленный надзоръ за очисткой питьевой воды, удаленіемъ отбросовъ и т. и. значительно уменьшаетъ число эпидемическихъ заболѣваній, освобождая тѣмъ самымъ больницы отъ лишняго бремени. II наоборотъ, раціональная гигіеническая организація больничнаго дѣла и оказаніе врачебной помощи на дому является серьезной гарантіей противъ распространенія заразныхъ болѣзней.
     Нынѣшнее искусственное раздѣленіе по существу единаго дѣла приводитъ лишь къ тому, что санитарная и больничная комисіп фактически выходятъ за предѣлы своей компетенціи и, не выполняя надлежащимъ образомъ того, что входитъ въ кругъ ихъ дѣятельности, въ то же время исполняютъ функціи, совершенно для нихъ непосильныя. Едва ли кто пибудь сможетъ объяснить, почему къ вѣдѣнію санитарной комисіп отнесены, напримѣръ, такіе чисто лечебпые органы, какъ думскіе врачи, различные пріюты и амбулаторіи для приходящихъ больныхъ и т. д. Несогласованность мѣропріятій обѣихъ комисій давала себя знать особенно сильно во время эпидемій, обезцѣнивая фактически борьбу съ ними. Правда, соединенное присутствіе городской > правы и комисій больничной и санитарной призвано смягчить указанную аномалію: но этотъ суррогатъ объединенія только подтверждаетъ необходимость коренной реформы.
     Единственнымъ выходомъ изъ создавшагося тупика является упраздненіе существующихъ нынѣ санитарной и болынічпой комисій и' сосре

V

доточеніе всего здравоохраненія столпцы въ рукахъ одного учрежденія— комисіи общественнаго здоровья. Сущность проектируемой комисіи отнюдь не исчерпывается механическимъ соединеніемъ функцій больничной п санитарной комисіи. Вооруженная данными пауки, связанная съ жизненными потребностями населенія, комисія общественнаго здоровья призвана создать то единство цѣлей и средствъ, которое оплодотворитъ всѣ здравоохранительныя мѣропріятія городского самоуправленія. Вмѣстѣ съ объединеніемъ всего санитарію больничнаго дѣла яснѣе выступятъ и перспективы его дальнѣйшаго совершенствованія; послѣднее будетъ протекать безъ скачковъ и треній, въ соовѣтствіи съ общимъ прогрессомъ культуры и техники.
        Подготовительная комисія признала не цѣлесообразнымъ передавать все дѣло здравоохраненія въ особый отдѣлъ городской Управы подъ отвѣтственнымъ руководствомъ одного изъ членовъ Управы. Слишкомъ разнообразны и сложны функціи комисіи общественнаго здоровья, чтобы ихъ можно было возлагать па одно лицо, притомъ входящее въ составъ центральнаго городского исполнительнаго органа и. слѣдовательно, уже обремененное работой. Во главѣ здравоохраненія столицы должны стоять люди со спеціальной административной п медицинской подготовкой, съ обширнымъ опытомъ и знаніемъ жизни. А можно ли быть увѣреннымъ, что среди членовъ Управы всегда найдутся таковые? По этимъ соображеніямъ комисія склонилась къ учрежденію особаго исполнительнаго органа здравоохраненія- комисіи общественнаго здоровья.                                                           а
        Каковъ же должен’ь бытъ составъ проектируемой комисіи? Санитарная и больничная комисіи по уставу многочлепны. Но мпогочлен-пость желательна только въ комнсіяхъ научныхъ или подготовительныхъ, цѣль которыхъ -дать всестороннее безпристрастное освѣщеніе какого-либо вопроса. Въ подобныхъ комнсіяхъ малолюдность приводитъ къ неполнотѣ и односторонности сужденій и заключеній. Совершенію иначе обстоитъ дѣло въ организаціи исполнительной, призванной къ систематической текущей работѣ, каковой и должна быть комисія обществеп-пого здоровья. Комисія, какъ чисто хозяйственный органъ, обязана наблюдать, отдавать распоряженія, неустанно изо дня въ день направляя ввѣренное ей дѣло.
        Работа комисіи должна быть непрерывной, равномѣрной, все должно дѣлаться свЬевремеіпю и быстро: промедленія въ сложномъ механизмѣ врачебно-санитарнаго строя бываютъ „смерти невозвратной подобны¹¹. Здѣсь многочленность является тормозомъ: она затрудняетъ быстрое принятіе рѣшеній; опа ослабляетъ отвѣтственность предсѣдателя; участіе большинства членовъ комисіи оказывается фикціей, а тѣ нѣсколько человѣкъ. которые, дѣйствительно, работаютъ, не покладая рукъ, лишены необходимой свободы дѣйствій; отсутствіе формальнаго кворума затяги

VI

  ваетъ нерѣдко рѣшеніе самыхъ неотложныхъ вопросовъ; развивается вялое, пассивное отношеніе къ работѣ, которое передается изъ центра и въ периферіи. Комисіп общественнаго здоровья, состоящая по проекту изъ трехъ облеченныхъ довѣріемъ Думы лицъ, обладая всѣми преимуществами коллегіальности, лишена, однако, крупныхъ недостатковъ послѣдней.
     Съ вопросомъ о мпогочленпости исполнительныхъ комисій тѣсно связанъ вопросъ о платномъ или безвозмездномъ трудѣ. Какъ многочисленность, такъ и безплатность чисто-исполнительныхъ учрежденій приводятъ йе ГасДо къ безотвѣтственности. Мы знаемъ множество примѣровъ безкорыстнаго, самоотверженнаго труда; особенно богата ими русская жизнь. По требовать ее лишь въ силу того, что данное лицо занимаетъ такой-то постъ, невозможно. Это личная заслуга, личный подвигъ, который не покупается и не продается; но трудъ повседневный, упорный трудъ можетъ и долженъ быть о плачи ваемъ; здѣсь безплатность неумѣстна и вредна. Счастливъ будетъ Петроградъ, если во главѣ здравоохраненія столицы окажутся вдохновенные идейные работники, по въ обычныхъ условіяхъ, на которыхъ строится жизнь, обязательный прозаическій трудъ подлежитъ оплатѣ, иначе легко рождается любительское или халатное отношеніе къ нему. Безвозмездность труда не гарантируетъ появленія во главѣ надзора за здравоохраненіямъ въ столицѣ лучшихъ спеціалистовъ. При безвозмездности или недостаточной оплатѣ труда совмѣстительство постороннихъ платныхъ должностей совершенно неизбѣжно; между тѣмъ пустившее глубокіе корни въ санитарной и больничной комисіяхъ совмѣстительство, принося большой ущербъ вообще, особенно вредно отражается на верхахъ организаціи. Предсѣдатель и члены будущей комисіп общественнаго здоровья должны отличаться высокой компетентностью, неустанной творческой энергіей, не ослабляемой заботами о хлѣбѣ насущномъ, и безусловной преданностью городскимъ интересамъ. Привлеченіе къ исполнительной повседневной работѣ по здравоохраненію въ столицѣ людей съ такимъ интеллектуальнымъ и моральнымъ цензомъ возможно лишь при условіи соотвѣтственной оплаты ихъ труда.
     Руководство санитарно-больничнымъ дѣломъ въ Петроградѣ представляется столь сложнымъ, обширнымъ и многообразнымъ, требуетъ учета столькихъ условій и знанія такихъ деталей, такого громаднаго опыта и столькихъ спеціальныхъ познаній, что было бы неосновательно требовать всѣхъ этихъ качествъ отъ членовъ комисіп общественнаго здоровья. Они, естественно, нуждаются въ содѣйствіи лицъ, стоящихъ непосредственно у отдѣльныхъ отраслей санитарно-больничнаго дѣла. Ко-мпсія принимаетъ свои рѣшенія самостоятельно, по для того, чтобы ея мѣропріятія отличались наибольшей цѣлесообразностью и жизненностью, комисіи должна быть предоставлена возможность проводить ихъ черезъ

VII

коллегію, способную восполнить ограниченный по необходимости опытъ центральнаго органа здравоохраненія. Съ этой цѣлью при комисіи общественнаго здоровья предполагается учрежденіе особаго городского врачебно-санитарнаго совѣта изъ спеціалистовъ по разнымъ отраслямъ здравоохраненія и представителей населенія, наиболѣе заинтересованныхъ въ этомъ дѣлѣ.
      Врачебно-санитарный совѣтъ—органъ исключительно совѣщательный, его мнѣнія не обязательны для комисіи общественнаго здоровья, которая вольна соглашаться съ большинствомъ или меньшинствомъ софта и принимать рѣшенія, совѣтомъ не предусмотрѣнныя. Въ оправданіе своихъ дѣйствій компсія не имѣетъ права ссылаться на заключенія совѣта, но должна быть готова дать объясненія, почему въ томъ или иномъ случаѣ опа не вняла его голосу. Бремя отвѣтственности комисіи общественнаго здоровья находится, такимъ образомъ, въ полномъ соотвѣтствіи съ обширностью ея полномочій.
      Надлежащее выполненіе врачебно-санитарнымъ совѣтомъ егофункцій обусловливается компетентностью и независимостью совѣта. Компетентность совѣта достигается участіемъ въ немъ представителей всѣхъ важнѣйшихъ учрежденій городского здравоохраненія’; что же касается независимости его сужденій, то она гарантируется, съ одной стороны, многочисленностью, исключающей возможность давленія на него, а съ другой тѣмъ, что въ совѣтъ не входитъ ни одинъ изъ членовъ комисіи общественнаго здоровья.
      Дѣятельность комисіи общественнаго здоровья охватываетъ но проекту: 1) санитарный надзоръ и борьбу съ эпидеміями. 2) врачебную помощь, 3) спеціальный ветеринарно-санитарный надзоръ и 4) санитарную статистику. Возрастающая спеціализація требуетъ сосредоточенія каждой изъ перечисленныхъ областей здравоохраненія въ особомъ отдѣлѣ, каковыхъ, такимъ образомъ, предполагается всего 4: санитарный, ветеринарно-санитарный. лечебный и санитарно-статистическій. Организація отдѣловъ въ основномъ замыслѣ повторяетъ схему организаціи комисіи общественнаго здоровья; а именно, ближайшими руководителями отдѣловъ. агентами предначертаній и распоряженій комисіи являются завѣдующіе отдѣлами: они отвѣтствуютъ единолично передъ комисіей за закономѣрное и цѣлесообразное выполненіе даннымъ отдѣломъ возложенныхъ на него задачъ, они же направляютъ въ предѣлахъ данныхъ имъ полномочій всю дѣятельность подлежащихъ отдѣловъ.
      При отдѣлахъ образуются, па подобіе врачебно-санитарнаго совѣта, особые совѣщательные органы, совѣты спеціалистовъ.
      Перечисленные выше отдѣлы объединяютъ однородныя отрасли врачебно-санитарной дѣятельности на пространствѣ всего Петрограда. Однако, опытъ Запада и болѣе чѣмъ полувѣковой опытъ нашихъ земскихъ учрежденій доказалъ съ очевидностью благодѣтельность соче

VIII

танія общаго центральнаго руководства съ децентрализаціей управленія па мѣстахъ. Если петроградское общественное управленіе желаетъ пробудить интересъ къ оздоровленію столицы не только въ канцеляріяхъ отдѣловъ, но въ самой гущѣ петроградскаго населенія, если опо стремится создать прочную базу для санитарныхъ реформъ н обезпечить общую согласованность дѣйствіи всѣхъ разнообразныхъ учрежденій, служащихъ охранѣ здоровья населенія, оно должно создать самодѣятельные центры въ каждомъ районѣ города.
     Раздѣленіе работы комисіи общественнаго здоровья по спеціальностямъ и по районамъ, взаимно дополняя другъ друга, придастъ врачебно-санитарной организаціи не только внѣшнюю стройность, по и внутреннюю устойчивость. Но проекту предполагается разбить весь Петроградъ на 22 санитарныхъ участка, по съ дальнѣйшимъ ростомъ города и съ усложненіемъ задачъ здравоохраненія число участковъ должно постепенно увеличиваться. -
     Въ настоящее время сдѣлалось аксіомой, что осуществленіе благихъ начинаній, глубоко захватывающихъ народную жизнь, немыслимо при безучастномъ отношеніи народныхъ массъ; наоборотъ, пониманіе цѣли и пользы различныхъ соціальныхъ мѣропріятій и активное содѣйствіе имъ со стороны населенія является залогомъ ихъ успѣха. Особенно наглядно подтверждается это положеніе въ области народнаго здравоохраненія.
     Въ основу привлеченія самого населенія къ участію въ здравоохраненіи. въ формѣ организаціи санитарныхъ попечительствъ, должны быть положены два принципа; свободный доступъ всѣмъ желающимъ и безвозмездность труда. Выть можетъ, вначалѣ въ санитарныя попечительства, проектируемыя комисіей, попадутъ случайные элементы, по вскорѣ они отхлынутъ, и произойдетъ естественный отборъ серьезныхъ общественныхъ работниковъ всѣхъ званій и состояній, которые помогутъ поднять культурно-санитарный уровень населенія на окраинахъ города, вселятъ довѣріе къ санитарнымъ мѣропріятіямъ и обезпечатъ активное участіе самого населенія въ здравоохраненіи столицы. Грандіозная работа попечительствъ о бѣдныхъ во время войны наглядно показала, что могутъ сдѣлать маленькія самодѣятельныя общественныя организаціи для общаго блага. Если отдѣлы должны служить органами научнаго знанія и техническаго опыта, то попечительства, объединяющія всѣ виды врачебно-санитарной дѣятельности города па мѣстахъ, призваны отражать непосредственно жизнь, быть ея рупоромъ.
     Въ попечительствахъ спеціалисты будутъ знакомиться съ обывателями. чтобы взаимно учиться и вліять другъ па друга. Санитарныя постановленія не будутъ тогда оставаться непонятыми и не выполненными; предварптелыіье обсужденіе ихъ въ попечительствахъ придастъ имъ жизненность и подготовитъ почву для дѣйствительнаго, а не формальнаго только ихъ осуществленія.

IX

       Санитарныя попечительства, признанныя уже давно на Завадѣ, не являются новшествомъ и въ Россіи, гдѣ къ нимъ относятся благожелательно какъ мѣстныя самоуправленія, такъ и правительство. Петроградская городская Дума оцѣпила уже этотъ своеобразный институтъ п сдѣлала первый шагъ къ его практическому осуществленію, принявъ гсідъ тому назадъ постановленіе объ учрежденіи въ Петроградѣ санитарныхъ попечительствъ. Проектъ комисіп доводитъ постановленіе Думы до логическаго конца, включая сѣть санитарныхъ попечительствъ въ общую стройную схему учрежденій по охранѣ здоровья столичнаго населенія.
       Въ ряду мѣръ, которыя должны, по мнѣнію комисіп, обезпечить надлежащую организацію врачебно-санитарнаго строя г. Петрограда,— кромѣ указаннаго единства руководства и привлеченія населенія, заслуживаетъ особаго вниманія проектъ созданія кадра подлинныхъ общественныхъ санитарныхъ работниковъ. Конечно, воспитаніе корпоратив-. наго духа въ предполагаемыхъ совѣтахъ спеціалистовъ, равно какъ и общественный пепоср.едствеппый контроль въ лицѣ санитарныхъ попечительствъ должны оказать въ этомъ случаѣ свое благотворное вліяніе: однако этихъ мѣръ недостаточно. Необходимо вмѣстѣ съ тѣмъ въ первую очередь обезпечить общественнымъ работникамъ такія матеріальныя условіи, которыя позволили бы имъ отдаваться исключительно городской службѣ и не помышлять о постороннемъ заработкѣ.
       Въ Петроградѣ чрезвычайно распространено совмѣщеніе санитарными, больничными и другими городскими врачами и работниками своей городской службы со многими другими платными должностями и занятіями. Совмѣстительство, объясняемое преимущественно тяжелымъ матеріальнымъ положеніемъ, ведетъ къ потерѣ духа иниціативы, любви къ дѣлу и энергіи. Развѣ можетъ итти рѣчь о самостоятельномъ починѣ, о работѣ по призванію и неформальномъ отношеніи къ дѣлу у врачей, которые, кромѣ городской службы, имѣютъ еще три, четыре, а то и пять платныхъ должностей на сторонѣ?! По было бы болѣе чѣмъ наивно бороться со зломъ совмѣстительства путемъ запрещенія его. Слѣдуетъ устранить и самые стимулы къ совмѣстительству, поднявъ оклады городскихъ общественныхъ работниковъ до такихъ размѣровъ, чтобы они перестали нуждаться въ постороннемъ заработкѣ и могли бы безъ помѣхи устремить все свое вниманіе па порученную имъ общественную работу. Западъ и паши земства уже стали на этотъ путь. Пора и Петрограду признать этотъ принципъ и провести его въ жизнь. Связанное съ увеличеніемъ окладовъ повышеніе расходовъ только кажущееся: оно компенсируется громаднымъ ростомъ продуктивности труда городскихъ служащихъ и вытекающей отсюда возможностью значительнаго сокращенія ихъ числа. Проектируемая подготовительной комисіей система конкурсовъ и экспертныхъ органовъ, предоставленіе служащимъ пни

X

 ціативы, строгій ‘ должностной контроль и рядъ другихъ мѣръ также направлены къ обезпеченію врачебно-санитарной организаціи Петрограда „надлежащими людьми на надлежащемъ мѣстѣ".
     Изъ всѣхъ 4 отдѣловъ, на которые распадается дѣятельность комисіи общественнаго здоровья, самым-ь обширнымъ и сложнымъ является санитарный отдѣлъ, ибо въ немъ объединяются и согласуются мѣропріятія по созданію здоровыхъ условій жизни въ столицѣ и по борьбѣ съ эпидеміями. Санитарный отдѣлъ, призванный замѣнить нынѣшнюю санитарную компсію, не является простымъ переименованіемъ ея; организація его продумана заново.
     Важнѣйшая задача санитарнаго отдѣла—надзоръ за санитарнымъ состояніемъ столицы, лежащій на санитарныхъ врачахъ; функціи послѣднихъ по проекту сильно расширяются и усложняются сравнительно съ нынѣшнимъ ихъ положеніемъ. Надзоръ санитарнаго отдѣла не долженъ быть шаблоннымъ, окаменѣлымъ; напротивъ, онъ видоизмѣняется соотвѣтственно характеру различныхъ учрежденій, подлежащихъ его вниманію.
     Являясь центральнымъ городскимъ органомъ здравоохраненія, комиссія общественнаго здоровья черезъ санитарный отдѣлъ обязана наблюдать за исполненіемъ санитарныхъ требованій во всѣхъ областяхъ общественной жизни. Иначе на нее нельзя было бы возлагать отвѣтственности за санитарное благополучіе столицы. Санитарному отдѣлу, въ лицѣ особыхъ кадровъ врачей-спеціалистовъ и инженеровъ, долженъ быть поэтому открытъ доступъ во всѣ общественныя учрежденія па территоріи города, кому бы они не принадлежали,—въ цѣляхъ своевременнаго установленія антисанитарныхъ явленій и принятія законныхъ мѣръ къ ихъ устраненію.
     Кромѣ общесаннтарпаго надзора, въ сферу дѣятельности санитарнаго отдѣла входитъ предупрежденіе эпидемій, которымъ продолжаетъ до сихъ поръ платить дань паша столица.
     Изъ года въ годъ Петроградъ подвергается оспенной эпидеміи, а періодически навѣщаетъ его и холера, унося сотни и тысячи жертвъ-жертвъ санитарнаго неустройства столпцы. Комиссія, въ полномъ согласіи съ многократно выраженными пожеланіями городской Думы, сугубо серьезно отнеслась къ задачѣ искорененія эпидемій, использовавъ опытъ городовъ, въ которыхъ эпидеміи успѣли стать „страшной сказкой".
     Въ проектѣ комисіи спеціальная служба но ветеринарпо-санптар-номѵ надзору выдѣлена въ особый отдѣлъ. До сихъ поръ всѣ относящіяся сюда функціи входили въ кругъ дѣятельности Санитарной комиссіи; но сложное и разнообразное ветеринарно-санитарное дѣло настолько спеціализировалось въ настоящее время, что для осуществленія надлежащаго наблюденія за нимъ необходима особая организація. Нынѣ проектируемый строй ветеринарно-санитарнаго надзора построенъ по той же схемѣ, что и ветеринарный.