Оспаривание административных актов

А.В. Ильин
ОСПАРИВАНИЕ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ
ÌÎÑÊÂÀ 2024

УДК 351.87 
ББК 67.401.041
И 46
Рецензенты:
Юдин Андрей Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процессуального и предпринимательского права 
Юридического института Самарского национального исследовательского университета имени академика С.П. Королева;
Халатов Сергей Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры 
гражданского процесса Уральского государственного юридического университета 
имени В.Ф. Яковлева
Ильин, Антон Валерьевич.
И46	 	
Оспаривание административных актов. – Москва : Статут, 
2024. – 134 с.
ISBN 978-5-8354-1978-4 (в пер.)
Настоящая монография является первым в современной российской правовой 
науке систематическим изложением основных проблем учения об оспаривании 
в суде административных актов.
В работе изучаются способы преодоления конкуренции гражданского и административного судопроизводства, разбираются все возможные типы административных исков, рассматривается проблематика субъективной заинтересованности 
и защищаемого в административном судопроизводстве интереса, подвергается 
критическому разбору с точки зрения процессуального законодательства и процессуальной науки концепция оспоримых и ничтожных административных актов.
Предназначена для специалистов в области гражданского и арбитражного 
процесса, административного права.
Законодательство и судебная практика приводятся по состоянию на 11 января 
2024 г.
УДК 351.87
ББК 67.401.041
ISBN 978-5-8354-1978-4
© А.В. Ильин, 2024
© Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2024

Моей дорогой маме, Ильиной Анне Николаевне

ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие.
.......................................................................................... 6
Глава I. Система административных исков............................................ 8
§ 1. Современное состояние проблемы............................................... 8
§ 2. Подходы к построению системы административных исков...... 12
§ 3. Общие черты исков о признании административных актов 
незаконными....................................................................................... 14
§ 4. Правовая природа иска о превышении власти. 
Недействительность административных актов................................. 17
4.1. Отличие иска о признании от преобразовательного иска.......... 18
4.2. Предназначение исков о признании акта  
недействительным.............................................................................. 19
4.3. О делении незаконных административных актов  
на ничтожные и оспоримые............................................................... 23
4.4. Иск о признании акта недействительным  
и возмещение вреда............................................................................ 27
4.5. Косвенный судебный контроль за законностью  
административных актов.................................................................... 29
4.6. Иск о превышении власти, оспаривание нормативных  
правовых актов и обратная сила решения суда.
................................. 34
§ 5. Правовая природа иска о понуждении к надлежащему 
исполнению обязанности................................................................... 41
§ 6. Иски о признании бездействия незаконным.............................. 43
§ 7. Иски о признании существования/отсутствия 
правоотношения................................................................................. 46
§ 8. Иски о купировании угроз........................................................... 49
§ 9. Выводы......................................................................................... 54
Глава II. Конкуренция процессуальных форм...................................... 55
§ 1. Проблема разграничения гражданско-правовых 
и административно-правовых требований........................................ 55
§ 2. Неудовлетворительность предложенных критериев 
для разграничения.
.............................................................................. 60
§ 3. Решение проблемы.
...................................................................... 63

Оглавление
Глава III. Субъективная заинтересованность.
...................................... 69
§ 1. Предназначение субъективной заинтересованности................. 69
§ 2. Проблема определения содержания понятия 
субъективной заинтересованности.................................................... 73
§ 3. Процессуальная правоспособность и субъективная 
заинтересованность............................................................................ 77
§ 4. Решение проблемы субъективной заинтересованности 
в административном судопроизводстве............................................. 82
Глава IV. Административное судопроизводство 
и публичный интерес............................................................................ 87
§ 1. Субъективный и объективный подходы к определению 
публичного интереса.
.......................................................................... 87
§ 2. Роль прокурора в административном судопроизводстве........... 94
§ 3. Административное судопроизводство и неопределенный 
круг лиц..............................................................................................101
Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании 
административного акта.
.....................................................................105
§ 1. Контроль суда за исполнением решения 
и исполнительное производство.......................................................105
§ 2. Теория трех шагов.......................................................................109
§ 3. Способы понуждения к исполнению.........................................115
Послесловие........................................................................................123
Литература..........................................................................................128

ПРЕДИСЛОВИЕ
Производство по делам об оспаривании решений, действий, бездействия органов государственной власти и должностных лиц в механизме судебной защиты прав и свобод человека и гражданина занимает 
совершенно особое место. В рамках этого процессуального порядка 
могут быть принудительно реализованы субъективные публичные права различной отраслевой принадлежности независимо от степени их 
конкретизации в законодательстве. Не будет преувеличением сказать, 
что сам этот процессуальный порядок служит работающей в реальном 
времени лабораторией, в которой создаются целые материально-правовые институты публичного права.
Неудивительно, что процессуальной формой дистрибутивного 
правосудия, обеспечивающего разрешение вопросов перераспределения бюджетных средств в целях защиты нарушенных субъективных 
публичных прав, служит именно данное производство. По общему 
правилу способом защиты субъективных публичных прав, которые 
оказываются нарушенными вследствие нефинансирования институтов, призванных создать условия для реализации указанных прав, 
служит оспаривание бездействия органов государственной власти, 
не осуществивших такого финансирования. Следовательно, необходимо установить, достаточна ли существующая процессуальная форма 
для рассмотрения и разрешения подобных требований.
В рамках настоящей работы я рассмотрю несколько взаимосвязанных процессуальных категорий, составляющих само существо производства по делам об оспаривании решений, действий, бездействия 
администрации.
В первую очередь следует установить, какие вообще административные иски знает отечественное процессуальное законодательство, 
какова их правовая природа, для каких целей они могут использоваться. Поскольку категории «иск – законная сила судебного решения» – 
это парные категории, здесь же совершенно необходимо исследовать 
вопрос о характере воздействия решения суда на административные (в самом широком смысле этого слова) правоотношения, о пер- 
спективном и ретроактивном действии законной силы решения суда 
по административным искам, о делении административных актов 
6

Предисловие
на ничтожные и оспоримые, о соотношении прямого и косвенного 
контроля суда за законностью поведения администрации.
Говоря об административных исках, важно отличать их от гражданско-правовых (в широком смысле) требований для того, чтобы 
определить границы применимости административного судопроизводства. Поэтому необходимо выработать критерий разграничения 
требований, которые подлежат рассмотрению в рамках гражданского 
и административного судопроизводства.
Затем мною будет исследован ключевой вопрос всей проблематики 
защиты нетипичных субъективных прав – это понятие субъективной 
заинтересованности, ее предназначение, ее пределы, ее роль в правосудии. После этого естественен переход к исследованию вопроса 
о защите публичного интереса в административном судопроизводстве, 
возможностях его определения и субъектах, имеющих право выступать 
в его защиту.
Логическим завершением исследования станет изучение вопроса 
об исполнении решения суда по делам об оспаривании решений, действий, бездействия администрации, а также о функциях суда в рамках 
этой стадии процесса.
Упомянутые вопросы имеют и самостоятельное теоретическое 
и практическое значение, поскольку касаются рассмотрения и разрешения любых дел по правилам гл. 22 КАС, гл. 24 АПК.

ГЛАВА I. СИСТЕМА  
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ИСКОВ
§ 1. Современное состояние проблемы
Традиционно система исков, т.е. притязаний, направленных на защиту прав и законных интересов, в России устанавливается в материальном законодательстве. Именно материальное законодательство 
определяет способы защиты нарушенных или оспариваемых прав, 
условия их реализации
1. Процессуальное законодательство регламентирует порядок их рассмотрения и разрешения судом
2. Не так обстоит 
дело в области российского административного права: способы защиты 
прав от незаконных решений, действий, бездействия органов государ- 
ственной власти, органов местного самоуправления и должностных 
лиц определялись и определяются процессуальным законодательством
3. Хорошо ли это или нет – это вопрос вкуса и к существу дела 
отношения не имеет. Важно, что благодаря процессуальному законодательству мы имеем работающую систему способов защиты субъективных публичных прав.
1   Ср. с мнением Е.А. Нефедьева: «…Выяснить сущность иска с точки зрения гражданского права невозможно. Вследствие этого явилось стремление искать объяснения 
права на иск в праве публичном и перенести учение об иске из науки гражданского 
права в науку процессуального права» (Нефедьев Е.А. Учение об иске. Казань, 1895. С. 3).
2   Ср. с мнением А.Х. Гольмстена: «Учение об исковом праве [анализирует право 
как право иска, как иск в материальным смысле] рассматривает институты судопроизводства с особой точки зрения, с точки зрения их содержания; оно сосредоточивает свое 
внимание на том, что осуществляется, между тем, как гражданское судопроизводство 
рассматривает эти институты с точки зрения формальной, с точки зрения их внешнего 
выражения; оно сосредоточивает свое внимание на том, как осуществляется право судебным путем… Как прежде процессуалисты и цивилисты отделывались от искового права, 
так ныне оба они чувствуют себя в этом учении, как дома; de facto – считая его своим, 
de jure – они продолжают, однако, считать его принадлежащим области гражданского 
права» (Гольмстен А.Х. Об отношении гражданского судопроизводства к гражданскому 
праву: вступительная лекция, читанная 9 октября 1878 г. в Императорском Училище 
Правоведения // Юридические исследования и статьи. СПб., 1894. С. 242).
3   В этом смысле остается все еще остро актуальной мысль, высказанная М.Д. Загряцковым: «Процесс является самой разработанной стороной административной 
юстиции» (Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1924. С. 54).
8

Глава I. Система административных исков
В свою очередь, действующее процессуальное законодательство 
весьма лапидарно устанавливает систему административных исков, 
пользуясь очень простым правилом. Выделяются специальные категории дел, для которых устанавливаются особые правила рассмотрения 
и разрешения. Тем самым обозначаются способы защиты в конкретных 
областях, требующих судебного контроля. А все остальные, специально 
не упомянутые ни в материальном, ни в процессуальном законодательстве, способы защиты отнесены в производство об оспаривании 
решений, действий (бездействия) органа государственной власти, 
должностных лиц (гл. 22 КАС, гл. 24 АПК). Данный подход обусловлен тем, что процессуальный законодатель в первую очередь желает 
определить оптимальный порядок рассмотрения административных 
споров, закрепить дифференциацию процессуальных правил, для чего 
ему необходимо обозначить конкретные споры, требующие особого 
процессуального порядка их разрешения, а значит, и установить специфические способы защиты. Поэтому поиск способа защиты субъективных публичных прав производится по следующему алгоритму: 
если для нарушенного субъективного публичного права не находится 
специально упомянутого способа защиты, мы пытаемся его отыскать 
в общих положениях процессуального закона.
Такая система обладает очевидным преимуществом: мы не зависим 
от законодателя, весьма скупо откликающегося на необходимость предоставить заинтересованным лицам конкретные способы защиты их 
прав, и если у нас есть субъективное публичное право, мы всегда сможем его защитить, а суд не сможет нам в этом отказать, мотивируя это 
тем, что закон не дает нам конкретного способа защиты. В то же время 
очевидный минус этой системы состоит в чрезвычайной общности указания на возможности защиты. В этом смысле правило о возможности 
оспаривать решения, действие или бездействие органа государственной 
власти или должностного лица – это и много, и мало: в нем мы находим 
и бесконечные возможности для вывода прямо не упомянутых административных исков, и трудности для твердого обоснования существования избранного нами конкретного административного иска.
Преодолению этих трудностей служит выявление правовой природы возможных способов защиты субъективных публичных прав. Зная, 
какие административные иски возможны, чем они отличаются друг 
от друга, каковы могут быть их условия удовлетворения, пользуясь 
свойствами универсальности и системности процессуальной формы, 
можно выявить в процессуальном законодательстве их нормативное 
закрепление.
9

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов
Сегодня в российском процессуальном законодательстве дифференциация процессуального порядка разрешения административных исков 
не отражает специфики правовой природы самих этих исков. Легко 
видеть, что в рамках отдельных производств, сгруппированных законодателем по главам кодексов, заключены требования разной правовой 
природы. В общем можно выделить следующие группы требований.
Во-первых, это требования о последующем судебном контроле 
за поведением администрации
1. Рассмотрение всех этих требований 
предполагает проверку судом законности решений, действий, бездействия властного субъекта в публичном правоотношении
2. Речь 
идет о делах об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 
КАС, гл. 23 АПК), об оспаривании решений, действий, бездействия 
(гл. 22 КАС, гл. 24 АПК), об оспаривании решения Высшей квалификационной коллегии судей или решения квалификационной коллегии судей субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий судьи 
за совершение им дисциплинарного проступка (ч. 1 ст. 230 КАС), 
об оспаривании решения Высшей квалификационной коллегии судей 
о наложении дисциплинарного взыскания на судью (ч. 3 ст. 230 КАС), 
об оспаривании решения Высшей квалификационной коллегии судей 
о результатах квалификационной аттестации судьи (ч. 3 ст. 230 КАС), 
об оспаривании участниками избирательного процесса решений, 
действий, бездействия, нарушающих их права, свободы и законные 
интересы (ч. 1–4, 10–13, 15 ст. 239 КАС), об оспаривании решения 
о проведении местного референдума, решения, принятого на местном 
референдуме (ч. 9 ст. 239 КАС).
Во-вторых, это требования о судебном санкционировании реализации требований властного субъекта (о проведении предварительного 
судебного контроля)
3. Рассмотрение всех этих требований предпола1   О преимуществах последующего судебного контроля над предварительным 
см.: Курс советского гражданского процессуального права: Судопроизводство по гражданским делам: в 2 т. Т. 1 / отв. ред. А.А. Мельников. М., 1981. С. 142–149 (автор главы – Д.М. Чечот).
2   Я надеюсь, выражения «властный субъект», «доминирующий субъект», «подвластный субъект», «подчиненный субъект» не напугают просвещенного читателя, которому 
они могут напомнить ужасы полицейского государства. Это всего лишь слова. На мой 
взгляд, использование этих слов удобно для прояснения сути рассматриваемых явлений.
3   См. об этом, например: Дегтярев С.Л. Новые дела предварительного судебного 
контроля в гражданском процессе // Российская юстиция. 2014. № 11. С. 52–54; Зеленцов А.Б. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального 
права // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 57–64.
10