Охрана общественного порядка

А.А. БЕЖЕНЦЕВ
ОХРАНА 
ОБЩЕСТВЕННОГО 
ПОРЯДКА
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
2-е издание, переработанное и дополненное
Москва
ИНФРА-М
2025

УДК  351.74(075.8)
ББК  67.401.133я73
	
Б38
Р е ц е н з е н т ы:
Стахов А.И., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 
административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия;
Воронов А.М., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института Министерства 
внутренних дел Российской Федерации;
Зырянов  С.М., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный 
сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации;
Косарев С.Ю., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминалистики Высшей школы юриспруденции и судебно-технической экспертизы Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого
Беженцев А.А.
Б38	 	
Охрана общественного порядка  : учебное пособие / А.А. Беженцев. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2025. — 253 с. — 
(Высшее образование). — DOI 10.12737/2155802.
ISBN 978-5-16-020044-6 (print)
ISBN 978-5-16-112588-5 (online)
В  учебном пособии детально описана деятельность по  обеспечению 
охраны общественного порядка и общественной безопасности, в том числе 
во время проведения публичных (массовых) мероприятий. В приложении 
представлено авторское уникальное практическое руководство по  расчету сил и  средств, расстановке нарядов правоохранительных органов 
по охране общественного порядка при проведении массового спортивного 
мероприятия.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Адресовано студентам, курсантам, профессорско-преподавательскому 
составу, аспирантам и адъюнктам юридических вузов. Кроме того, содержит руководство к  действию в  проблемной ситуации для сотрудников 
служб и подразделений, в том числе правоохранительных органов, участвующих в  охране общественного порядка и  обеспечении общественной 
безопасности.
УДК  351.74(075.8)
ББК  67.401.133я73
©  Беженцев А.А., 2015
©  Беженцев А.А., 2024, 
ISBN 978-5-16-020044-6 (print)
ISBN 978-5-16-112588-5 (online)
с изменениями

Введение
Общественный порядок создает комфортные условия для жизнедеятельности людей, обеспечения и протекции прав и законных интересов граждан, а также осуществления хозяйственной деятельности. 
Ввиду этого любое государство заинтересовано в обеспечении правопорядка в общественных местах, без которого невозможно социальноэкономическое развитие и благополучие. Государство вовлекает в механизм административно-правовой охраны общественного порядка 
различные органы государственной власти, среди которых особое 
место занимают правоохранительные. Органы охраны общественного 
порядка обладают необходимым арсеналом административно-правовых средств для обеспечения должного общественного порядка, 
а также для противодействия его групповым нарушениям.
Изучение особенностей деятельности органов обеспечения правопорядка в общественных местах дает возможность выявить ключевые вопросы, связанные с поддержанием общественного порядка 
в России, определить причины имеющихся проблем, предотвратить 
нежелательные явления на современном этапе и в будущем, наметить 
пути оптимизации деятельности органов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Анализ законодательства об органах охраны общественного порядка, его правоприменительной практики способен оказать значительное содействие успешному полноценному развитию правоохранительной деятельности, повышению доверия населения к данным 
органам и, как следствие, заинтересованности в эффективности обеспечения охраны общественного порядка.
На сегодняшний день в условиях завершения реформирования 
системы МВД России как никогда актуальна и проблема привлечения 
населения к охране общественного порядка. Любое самое значительное увеличение численности полиции не даст результата, если 
меры по обеспечению правопорядка не будут поддержаны широкими 
кругами общественности, и прежде всего молодежью.
Органы охраны общественного порядка имеют длительную 
историю становления и развития. В то же время исследование литературы показывает, что авторы все еще не пришли к единому мнению 
по поводу правовой природы указанных органов.
На протяжении длительного времени разрабатываются различные 
теории и концепции правового понимания обеспечения правопорядка 
в общественных местах. Следует отметить, что отдельные аспекты 
3

данной темы частично затрагивались В.В. Барановым, С.С. Бородиным, А.В. Булыжкиным, Н.Н. Карташовым, Л.М. Колодкиным, 
Р.С. Мулукаевым, С.Н. Рожновым, Е.Н. Щендригиным и др. Однако 
вопросам деятельности органов внутренних дел (полиции) по обеспечению правопорядка в общественных местах в этих работах уделено 
не так много внимания.
В современной литературе множество работ посвящено изучению вопросов организации и деятельности органов обеспечения 
общественной безопасности и общественного порядка. Вопросам 
компетенции органов власти и управления, охраны общественного 
порядка уделено значительное внимание в работах ученых Ю.Е. Аврутина, Р.Ю. Аврутина, А.П. Алехина, С.Ю. Андрейцо, Ч.Н. Ахмедова, 
Д.Н. Бахраха, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, А.М. Воронова, Д.А. Гавриленко, С.Т. Гончарука, И.Н. Даньшина, В.В. Денисенко, Е.И. Долина, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, С.М. Зырянова, 
С.И. Игонькина, Н.А. Игошина, Б.П. Кондрашова, Ю.М. Козлова, 
Ф.Е. Колонтаевского, А.М. Кононова, А.П. Коренева, С.Ю. Косарева, 
В.А. Кудина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Мингеса, В.В. Нехайчик, Л.А. Николаевой, И.В. Пановой, Н.И. Побежимовой, Л.Л. Попова, Ю.И. Попугаева, В.В. Пылина, Б.В. Россинского, В.Е. Севрюгина, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, 
А.И. Стахова, А.В. Сумина, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.
Однако современное состояние и тенденции развития административного права, административной деятельности полиции и правоохранительных органов, проведенные в стране административная 
и муниципальная реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению проблем деятельности полиции по обеспечению правопорядка в общественных местах и к применению комплексного подхода в их решении.
Цель учебного пособия — на основе обобщенной и систематизированной информации об органах охраны общественного порядка 
проанализировать современное состояние, проблемы и перспективы 
развития деятельности полиции и правоохранительных органов 
по обеспечению общественного порядка в общественных местах, 
предложить конкретные направления по улучшению работы и расширению полномочий правоохранительных органов по обеспечению 
общественного порядка в рассматриваемом сегменте.
Указанная цель достигается путем постановки и решения следующих системных задач:
4

	
• дать определения понятий общественного порядка и общественной безопасности;
	
• уточнить организационное построение и задачи службы обеспечения охраны общественного порядка;
	
• проанализировать нормативные правовые акты, регулирующие 
обеспечение правопорядка в общественных местах;
	
• исследовать деятельность полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности;
	
• рассмотреть силы, средства и виды нарядов патрульно-постовой 
службы полиции;
	
• определить административно-правовой статус отрядов мобильных особого назначения;
	
• раскрыть вопросы использования служебных собак при обеспечении охраны правопорядка и общественной безопасности;
	
• изучить особенности организации охраны общественного порядка во время проведения массовых мероприятий.
Основными источниками для подготовки учебного пособия послужили нормативные правовые докуме-
нты федерального, регио-
нального и муниципального уровней по вопросам деятельности 
органов охраны общественного порядка, федеральные и регио-
нальные целевые программы социально-экономического развития 
регионов РФ, официальные данные и отчеты правоохранительных 
органов.
Практическая значимость представленного в учебном пособии материала состоит в привлечении внимания к проблемам деятельности 
полиции по охране общественного порядка в России на современном 
этапе. Обобщенный и систематизированный в учебном пособии материал может быть востребован для дальнейших исследований по вопросам совершенствования и развития деятельности органов охраны 
общественного порядка.
Компетенции, которые должны быть сформированы в результате 
обучения, представлены в приложении 1.
Издание предназначено для студентов, курсантов, обучающихся 
по программам высшего образования.
Подчеркнем, что автор не претендует на окончательность сформулированных постулатов: определенные суждения предлагаются 
в постановочном варианте, в качестве научных гипотез и могут 
быть дополнены, расширены и углублены в деталях по содержанию 
и форме выражения. Однако автор выражает надежду, что высказанные предложения и рекомендации оптимизационного характера 
5

будут благосклонно восприняты как научным сообществом, так и правоприменителями и по завершении дискуссий позволят оптимизировать деятельность по обеспечению охраны общественного порядка 
и общественной безопасности, в том числе во время проведения публичных (массовых) мероприятий.
6

Глава 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНИЗАЦИИ 
ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА 
И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ 
БЕЗОПАСНОСТИ
1.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЙ И СУЩНОСТИ ОБЩЕСТВЕННОГО 
ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Общественный порядок и  общественная безопасность являются 
сложнейшими правовыми категориями, которым в юридической литературе посвящены многочисленные исследования ученых в области 
права разного времени. В параграфе рассмотрены позиция законодателя относительно дефиниции «общественный порядок», различные 
научные точки зрения ученых-юристов на его определение в широком 
и узком смыслах, проанализировано соотношение общественного порядка с понятиями «правопорядок» и «общественная безопасность», 
сформулирован предмет общественного порядка и  обозначена перспективная цель установления, охраны и поддержания общественного 
порядка.
Ключевые слова: общественный порядок, общественная безопасность, правопорядок, безопасность личности, безопасность общества, 
государственная безопасность, элементы общественного порядка, общественные места.
В отечественном законодательстве понятие «общественный порядок» впервые появляется в «Уставе о предупреждении и пресечении преступлений» 1832 г., затем оно встречается в «Положении 
о мерах по охранению государственного порядка и общественного 
спокойствия» 1881 г. и в «Указе Правительствующему Сенату» 
от 12 июля 1889 г.
К концу XIX в. понятие «общественный порядок» фактически 
полностью было вытеснено другими, родственными понятиями: 
«благочиние» — правомерное поведение граждан в общественных 
местах, «благоустройство» — рацио-
нальное устройство улиц, «благополучие» — нормальное продовольственное, медицинское и экологическое состояние населения.
7

На сегодняшний день актуальным является вопрос о содержании 
понятий «правопорядок», «общественный порядок» и «общественная 
безопасность».
Термин «правопорядок» состоит из двух самостоятельных слов: 
«право» и «порядок». Следовательно, признаки правопорядка, определяющие его существенные свойства, должны характеризовать 
и право, и порядок.
Простым и точным определением понятия «правопорядок» является определение, данное в Толковом словаре русского языка: 
правопорядок — это «закрепленный правовыми нормами порядок 
общественных отношений»1.
Правовой порядок существует с момента возникновения самого 
феномена права. Собственно, право как часть социальной действительности, как ее реальная величина, которая оказывает регулирующее воздействие на деятельность и взаимоотношения людей, 
и есть правовой порядок2.
В истории философии существуют два подхода к пониманию 
сущности правопорядка. Первый состоит в том, «что сущность права 
неразрывно связана с его реализацией, его бытием, с правопорядком», 
второй — в том, что правопорядок связан с представлением «права 
как свойства самого бытия»3, с огосударствлением правопорядка, 
его политизацией. Правопорядок «представляет собой совокупность 
всех связей и отношений, урегулированных нормами права»4, это 
итог воплощения законности в реальные общественные отношения. 
Таким образом, правопорядок есть не должное или возможное, а фактическое состояние общественных отношений, урегулированных нормами права, «фактически соблюдаемый и реально функционирующий 
абстрактно должный правопорядок, т.е. надлежащее практическое 
действие норм объективного права»5.
Изложенное выше имеет важное не  только теоретическое, 
но и практическое значение: через правовые нормы и регулируемые 
ими общественные отношения можно достаточно верно и точно опре1	
Толковый словарь русского языка с включением сведений о происхождении 
слов / отв. ред. Н.Ю. Шведова; Институт русского языка им. В.В. Виноградова РАН. М., 2007. С. 715.
2	
Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: концептуальные обоснования и инновации. М., 1998. С. 13.
3	
Там же. С. 14.
4	
Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: курс лекций. М., 2010. С. 78.
5	
Нерсесянц В.С. Теория права и государства. М., 2001. С. 257.
8

делить объекты правопорядка, которые в правовом смысле очерчивают пределы (границы) участия граждан в его обеспечении.
Итак, правопорядок представляет собой объективно и субъективно обусловленное состояние социальной жизни, которое определяется внутренней согласованностью, урегулированностью системы 
правовых отношений, основанных на нормативных требованиях, 
принципах права и законности, а также на демократических, гуманистических и нравственных категориях, правах и обязанностях, 
свободах и ответственности всех субъектов права.
Под обеспечением правопорядка следует понимать деятельность 
(систему правовых и организационных мер) по поддержанию обстановки общественного спокойствия и общественной безопасности, 
непосредственной защите жизни, здоровья, собственности, прав 
и свобод, чести и достоинства людей, интересов общества и государства от противоправных посягательств.
Анализ Конституции РФ, кодифицированных законов (уголовного, административного, гражданского и др.), а также других федеральных законов (от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», 
от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и пр.), иных нормативных 
правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ позволяет 
выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести безопасность, собственность, общественный порядок в узком 
смысле слова (точнее, его часть, регулируемую правом), правовой 
режим и порядок управления. Обращаясь к исследованию указанных 
объектов, следует признать, что это довольно сложные категории 
и явления.
Основным субъектом обеспечения правопорядка является государственная власть, осуществляющая свои функции прежде всего 
через правоохранительные (суд, прокуратуру, ФСБ России, органы 
внутренних дел, Министерство юстиции РФ), а также другие органы 
государственной власти (законодательные, контрольные). Иными 
субъектами обеспечения правопорядка выступают органы местного 
самоуправления, частные детективные и охранные предприятия, 
службы безопасности, граждане и их общественные объединения.
Органы внутренних дел как важнейший элемент правоохранительной системы играют важную роль в обеспечении правопорядка, 
охраны и защиты прав человека. При этом эффективность их работы 
во многом зависит от тесного взаимодействия с другими государственными организациями, общественными объединениями и населением в целом.
Качество жизни в государстве в немалой степени зависит от отношения населения к полиции. Очевидно, что в современных условиях 
9

полиция не может эффективно функционировать, если не будет обеспечено прочное взаимодействие ее сотрудников с населением.
Законность и правопорядок в обществе обеспечиваются всей системой гарантий, которые органически взаимодействуют между собой, 
взаимообуславливают и дополняют друг друга. Предусмотренные 
законодательством гарантии и способы обеспечения правопорядка — 
явление комплексное. Выпадение из этого комплекса хотя бы одного 
элемента влечет за собой, как правило, низкую эффективность всей 
системы.
Детально характеризуя правоохранительную сферу, Ю.Е. Аврутин 
указывает, что это одна из важнейших подсистем охранительной 
сферы жизнедеятельности общества, где посредством специфических 
правовых институтов, форм и методов обеспечиваются функционирование государства и его институтов, регулирование и защита 
общественных отношений и социального качества — физического 
и духовного — личности, социальных групп и общества в целом 
от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов1.
Ключевым субъектом правоохранительной системы и реализации 
правоохранительной деятельности является государство, в распоряжении которого находится мощный арсенал юридических и организационных средств обеспечения правопорядка. Вместе с тем наряду 
с государством субъектом правоохранительной деятельности может 
выступать и отдельный член общества либо социальный коллектив, 
и тогда эта деятельность приобретает характер общественной, проявляясь как саморегуляция или самоуправление.
Изучение теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности вызывает научный интерес и в современной 
юридической науке, особенно административно-правовой, что связано с отсутствием единого подхода к определению данных понятий.
Важность выработки определений понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность» обусловлена прежде всего 
широким употреблением данных терминов в законодательстве и юридической литературе.
В литературе социологической направленности под общественным порядком понимается система экономических и идеологических отношений и связей определенной эпохи или страны2. В таком 
1	
Аврутин Ю.Е.  Полиция и  милиция в  механизме обеспечения государственной власти в  России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. 
С. 79–80.
2	
Скуратов Ю.Н. О конституционном содержании некоторых политических 
категорий // Правоведение. 1996. № 1. С. 24.
10