Охрана общественного порядка

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2017

ОХРАНА 
ОБЩЕСТВЕННОГО 
ПОРЯДКА

УЧЕБНОЕ  ПОСОБИЕ

А. А. БЕЖЕНЦЕВ

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2019

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2021

УДК 34С.33(075)
ББК 67.401.133.12                    
        Б38

  
 
  Охрана общественного порядка: Учеб. пособие. — М.: Вузовский  
учебник: ИНФРА-М, 2015. — 256 с.

В книге детально описана деятельность по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности, в том числе во время проведения публичных массовых мероприятий. Приложения содержат авторское 
уникальное практическое руководство по расчету сил и средств, расстановке 
нарядов правоохранительных органов по охране общественного порядка при 
проведении массового спортивного мероприятия.
Материал книги адресован студентам, курсантам, профессорско-преподавательскому составу, аспирантам и адъюнктам юридических вузов. Кроме 
того, книга содержит руководство к действию в проблемной ситуации сотрудникам служб и подразделений, в том числе правоохранительных органов, 
участвующим в охране общественного порядка и обеспечении общественной 
безопасности.
 
ББК 67.401.133.12

Беженцев, А. А.
Б83

Рецензенты:

Сергей Михайлович Зырянов, доктор юридических наук, профессор, полковник 
полиции, профессор кафедры административного права Московского университета 
МВД России;
Александр Иванович Стахов, доктор юридических наук, доцент, проректор по работе 
с филиалами Российской правовой академии Минюста России, профессор кафедры 
административного и финансового права;
Сергей Юрьевич Косарев, доктор юридических наук, профессор, полковник милиции  
в отставке, профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Санкт-Петербургской 
юридической академии.

Научные консультанты:
Валерий Михайлович Фролов, полковник полиции, заместитель начальника полиции 
по охране общественного порядка Управления МВД России по Калининградской 
области;
Сергей Петрович Карпов, полковник полиции, начальник межмуниципального отдела 
МВД России «Димитровградский» Ульяновской области;
Михаил Иванович Зауденков, полковник полиции, заместитель командира ОМОН 
МВД по Республике Коми (г. Воркута).

© Беженцев А. А., 2015
© Вузовский учебник, 2015

ISBN 978-5-9558-0413-2 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-010596-3 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-102421-8 (ИНФРА-М, online)

№

ISBN 978-5-9558-0413-2 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-010596-3 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-102421-8 (ИНФРА-М, online)

Фотография на обложке: © Reuters/PixStream

7

УДК 34С.ЗЗ(075)
ББК 67.401.133.12

Беженцев А.А.
Б83 
 
Охрана общественного порядка : учебное пособие / А.А. Беженцев. — Москва : Вузовский учебник : ИНФРА-М, 2021. — 253 с. 

ВВЕДЕНИЕ

Общественный порядок создает комфортные условия для 
жизнедеятельности людей, обеспечения и протекции прав и 
законных интересов граждан, а также осуществления хозяйственной деятельности. Ввиду этого любое государство заинтересовано 
в обеспечении правопорядка в общественных местах, без которого невозможно социально-экономическое развитие и благополучие. Государство вовлекает в механизм административноправовой охраны общественного порядка различные органы 
государственной власти, среди которых особое место занимают 
правоохранительные. Органы охраны общественного порядка 
обладают необходимым арсеналом административно-правовых средств для обеспечения должного общественного порядка,  
а также для противодействия его групповым нарушениям.
Изучение особенностей деятельности органов обеспечения правопорядка в общественных местах дает возможность 
выявить ключевые вопросы, связанные с поддержанием общественного порядка в России, определить причины имеющихся 
проблем, предотвратить нежелательные явления на современном 
этапе и в будущем, наметить пути оптимизации деятельности 
органов охраны общественного порядка.
Анализ законодательства об органах охраны общественного 
порядка, его правоприменительной практики способен оказать 
значительное содействие успешному полноценному развитию 
правоохранительной деятельности, повышению доверия населения к данным органам и, как следствие, заинтересованности  
в эффективности обеспечения охраны общественного порядка.
На сегодняшний день в условиях завершения реформирования 
системы МВД России как никогда актуальна и проблема привлечения населения к охране общественного порядка. Любое самое 
значительное увеличение численности полиции не даст результата, если меры по обеспечению правопорядка не будут поддержаны широкими кругами общественности, и прежде всего молодежью.
Органы охраны общественного порядка имеют длительную 
историю становления и развития. В то же время исследование 
литературы показывает, что авторы всё еще не пришли к единому 
мнению по поводу правовой природы указанных органов.
На протяжении длительного времени разрабатываются различные теории и концепции правового понимания обеспечения 
правопорядка в общественных местах. Следует отметить, 
что отдельные аспекты данной темы частично затрагивались  

В.В. Барановым, С.С. Бородиным, А.В. Булыжкиным, Н.Н. Карташовым, Л.М. Колодкиным, Р.С. Мулукаевым, С.Н. Рожновым, 
Е.Н. Щендригиным и другими. Однако вопросам деятельности 
органов внутренних дел (полиции) по обеспечению правопорядка в общественных местах в этих работах уделено не так 
много внимания.
В современной литературе множество работ посвящено изучению вопросов организации и деятельности органов обеспечения 
общественной безопасности и общественного порядка. Вопросам 
компетенции органов власти и управления, охраны общественного порядка уделено значительное внимание в работах ученых  
Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, Д.А. Гавриленко, С.Т. Гончарука, 
И.Н. Даньшина, В.В. Денисенко, Е.И. Долина, А.С. Дугенца,  
М.И. Еропкина, С.М. Зырянова, С.И. Игонькина, А.И. Кап- 
лунова, Б.П. Кондрашова, В.А. Кудина, Ю.М. Козлова, 
Ф.Е. Колонтаевского, А.М. Кононова, А.П. Коренева,  
В.А. Кудина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Мингеса,  
В.В. 
Нехайчик, 
Л.А. 
Николаевой, 
И.В. 
Пановой,  
Н.И. Побежимовой, Л.Л. Попова, Ю.И. Попугаева, В.В. Пылина, 
Б.В. Россинского, В.Е. Севрюгина, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, 
В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова, А.В. Сумина,  
В.Ю. Ухова, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.
Однако современное состояние и тенденции развития административного права, административной деятельности полиции, 
завершающиеся в стране административная и муниципальная 
реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному научному 
осмыслению проблем деятельности полиции по обеспечению правопорядка в общественных местах и к комплексному 
подходу в их решении.
Цель научного исследования — на основе обобщенной и систематизированной информации об органах охраны общественного 
порядка проанализировать современное состояние, проблемы и 
перспективы развития деятельности полиции по обеспечению 
общественного порядка в общественных местах, предложить 
конкретные направления по улучшению работы и расширению 
полномочий правоохранительных органов по охране общественного порядка в рассматриваемом сегменте.
Указанная цель достигается путем постановки и решения 
следующих системных задач:
 
— дать понятие общественного порядка и общественной 
безопасности;
 
— уточнить организационное построение и задачи службы 
обеспечения охраны общественного порядка;

 
— проанализировать нормативно-правовые акты, регулирующие обеспечение правопорядка в общественных местах;
 
— исследовать деятельность полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности;
 
— рассмотреть силы, средства и виды нарядов патрульнопостовой службы полиции;
 
— определить административно-правовой статус отрядов 
мобильных особого назначения;
 
— раскрыть вопросы использования служебных собак при 
обеспечении охраны правопорядка и общественной безопасности;
 
— изучить особенности организации охраны общественного 
порядка во время проведения массовых мероприятий.
Основными источниками для данного научного исследования послужили нормативно-правовые документы федерального, 
регионального и муниципального уровней по вопросам деятельности органов охраны общественного порядка, федеральные и 
региональные целевые программы социально-экономического 
развития регионов Российской Федерации, официальные данные  
и отчеты правоохранительных органов.
Практическая значимость данного научного исследования 
состоит в привлечении внимания к проблемам деятельности полиции по охране общественного порядка в России на современном 
этапе. Обобщенный и систематизированный в научном исследовании материал может быть востребован для дальнейших исследований по вопросам совершенствования и развития деятельности 
органов охраны общественного порядка.
В финале вступительного слова к данному научному исследованию подчеркнем, что автор не претендует на окончательность 
сформулированных постулатов: определенные суждения предлагаются в постановочном варианте, в качестве научных гипотез и могут быть дополнены, расширены и углублены в деталях 
по содержанию и форме выражения. Однако хочется надеяться, 
что учет и реализация высказанных предложений и рекомендаций оптимизационного характера будут благосклонно восприняты как научным сообществом, так и правоприменителями  
и по завершении дискуссий позволят оптимизировать деятельность по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности, в том числе во время проведения публичных 
массовых мероприятий.

ГЛАВА 1. 
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНИЗАЦИИ  
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА 
И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

§ 1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА 
И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Аннотация

Общественный порядок и общественная безопасность являются сложнейшими правовыми категориями, которым в юридической литературе посвящены многочисленные исследования 
ученых в области права разного времени. В параграфе рассмотрена позиция законодателя по дефиниции «общественный порядок», изучены различные научные точки зрения ученых-юристов 
на его определение в широком и узком смыслах, дано соотношение общественного порядка с понятиями «правопорядок»  
и «общественная безопасность», сформулирован предмет общественного порядка и обозначена перспективная цель установления, 
охраны и поддержания общественного порядка.

Ключевые слова

Общественный порядок, общественная безопасность, правопорядок, безопасность личности, безопасность общества, государственная безопасность, элементы общественного порядка, общественные места.
                         
В отечественном законодательстве понятие «общественный порядок» впервые появляется в «Уставе о предупреждении  
и пресечении преступлений» 1832 г., затем оно встречается  
в «Положении о мерах по охранению государственного порядка» 
1881 г. и в «Указе Правительствующему Сенату» от 12 июля 1889 г.
К концу XIX в. понятие «общественный порядок» фактически 
полностью было вытеснено другими, родственными понятиями: 
«благочиние» — правомерное поведение граждан в общественных местах, «благоустройство» — рациональное устройство улиц, 
«благополучие» — нормальное продовольственное, медицинское 
и экологическое состояние населения.

На сегодняшний день актуальным является вопрос о содержании понятий «правопорядок», «общественный порядок» и «общественная безопасность».
Термин «правопорядок» состоит из двух самостоятельных слов: 
«право» и «порядок». Следовательно, признаки правопорядка, 
определяющие его существенные свойства, должны характеризовать и право, и порядок.
Простым и точным определением понятия «правопорядок» 
является определение, данное в Толковом словаре русского языка: 
правопорядок — это «закрепленный правовыми нормами порядок 
общественных отношений»1.
Правовой порядок существует с момента возникновения 
самого феномена права. Собственно, право как часть социальной 
действительности, как ее реальная величина, которая оказывает 
регулирующее воздействие на деятельность и взаимоотношения 
людей, и есть правовой порядок2. 
В истории философии существуют два подхода к пониманию 
сущности правопорядка. Первый состоит в том, «что сущность 
права неразрывно связана с его реализацией, его бытием, с правопорядком», второй — в том, что правопорядок связан с представлением «права как свойства самого бытия»3, с огосударствлением 
правопорядка, его политизацией. Правопорядок «представляет 
собой совокупность всех связей и отношений, урегулированных 
нормами права»4, это итог воплощения законности в реальные 
общественные отношения. Таким образом, правопорядок есть 
не должное или возможное, а фактическое состояние общественных отношений, урегулированных нормами права, «фактически соблюдаемый и реально функционирующий абстрактнодолжный правопорядок, т.е. надлежащее практическое действие 
норм объективного права»5.
Указанное выше имеет важное не только теоретическое, но  
и практическое значение: через правовые нормы и регулируемые 
ими общественные отношения можно достаточно верно и точно 
определить объекты правопорядка, которые в правовом смысле 
очерчивают пределы (границы) участия граждан в его обеспечении.

1 
 Толковый словарь русского языка с включением сведений о происхождении 
слов // Институт русского языка им. В.В. Виноградова РАН; отв. ред. Н.Ю. Шведова. М., 2007. С. 715.
2 
 Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: концептуальные обоснования и инновации. М., 1998. С. 13. 
3 
Там же. С. 14. 
4 
Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: курс лекций. М.,, 2010. С. 78. 
5 
Нерсесянц В.С. Теория права и государства. М., 2001. С. 257.

Итак, правопорядок представляет собой объективно и субъективно обусловленное состояние социальной жизни, которое 
определяется внутренней согласованностью, урегулированностью системы правовых отношений, основанных на нормативных 
требованиях, принципах права и законности, а также на демократических, гуманистических и нравственных категориях, правах и 
обязанностях, свободах и ответственности всех субъектов права.
Под обеспечением правопорядка следует понимать деятельность 
(систему правовых и организационных мер) по поддержанию 
обстановки общественного спокойствия и общественной безопасности, непосредственной защите жизни, здоровья, собственности, 
прав и свобод, чести и достоинства людей, интересов общества 
и государства от противоправных посягательств.
Анализ Конституции Российской Федерации, кодифицированных законов (гражданского, административного, уголовного 
и др.), а также других федеральных законов («О безопасности», 
«О полиции» и т.п.), иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет 
выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести безопасность, собственность, общественный порядок в узком 
смысле слова (точнее, его часть, регулируемую правом), правовой режим и порядок управления. Обращаясь к исследованию 
указанных объектов, следует признать, что это довольно сложные 
категории и явления.
Основным субъектом обеспечения правопорядка является 
государственная власть, осуществляющая свои функции прежде 
всего через правоохранительные (суд, прокуратуру, ФСБ, органы 
внутренних дел, Министерство юстиции), а также другие органы 
государственной власти (законодательные, контрольные). Иными 
субъектами обеспечения правопорядка выступают органы местного самоуправления, частные детективные и охранные предприятия, службы безопасности, граждане и их общественные объединения.
Органы внутренних дел как важнейший элемент правоохранительной системы играют важнейшую роль в обеспечении правопорядка, охраны и защиты прав человека. При этом эффективность их работы во многом зависит от тесного взаимодействия 
с другими государственными организациями, общественными 
объединениями и населением в целом.
Качество жизни в государстве в немалой степени зависит от 
отношения населения к полиции. Очевидно, что в современных условиях полиция не может эффективно функционировать, 
если не будет обеспечено прочное взаимодействие ее сотрудников  
с населением.

Законность и правопорядок в обществе обеспечиваются всей 
системой гарантий, которые органически взаимодействуют между 
собой, взаимообуславливают и дополняют друг друга. Предусмотренные законодательством гарантии и способы обеспечения правопорядка — явление комплексное. Выпадение из этого 
комплекса хотя бы одного элемента влечет за собой, как правило, 
низкую эффективность всей системы.
Детально характеризуя правоохранительную сферу, Ю.Е. Аврутин указывает, что это одна из важнейших подсистем охранительной сферы жизнедеятельности общества, где посредством специфических правовых институтов, форм и методов обеспечиваются 
функционирование государства и его институтов, регулирование 
и защита общественных отношений и социального качества — 
физического и духовного — личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения 
общества явлений и процессов6.
Ключевым субъектом правоохранительной системы и реализации правоохранительной деятельности является государство, 
в распоряжении которого находится мощный арсенал юридических и организационных средств обеспечения правопорядка. 
Вместе с тем наряду с государством субъектом правоохранительной деятельности может выступать и отдельный член общества 
либо социальный коллектив, и тогда эта деятельность приобретает характер общественной, проявляясь как саморегуляция или 
самоуправление.
Изучение теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности вызывает научный интерес и в современной юридической науке, особенно административно-правовой, 
что связано с отсутствием единого подхода к определению данных 
понятий.
Важность выработки определений понятий «общественный 
порядок» и «общественная безопасность» вызвана прежде всего 
широким употреблением данных терминов в законодательстве  
и юридической литературе.
В литературе социологической направленности под общественным порядком понимается система экономических и идеологических отношений и связей определенной эпохи или страны7.  
В таком значении общественный порядок является объектом 
управления для всей политической системы, в частности для всех 
отраслей государственного управления.

6 
Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной 
власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. С. 79–80.
7 
Скуратов Ю.Н. О конституционном содержании некоторых политических категорий // Правоведение. 1996. № 1. С. 24.

По ремарке А.В. Сумина, уже в период развития римской государственности стали говорить о социально-политическом сообществе, представляющем некий социум в условиях его политической (государственной) формы организации. Общее благо членов 
данного социального сообщества — это благо всех его членов как 
субъектов общего правопорядка8.
Итак, понятие «общественный порядок» имеет свою историю. 
Рассмотрим различные мнения по поводу содержания данного 
понятия.
Понятие «общественный порядок» в теории права принято 
рассматривать в широком и узком смыслах. Общественный порядок в широком смысле понимается как все связи и отношения в 
обществе, весь его строй. Общественный порядок в узком смысле 
включает не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях 
социально-политической жизни и быта, но прежде всего в общественных местах.
Базируясь на положениях общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается весь строй, 
вся система общественных отношений, существующих в данном 
обществе. По мнению А.В. Петрова и В.Ю. Девятова, общественный порядок коренится в самóм характере производства, 
обусловливается в конечном счете системой производственных 
отношений, являясь в то же время формой упрочения и охраны 
способа производства, необходимым условием его поступательного развития9.
Автор С.А. Комаров указывает, что общественный порядок  
в широком смысле является сложившейся системой стабильных 
отношений между членами общества, утвердившейся как образ 
жизни в результате воздействия всей системы нормативного 
регулирования, отражающей идеи социальной справедливости.  
Не следует сужать объем общественного порядка, понимая под 
ним лишь систему отношений, складывающихся главным образом 
в общественных местах, обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и других прав граждан10.
А.В. Мингес под общественным порядком понимает «обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных 

8 
 Сумин А.В. Эволюция правопонимания понятия «общественный порядок» // 
История государства и права. 2009. № 23. С. 87.
9 
Петров А.В., Девятов В.Ю. Общественный порядок в России и его охрана в начале XX в. // История государства и права. 2010. № 7. С. 98.
10 Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2004. С. 404–405.