Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) 
УНИВЕРСИТЕТА ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  
 
 
 
 
 
 
 
М. А. ГРИГОРЬЕВА, Н. А. ДАНИЛОВА, В. С. ШАДРИН 
 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ 
В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Санкт-Петербург 
2018 

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) 
УНИВЕРСИТЕТА ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  
 
 
 
 
 
 
 
М. А. ГРИГОРЬЕВА, Н. А. ДАНИЛОВА, В. С. ШАДРИН 
 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ 
В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Санкт-Петербург 
2018
 

УДК 343.163(075) 
ББК  67.72я73 
         Г83 
Р е ц е н з е н т ы  
А. В. ЧУБЫКИН, заместитель прокурора Санкт-Петербурга, 
кандидат юридических наук. 
Н. А. ЕРМОЛАЕВА, советник судьи Конституционного Суда 
Российской Федерации, кандидат юридических наук. 
 
 
Григорьева, М. А. 
Прокурорский 
надзор 
за 
исполнением 
законов 
в 
Г83 
 
досудебном производстве : учебное пособие / М. А. Григорьева, Н. А. Данилова, В. С. Шадрин. — Санкт-Петербург : СанктПетербургский юридический институт (филиал) Университета 
прокуратуры Российской Федерации, 2018. — 108 с. 
 
В учебном пособии представлены результаты исследований, посвященных вопросам уголовно-правовой регламентации и осуществлению 
прокурорского надзора в досудебном производстве, общим положениям 
анализа и оценки прокурором материалов уголовного дела, вопросам 
анализа и оценки прокурором материалов уголовных дел о преступлениях различных видов. 
Учебное пособие предназначено для обучающихся по программам 
профессиональной переподготовки и повышения квалификации работников органов прокуратуры, а также программам высшего образования 
по укрупненной группе специальностей и направлений подготовки 
40.00.00 Юриспруденция.  
УДК 343.163(075) 
ББК  67.72я73 
 
 
 
 
 
 Санкт-Петербургский 
юридический институт (филиал) 
Университета прокуратуры  
Российской Федерации, 2018 
 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
I. УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ РАЗДЕЛ 
4 
Глава 1. Уголовно-процессуальная регламента 
 
ция и осуществление прокурорского надзора в досудебном производстве ..................................................... 
— 
§ 1. Прокурорский надзор за исполнением зако 
нов в стадии возбуждения уголовного дела .................. 
— 
§ 2. Прокурорский надзор за соблюдением общих 
 
 
 
условий предварительного расследования, законностью приостановления и прекращения следователем, дознавателем уголовного дела ................................. 
15 
§ 3. Действия и решения прокурора по уголовно 
 
му делу с обвинительным заключением, обвинительным актом и обвинительным постановлением .... 
24 
II. КРИМИНАЛИСТИЧЕСКИЙ РАЗДЕЛ .............. 
30 
Глава 1. Общие положения анализа и оценки 
 
прокурором материалов уголовного дела ................. 
— 
§ 1. Анализ и оценка прокурором материалов 
 
проверки сообщения о преступлении ............................ 
— 
§ 2. Анализ и оценка прокурором материалов 
 
уголовного дела .................................................................... 
40 
§ 3. Анализ и оценка прокурором результатов ис 
пользования специальных знаний .................................. 
45 
Глава 2. Анализ и оценка прокурором материа 
 
лов уголовных дел о преступлениях различных 
видов ....................................................................................... 
59 
§ 1. Анализ и оценка прокурором материалов 
 
уголовного дела о невыплате заработной платы ......... 
— 
§ 2. Анализ и оценка прокурором материалов 
 
 
уголовного дела о нарушении правил безопасности 
при ведении строительных работ ................................... 
74 
§ 3. Анализ и оценка прокурором материалов уго 
ловного дела о незаконном предпринимательстве ......... 
94 
ЛИТЕРАТУРА ............................................................... 
105 
3 

 
 
 
 
 
 
 
 
I. УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ РАЗДЕЛ 
Глава 1. УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ 
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ 
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 
В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ 
§ 1. Прокурорский надзор 
за исполнением законов в стадии 
возбуждения уголовного дела 
Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного 
дела. Согласно ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса 
Российской Федерации (УПК РФ) прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. 
Указанные основные полномочия прокурора конкретизируются в ч. 2 ст. 37 УПК РФ применительно к отдельным этапам 
его участия в уголовном процессе. Так, исключительно в стадии 
возбуждения уголовного дела прокурор уполномочен: 
проверять исполнение требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о 
преступлениях (п. 1); 
выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по 
фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2).  
4 

Законодательная формулировка ряда иных основных полномочий прокурора обусловливает их использование как в стадии 
возбуждения уголовного дела, так и в стадии предварительного 
расследования. К ним относятся полномочия: 
требовать от органов дознания и следственных органов 
устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия. Хотя 
дознание и предварительное следствие являются формами стадии предварительного расследования, сложившаяся на сегодняшний день прокурорская и следственная практика, при толковании п. 3 ч. 2 ст. 37 УК РФ в совокупности с ч. 4 ст. 39 
УПК РФ, допускает возможность реализации данного полномочия прокурора и в стадии возбуждения уголовного дела. Более 
того, Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает всем нижестоящим прокурорам исходить из того, что руководитель следственного органа обязан рассматривать в срок не 
позднее пяти суток требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, которое начинается с момента получения сообщения о преступлении1; 
истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя и руководителя следственного органа об 
отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с 
УПК РФ (п. 5.1); 
отменять незаконные и необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя (п. 6); 
разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также самоотводы (п. 9); 
передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными 
ст. 151 УПК РФ, изымать уголовное дело или любые материалы 
проверки сообщения о преступлении у органа предварительного 
расследования федерального органа исполнительной власти (при 
                                          
 
1 Пункт 1.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 
28 декабря 2016 года № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». 
5 

федеральном органе исполнительной власти) и передавать его 
(их) следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12). 
Часть 2.1 ст. 37 УПК РФ предусматривает: «по мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела», что в практике осуществления прокурорского надзора рассматривается как юридическое основание для 
истребования материалов проверки сообщения о преступлении. 
Генеральный прокурор Российской Федерации в категорической 
форме адресует прокурорским работникам требование «организовать незамедлительное представление в прокуратуру материалов проверки сообщения о преступлении по поступившему постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела»2. 
Непосредственно в разделе VII УПК РФ «Возбуждение уголовного дела» содержится ряд законодательных положений, связанных с деятельностью прокурора в данной стадии уголовного 
процесса. В частности, упомянутое в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в настоящее время служит 
поводом для возбуждения уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 140 
УПК РФ), что не бесспорно. Как справедливо отмечается в юридической литературе, постановление прокурора и материалы 
прокурорской проверки, на которых оно основывается, не могут 
рассматриваться только лишь как информация о преступлении. В 
них отражаются основания для возбуждения уголовного дела3. 
Вынесение такого постановления означает инициирование прокурором начала уголовного преследования, которое, как исходящее от прокурора в качестве главы обвинительной власти, 
должно являться обязательным для органов дознания и предварительного следствия.  
Наделение прокурора полномочием выносить указанное постановление призвано, видимо, как-то компенсировать лишение 
его в 2007 году права возбуждать уголовные дела. Однако такого 
                                          
 
2 Там же. Указанное требование вытекает также из пп. 5, 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 сентября 2017 года № 33 «Об 
организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов 
дознания». 
3 Химичева Г. П. Уточнить процедуру доследственной проверки // Уголовное судопроизводство. 2012. № 1. С. 18. 
6 

рода компенсация может рассматриваться лишь в качестве некого «утешительного приза», не способного в должной мере обеспечить своевременность, законность и обоснованность возбуждения уголовных дел. Результаты анкетирования прокурорских 
работников показывают: 65 % опрошенных полагают, что полномочия прокурора недостаточны для эффективного осуществления надзора за законностью в стадии возбуждения уголовного 
дела; 79,2 % респондентов считают необходимым вернуть прокурору право возбуждать уголовные дела4.  
Ряд важных полномочий прокурора по надзору за исполнением требований закона органами дознания и предварительного 
следствия в начальной стадии уголовного процесса предусмотрены главой 20 УПК РФ «Порядок возбуждения уголовного дела». Но к ним представляется целесообразным обратиться, уделив сначала внимание первому из предусматриваемых в ч. 2 
ст. 37 УПК РФ полномочий, в силу своей специфики заслуживающего отдельного рассмотрения. 
Особенности 
правовой 
регламентации 
деятельности 
прокурора по надзору за приемом, регистрацией и рассмотрением сообщений о преступлениях. Хотя в уголовнопроцессуальном законе говорится о полномочии прокурора 
проверять исполнение требований федерального закона при 
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях 
(п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), следует иметь в виду, что в настоящее 
время специального федерального закона, содержащего такие 
требования, не существует. Определение конкретных условий 
реализации правил приема и разрешения сообщений о преступлениях, предусмотренных УПК РФ, регулирование их регистрации осуществляется посредством издания ведомственных 
нормативных актов. 
Сейчас действует утвержденное межведомственным правовым актом Типовое положение о едином порядке организации 
приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, 
требования которого в досудебном производстве распространяется на органы предварительного следствия, органы дознания, 
прокуроров, следователей, дознавателей, сотрудников оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, иных должностных лиц, уполномо                                          
 
4 См.: Чубыкин А. В. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела : дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 66. 
7 

ченных в соответствии с порядком, установленным УПК РФ и 
иными нормативными правовыми актами, осуществлять прием, 
регистрацию и проверку сообщений о преступлениях. Согласно 
п. 3 данного Типового положения федеральные органы, его 
утвердившие, с учетом специфики и особенностей своей деятельности вправе издавать ведомственные инструкции по вопросам приема, регистрации, проверки сообщений о преступлениях и контроля за этой деятельностью5. Таким образом, подобные инструкции изданы и используются в Министерстве 
внутренних дел Российской Федерации (МВД России), Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), федеральной службе безопасности Российской Федерации (ФСБ России) и другими правоохранительными органами6. 
Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает 
всем прокурорам в целях определения полноты регистрации сообщений о преступлениях, выявления нарушений законов, связанных с укрытием преступлений от регистрации и учета: 
                                          
 
5 Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, 
Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29 декабря 2005 года 
«О едином учете преступлений». (Вместе с Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, 
Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов.) 
6 Приказ МВД России от 29 августа 2014 года № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях»; приказ ФСБ России от 16 мая 2006 года № 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности»; приказ 
ФСКН России от 9 марта 2006 года № 75 «О реализации Приказа Генеральной 
прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 
2005 года № 39/1070/1021/253/780/353/399 “О едином учете преступлений”». 
(Вместе с Инструкцией о порядке организации приема, регистрации и проверки в 
органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ сообщений о преступлениях.); приказ Следственного комитета России от 
11 октября 2012 года № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки 
сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации». 
8 

ежемесячно производить сверки регистрационно-учетных 
данных органов дознания и предварительного следствия с учетной документацией, а также с имеющимися в медицинских 
учреждениях, страховых компаниях, государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах (в том 
числе, контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации), подразделениях территориальных органов Федеральной 
миграционной службы, комендантских службах гарнизонов и 
иных организациях документами и данными, указывающими на 
противоправный характер деяний; 
систематически анализировать содержание информационных 
программ радио, телевидения, иных электронных средств массовой информации, различных публикаций в печатных изданиях, 
обращений граждан, должностных лиц и организаций, а также 
материалов надзорных проверок; 
добиваться привлечения виновных должностных лиц, в том 
числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности; 
при наличии оснований выносить постановления о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об 
уголовном преследовании должностного лица, допустившего 
нарушение, содержащее признаки преступления7. 
Актуальность проблемы соблюдения учетно-регистрационной 
дисциплины остается достаточно высокой вследствие склонности работников правоохранительных органов к серьезным нарушениям в данной сфере деятельности, требующим адекватного 
прокурорского реагирования. В качестве иллюстрации к сказанному можно привести пример из прокурорской практики. 
Прокуратурой Кировского района Санкт-Петербурга установлено, что в 8 отделе полиции УМВД России по Кировскому району в КУСП-17798 зарегистрирован рапорт старшего 
инспектора ДПС ОГИБДД УМВД России по факту обнаружения признаков преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 327 
УК РФ, в действиях Я. В тот же день в отношении Я. возбуж                                          
 
7 Пункт 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 5 сентября 2011 года № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях 
в органах дознания и предварительного следствия». 
9