Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов. Часть 1

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) 
УНИВЕРСИТЕТА ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ 
И ЗАКОННОСТЬЮ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ 
Учебное пособие 
Ч а с т ь  1  
 
 
 
 
 
 
Санкт-Петербург 
2018

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) 
УНИВЕРСИТЕТА ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 
ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ 
И ЗАКОННОСТЬЮ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ 
Учебное пособие  
Ч а с т ь  1  
П о д  р е д а к ц и е й  
кандидата юридических наук 
Э. Р. Исламовой 
 
 
 
 
Санкт-Петербург 
2018

УДК 347.963(075) 
ББК 67.72я73 
         П80 
А в т о р ы 
Ольга Николаевна КОРШУНОВА,  
доктор юридических наук, профессор 
Ирина Ивановна ГОЛОВКО 
кандидат юридических наук, доцент 
Эльнара Рафисовна ИСЛАМОВА 
кандидат юридических наук 
Светлана Игоревна КОРЯЧЕНЦОВА, 
старший преподаватель 
Денис Михайлович ПЛУГАРЬ, 
старший преподаватель 
Под редакцией кандидата юридических наук Э. Р. Исламовой 
Р е ц е н з е н т ы  
Т. Н. СУДАКОВА, Киришский городской прокурор, кандидат юридических наук. 
С. В. КОРНАКОВА, заместитель директора по учебной работе Юридического института Байкальского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент. 
 
Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской 
П80 
Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов : 
учебное пособие. Ч. 1 / О. Н. Коршунова, И. И. Головко, Э. Р. Исламова, С. И. Коряченцова, Д. М. Плугарь ; под ред. Э. Р. Исламовой. 
— Санкт-Петербург : Санкт-Петербургский юридический институт 
(филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. 
— 108 с. 
В первой части учебного пособия раскрываются вопросы теоретикоправового характера: предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов, полномочия прокурора и особенности организации 
работы прокурора на данном направлении надзора, а также актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в социальной сфере. 
Учебное пособие предназначено для обучающихся по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации работников органов прокуратуры, а также программ высшего образования по укрупненной 
группе специальностей и направлений подготовки 40.00.00 Юриспруденция. 
УДК 347.963(075) 
ББК 67.72я73 
 
 Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) 
Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
ВВЕДЕНИЕ....................................................................... 
5 
 
 
6 
Глава 1. Предмет и пределы прокурорского надзора 
за соблюдением Конституции Российской Федерации, 
исполнением законов и законностью правовых актов 
Предмет прокурорского надзора......................... 
8 
Объекты прокурорского надзора........................ 
10 
Пределы прокурорского надзора........................ 
16 
 
 
 
21 
Глава 2. Полномочия прокурора при осуществлении 
надзора за соблюдением Конституции Российской 
Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов........................................................................ 
Полномочия прокурора по выявлению наруше 
— 
ний закона, их причин и способствующих им условий 
Полномочия прокурора по устранению нару 
28 
шений закона..................................................................... 
Полномочия прокурора по предупреждению 
 
31 
нарушений закона............................................................. 
 
 
 
33 
Глава 3. Организация прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов, 
соблюдением прав и свобод человека и гражданина..... 
Понятие, сущность и правовое регулирование 
 
— 
организации прокурорского надзора............................... 
Особенности распределения обязанностей....... 
38 
Особенности информационно-аналитической 
 
 
42 
работы. Планирование, контроль и проверка исполнения при осуществлении прокурорского надзора............ 
3 

Особенности взаимодействия с органами, 
 
 
49 
учреждениями и должностными лицами, не относящимися к объектам надзора............................................. 
Особенности осуществления делопроизвод 
 
51 
ства. Использование ведомственных автоматизированных и информационных комплексов......................... 
Проблемы повышения эффективности проку 
54 
рорского надзора............................................................... 
 
57 
Глава 4. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в социальной сфере......................... 
Прокурорский надзор за исполнением трудо 
 
61 
вого законодательства, соблюдением трудовых прав 
граждан............................................................................... 
Прокурорский надзор за соблюдением прав 
 
 
65 
граждан на охрану здоровья, медицинскую помощь и 
лекарственное обеспечение.............................................. 
 
Прокурорский надзор за соблюдением жи72 
лищных прав граждан....................................................... 
Прокурорский надзор за соблюдением прав 
 
75 
инвалидов........................................................................... 
Прокурорский надзор за исполнением мигра 
79 
ционного законодательства.............................................. 
Прокурорский надзор за исполнением законо 
87 
дательства об образовании............................................... 
Прокурорский надзор за соблюдением прав 
 
 
95 
ветеранов, пенсионеров и иных социально незащищенных категорий граждан............................................. 
ЛИТЕРАТУРА................................................................. 
100 
 
4 

 
 
 
 
 
 
ВВЕДЕНИЕ 
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 
1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод 
человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 
Одним из ключевых направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — общий надзор, который наиболее ярко отражает специфику деятельности российской прокуратуры. 
Особенностью этого направления надзора является значительный 
объем вопросов, требующих пристального внимания со стороны прокуроров, что порождает необходимость наличия специальных знаний 
у прокурорских работников, осуществляющих надзор.  
Основные направления надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов определены в приказе 
Генерального 
прокурора 
Российской 
Федерации 
от 
7 декабря 
2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». 
К ним отнесены надзор за законностью правовых актов, соблюдением 
прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов 
в сфере экономики и экологической безопасности. 
Первая часть настоящего пособия посвящена предмету, объектам и 
пределам прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых 
актов, полномочиям прокурора при осуществлении надзора. В ней 
также рассматриваются вопросы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в социальной 
сфере, соблюдением социальных прав граждан.  
Данное учебное пособие окажет помощь в подготовке студентов, 
аспирантов, а также будет интересно практическим работникам, преподавателям, научным работникам. 
5 

Г л а в а  1 
ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ 
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 
ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ 
И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ 
Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов — 
центральная (ведущая) отрасль прокурорского надзора. Обратившись к истории развития этой отрасли прокурорского 
надзора, мы увидим, что в период существования советской 
прокуратуры было принято говорить об отрасли общего надзора, который осуществлялся за точным и единообразным исполнением законов органами власти и управления, а также гражданами. Предмет и перечень объектов данной отрасли прокурорского надзора неоднократно менялись. 
Неоднозначное отношение к общему надзору со стороны 
ученых и юристов-практиков и сегодня порождает многочисленные дискуссии, в частности по поводу того, как такой 
надзор соотносится с контрольной деятельностью государственных органов, каковы должны быть предмет, объекты и 
пределы надзора и т. д. Учитывая сложность предмета и задач 
надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, количество и разнообразие поднадзорных объектов, объективные трудности в реализации полномочий прокуроров, можно сделать вывод, что работа в этом направлении является 
очень трудоемкой, требует четкой и продуманной организации, 
хорошо разработанных методик осуществления. 
Задачи органов прокуратуры законодательством не сформулированы. В качестве задач следует рассматривать то, что требует исполнения, разрешения. Именно через решение практических задач достигаются конечные цели деятельности системы 
органов прокуратуры. В обобщенном виде, по мнению профессора Ю. Е. Винокурова1, задачи прокуроров при осуществлении 
надзора за исполнением законов состоят: 
                                                          
 
1 Прокурорский надзор : учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2007. 
С. 119—120. 
6 

в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов; 
наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов при предупреждении 
правонарушений; 
активизации и совершенствовании деятельности органов 
государственного контроля; 
более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений. 
Конкретные задачи надзора за соблюдением Конституции 
Российской Федерации, исполнением законов и законностью 
правовых актов можно сформулировать через общие задачи, 
которые ставятся перед всей системой органов прокуратуры. 
Так, к задачам прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов относятся: 
обеспечение соблюдения норм Конституции Российской 
Федерации, точного и единообразного исполнения законов, 
действующих на территории Российской Федерации; 
выявление нарушений законов в деятельности поднадзорных 
объектов; 
выявление лиц, виновных в нарушениях законов; 
устранение выявленных нарушений законов, причин и условий, способствующих совершению нарушений; 
обеспечение привлечения лиц, виновных в допущенных 
нарушениях, к юридической ответственности; 
предупреждение нарушений законов; 
восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. 
Правовой основой прокурорского надзора за исполнением 
законов являются Федеральный закон от 17 января 1992 года 
№ 2202-1«О прокуратуре Российской Федерации», приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 
2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за 
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и 
гражданина» и от 2 октября 2007 года № 155 «Об организации 
прокурорского надзора за законностью нормативных правовых 
актов органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации и местного самоуправления». 
7 

Предмет прокурорского надзора 
Чтобы определить предмет прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, обратимся к 
ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой предмет прокурорского 
надзора за исполнением законов включает: 
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, 
органами контроля, их должностными лицами, субъектами 
осуществления общественного контроля за обеспечением прав 
человека в местах принудительного содержания и содействия 
лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а 
также органами управления и руководителями коммерческих и 
некоммерческих организаций; 
соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. 
Как мы видим, сфера этого направления надзора очень широка. Прокурорский надзор осуществляется за соблюдением 
норм Конституции и исполнением всех федеральных законов, 
действующих на территории России. Буквальное толкование 
ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет утверждать, что прокурорский надзор охватывает исполнение законов субъектов Российской Федерации, 
изданных в соответствии с конституционным разграничением 
предметов ведения. Очевидно, в их число следует включить 
также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, 
которые не должны противоречить Конституции Российской 
Федерации и федеральному законодательству. 
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления 
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), 
8 

законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. 
В связи с этим можно сделать вывод о том, что в предмет 
прокурорского надзора входит и исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами положений 
уставов муниципальных образований, иных муниципальных 
правовых актов. 
Использованные законодателем термины «соблюдение» и 
«исполнение» не являются равнозначными. Соблюдение означает необходимость следовать установленным запретам, т. е. 
воздерживаться от любых видов неправомерного поведения, не 
нарушать нормы-принципы Конституции Российской Федерации. Исполнение законов — более широкое понятие. Оно, 
прежде всего, предполагает совершение активных действий по 
претворению в жизнь законодательных предписаний, неуклонному выполнению их требований. 
В специальной литературе высказаны различные точки зрения на то, относятся ли подзаконные нормативные правовые 
акты, в том числе ведомственные, к категории правовых актов, 
за исполнением которых прокуроры обязаны осуществлять 
надзор. Научные диспуты по этой общенадзорной тематике ведутся уже с середины 50-х годов прошлого столетия. По мнению В. Г. Бессарабова, в ст. 21 «Предмет надзора» главы 1 
«Надзор за исполнением законов» Федерального закона «О 
прокуратуре Российской Федерации» имеются в виду действующие на территории Российской Федерации законы: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные 
законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов 
Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, не противоречащие федеральному законодательству. При 
осуществлении надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина прокуроры должны знать подзаконные акты 
федерального уровня, принятые во исполнение действующего 
законодательства, и уметь руководствоваться ими2. Таким образом, надзор прокуратуры не распространяется на исполнение 
подзаконных ведомственных правовых актов. Их исполнение 
должно контролироваться иными органами, а не прокуратурой3. 
                                                          
 
2 Бессарабов В. Г. Предмет, объект и пределы прокурорского надзора за 
соблюдением социальных прав человека и гражданина // Вестник Академии 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. № 5(31). С. 20—26. 
3 Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор : учебник. М., 2006. С. 187. 
9