Обращение граждан в органы публичной власти

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
С. В. Нарутто
Обращение граждан  
в органы  
публичной власти
Учебник
Рекомендовано  
Редакционно-издательским советом Московского государственного  
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)  
для образовательных программ высшего образования  
по укрупненной группе специальностей и направлений  
подготовки 40.00.00 Юриспруденция
НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2025

УДК 342.9 (075.8)
ББК 67.400.6я73
 
Н28
Сведения об авторе:
Нарутто Светлана Васильевна — доктор юридических наук, профессор 
кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник высшего профессионального образования, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса.
Рецензенты:
Нудненко Лидия Алексеевна — доктор юридических наук, профессор 
кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы 
Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации;
Комкова Галина Николаевна — доктор юридических наук, профессор, 
декан юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского;
Чуксина Валентина Валерьевна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой правового обеспечения национальной безопасности 
Института государства и права Байкальского государственного университета.
Н28
Нарутто С. В.
Обращение граждан в органы публичной власти : учебник / 
С. В. Нарутто. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2025. — 496 с.
ISBN 978-5-00156-140-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-016687-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-109271-2 (ИНФРА-М, online)
Изложение теории сопровождается в учебнике анализом законодательства и 
судебной практики, связанных с обращениями граждан в органы государственной 
власти, органы местного самоуправления, другие организации, исполняющие публичные функции. В конце каждой главы учебника содержатся вопросы и задания, 
направленные на проверку знаний и умений, сформированных в процессе усвоения учебного материала.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также факультетов государственного и муниципального управления. Учебник может 
быть полезен в практической работе государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти.
УДК 342.9 (075.8) 
ББК 67.400.6я73
 
© Нарутто С. В., 2021

Оглавление
Предисловие .
....................................................................................................7
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Право граждан на обращение в органы публичной 
власти, его значение и содержание................................................... 9
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование порядка  
подачи и рассмотрения обращений граждан в органы 
публичной власти..............................................................................27
Глава 3. Понятие и виды обращений. Общие требования  
к обращениям.....................................................................................51
Глава 4. Особенности электронных обращений ..................................73
Глава 5. Производство по рассмотрению обращений .........................91
Глава 6. Личный прием граждан .........................................................132
Глава 7. Механизм контроля за обеспечением порядка работы  
с обращениями граждан. Ответственность должностных лиц ....158
Особенная часть
Глава 8. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан .....187
Глава 9. Обращение в Конституционный Суд  
Российской Федерации .
................................................................. 200
Глава 10. Обращение к Президенту Российской Федерации .
...........238
Глава 11. Обращение в палаты Федерального Собрания 
Российской Федерации, к парламентариям,  
в Счетную палату РФ .....................................................................257

Оглавление
Глава 12. Обращение в Правительство Российской Федерации  
и иные федеральные органы исполнительной власти ................274
Глава 13. Обращение в правоохранительные органы .......................292
Глава 14. Обращение к федеральным уполномоченным  
по правам человека, правам ребенка, правам 
предпринимателей, финансовому уполномоченному,  
в иные правозащитные институты ...............................................331
Глава 15. Обращение в органы государственной власти 
субъектов Российской Федерации ................................................367
Глава 16. Обращение в органы местного самоуправления .
............. 407
Глава 17. Обращение в Европейский Суд по правам человека .
........434
Глава 18. Зарубежное законодательство и практика обращений  
в органы публичной власти ...........................................................463
Заключение ............................................................................................494

Предисловие
Обращение граждан в органы публичной власти является одним 
из конституционных прав человека, позволяющим ему защитить себя 
и других людей, привлечь внимание органов государственной власти 
и местного самоуправления, их должностных лиц к существующим 
проблемам, к вопросам повышения эффективности управления. Посредством обращения граждан в государственные и местные органы 
обеспечивается обратная связь власти и граждан, благодаря которой 
органы публичной власти осуществляют мониторинг общественного 
мнения, выявляют проблемы, с которыми сталкиваются граждане, и 
реагируют на насущные потребности граждан и их объединений, восстанавливают нарушенные права, обеспечивают их охрану.
Обращения являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства, в выработке государственных решений по 
важнейшим вопросам общественной и частной жизни. Обращения 
граждан способствуют усилению общественного контроля за деятельностью органов власти, противодействию бюрократизму и коррупции.
В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации 
граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и 
органы местного самоуправления. Каковы нормативное содержание и 
юридическая природа этого права? Каково место права на обращение 
в системе конституционных прав человека и гражданина? Какое значение право на обращение имеет для человека, общества и государства? Кто является субъектом права на обращение? В какие организации, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, могут обращаться граждане? Какими нормативными актами 
регулируется порядок подачи обращения и рассмотрения обращений 
граждан в органы публичной власти? Какие требования предъявляются к обращениям граждан? В каких случаях допускается ограничение права на обращение? В каком порядке и в какие сроки рассматриваются обращения граждан? Этим и другим важным вопросам, ответ 
на которые позволяет составить углубленное представление о порядке 

Предисловие
взаимодействия граждан и органов публичной власти при рассмотрении индивидуальных и коллективных обращений, посвящен данный учебник.
Порядок рассмотрения обращений граждан в различных органах 
публичной власти имеет похожие черты, однако особенности правового статуса этих органов влекут особенности производства по 
рассмотрению обращений граждан. В настоящем учебнике они представлены в Особенной части.
Материал учебника включает как теоретическую часть, так и обширный нормативный материал не только федерального, но и регионального, а также местного уровня. Особое внимание уделяется анализу судебной практики по вопросам обращений граждан. Учебный 
материал основан на опыте преподавания в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) авторского курса «Порядок обращения в Конституционный Суд России 
и другие органы публичной власти» в соответствии с требованиями 
ФГОС ВО и с учетом тенденций развития практико-ориентированного обучения в юридическом вузе.
Учебник подготовлен с использованием справочно-правовой системы 
«КонсультантПлюс».

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Право граждан на обращение в органы  
публичной власти, его значение и содержание
Понятие и юридическая природа права граждан на обращение 
в органы публичной власти. Под правом человека обычно понимается гарантированная государством возможность свободно удовлетворять свои потребности в установленных законом рамках, определенных им процедурах. В перечне основных прав и свобод человека 
и гражданина, предусмотренных гл. 2 Конституции РФ, закреплено 
право на обращение. Согласно ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные 
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Как все конституционные права, право на обращение характеризуется следующими особенными свойствами: 1) является основным, 
жизненно важным, принадлежит всем людям без исключения от рождения и неотчуждаемо; 2) установлено Конституцией РФ и международными правовыми актами; 3) вместе с другими конституционными 
правами составляет ядро правового статуса личности, лежит в основе 
иных (обыкновенных, текущих, отраслевых) прав и свобод; 4) обеспечивается повышенной защитой государства (Конституционным Судом РФ) и международных организаций (Европейским Судом по правам человека, Комитетом по правам человека ООН и др.).
Обращением гражданина считаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу 
в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в 
государственный орган, орган местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее также — Закон об обращениях) граждане имеют право обращаться 
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обраще

Общая часть
ния, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные 
учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Право на обращение предполагает обязанность должностного 
лица, к компетенции которого отнесено рассмотрение обращения, 
своевременно направить ответ заявителю.
Обращение может касаться личных вопросов или затрагивать общественные. Вид обращения зависит от его содержания. На практике 
наиболее распространены заявления (с требованиями об удовлетворении каких-либо прав, предоставлении льгот, услуг и т. п.), а также жалобы (о нарушениях прав, свобод или законных интересов граждан с 
требованием их восстановления).
Обращение можно рассматривать как юридический факт — правомерное действие, влекущее возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Например, гражданин может обратиться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения, в результате чего 
правоотношения между ним и органом власти закончатся. Изменение 
правоотношения может быть обусловлено переадресацией обращения 
в соответствующий орган или должностному лицу, в компетенцию 
которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением заявителя.
В силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ принципа равенства и равноправия правом на обращение обладает любой человек. 
Возраст граждан не влияет на реализацию права на обращение. Например, согласно ч. 2 ст. 56 Семейного кодекса РФ ребенок, чьи права 
и законные интересы нарушены, в том числе при невыполнении или 
при ненадлежащем выполнении родителями обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, вправе самостоятельно обращаться за их защитой в 
орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет — в 
суд. Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено право несовершеннолетних обучающихся самостоятельно или через своих представителей направлять в органы управления образовательных организаций обращения о применении к работникам указанных организаций, 
нарушающим и (или) ущемляющим права обучающихся, их родителей (законных представителей), дисциплинарных взысканий (п. 1 ч. 1 
ст. 45).