Обращение граждан в органы публичной власти

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
С. В. Нарутто
Обращение граждан  
в органы  
публичной власти
Учебник
Рекомендовано  
Редакционно-издательским советом Московского государственного  
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)  
для образовательных программ высшего образования  
по укрупненной группе специальностей и направлений  
подготовки 40.00.00 Юриспруденция
НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2021

УДК 342.9 (075.8)
ББК 67.400.6я73
 
Н28
Сведения об авторе:
Нарутто Светлана Васильевна — доктор юридических наук, профессор 
кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник высшего профессионального образования, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса.
Рецензенты:
Нудненко Лидия Алексеевна — доктор юридических наук, профессор 
кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы 
Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации;
Комкова Галина Николаевна — доктор юридических наук, профессор, 
декан юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского;
Чуксина Валентина Валерьевна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой правового обеспечения национальной безопасности 
Института государства и права Байкальского государственного университета.
Н28
Нарутто С. В.
Обращение граждан в органы публичной власти : учебник / 
С. В. Нарутто. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2021. — 496 с.
ISBN 978-5-00156-140-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-016687-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-109271-2 (ИНФРА-М, online)
Изложение теории сопровождается в учебнике анализом законодательства и 
судебной практики, связанных с обращениями граждан в органы государственной 
власти, органы местного самоуправления, другие организации, исполняющие публичные функции. В конце каждой главы учебника содержатся вопросы и задания, 
направленные на проверку знаний и умений, сформированных в процессе усвоения учебного материала.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также факультетов государственного и муниципального управления. Учебник может 
быть полезен в практической работе государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти.
УДК 342.9 (075.8) 
ББК 67.400.6я73
 
© Нарутто С. В., 2021

Оглавление
Предисловие .
....................................................................................................7
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Право граждан на обращение в органы публичной 
власти, его значение и содержание................................................... 9
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование порядка  
подачи и рассмотрения обращений граждан в органы 
публичной власти..............................................................................27
Глава 3. Понятие и виды обращений. Общие требования  
к обращениям.....................................................................................51
Глава 4. Особенности электронных обращений ..................................73
Глава 5. Производство по рассмотрению обращений .........................91
Глава 6. Личный прием граждан .........................................................132
Глава 7. Механизм контроля за обеспечением порядка работы  
с обращениями граждан. Ответственность должностных лиц ....158
Особенная часть
Глава 8. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан .....187
Глава 9. Обращение в Конституционный Суд  
Российской Федерации .
................................................................. 200
Глава 10. Обращение к Президенту Российской Федерации .
...........238
Глава 11. Обращение в палаты Федерального Собрания 
Российской Федерации, к парламентариям,  
в Счетную палату РФ .....................................................................257

Оглавление
Глава 12. Обращение в Правительство Российской Федерации  
и иные федеральные органы исполнительной власти ................274
Глава 13. Обращение в правоохранительные органы .......................292
Глава 14. Обращение к федеральным уполномоченным  
по правам человека, правам ребенка, правам 
предпринимателей, финансовому уполномоченному,  
в иные правозащитные институты ...............................................331
Глава 15. Обращение в органы государственной власти 
субъектов Российской Федерации ................................................367
Глава 16. Обращение в органы местного самоуправления .
............. 407
Глава 17. Обращение в Европейский Суд по правам человека .
........434
Глава 18. Зарубежное законодательство и практика обращений  
в органы публичной власти ...........................................................463
Заключение ............................................................................................494

Предисловие
Обращение граждан в органы публичной власти является одним 
из конституционных прав человека, позволяющим ему защитить себя 
и других людей, привлечь внимание органов государственной власти 
и местного самоуправления, их должностных лиц к существующим 
проблемам, к вопросам повышения эффективности управления. Посредством обращения граждан в государственные и местные органы 
обеспечивается обратная связь власти и граждан, благодаря которой 
органы публичной власти осуществляют мониторинг общественного 
мнения, выявляют проблемы, с которыми сталкиваются граждане, и 
реагируют на насущные потребности граждан и их объединений, восстанавливают нарушенные права, обеспечивают их охрану.
Обращения являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства, в выработке государственных решений по 
важнейшим вопросам общественной и частной жизни. Обращения 
граждан способствуют усилению общественного контроля за деятельностью органов власти, противодействию бюрократизму и коррупции.
В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации 
граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и 
органы местного самоуправления. Каковы нормативное содержание и 
юридическая природа этого права? Каково место права на обращение 
в системе конституционных прав человека и гражданина? Какое значение право на обращение имеет для человека, общества и государства? Кто является субъектом права на обращение? В какие организации, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, могут обращаться граждане? Какими нормативными актами 
регулируется порядок подачи обращения и рассмотрения обращений 
граждан в органы публичной власти? Какие требования предъявляются к обращениям граждан? В каких случаях допускается ограничение права на обращение? В каком порядке и в какие сроки рассматриваются обращения граждан? Этим и другим важным вопросам, ответ 
на которые позволяет составить углубленное представление о порядке 

Предисловие
взаимодействия граждан и органов публичной власти при рассмотрении индивидуальных и коллективных обращений, посвящен данный учебник.
Порядок рассмотрения обращений граждан в различных органах 
публичной власти имеет похожие черты, однако особенности правового статуса этих органов влекут особенности производства по 
рассмотрению обращений граждан. В настоящем учебнике они представлены в Особенной части.
Материал учебника включает как теоретическую часть, так и обширный нормативный материал не только федерального, но и регионального, а также местного уровня. Особое внимание уделяется анализу судебной практики по вопросам обращений граждан. Учебный 
материал основан на опыте преподавания в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) авторского курса «Порядок обращения в Конституционный Суд России 
и другие органы публичной власти» в соответствии с требованиями 
ФГОС ВО и с учетом тенденций развития практико-ориентированного обучения в юридическом вузе.
Учебник подготовлен с использованием справочно-правовой системы 
«КонсультантПлюс».

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Право граждан на обращение в органы  
публичной власти, его значение и содержание
Понятие и юридическая природа права граждан на обращение 
в органы публичной власти. Под правом человека обычно понимается гарантированная государством возможность свободно удовлетворять свои потребности в установленных законом рамках, определенных им процедурах. В перечне основных прав и свобод человека 
и гражданина, предусмотренных гл. 2 Конституции РФ, закреплено 
право на обращение. Согласно ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные 
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Как все конституционные права, право на обращение характеризуется следующими особенными свойствами: 1) является основным, 
жизненно важным, принадлежит всем людям без исключения от рождения и неотчуждаемо; 2) установлено Конституцией РФ и международными правовыми актами; 3) вместе с другими конституционными 
правами составляет ядро правового статуса личности, лежит в основе 
иных (обыкновенных, текущих, отраслевых) прав и свобод; 4) обеспечивается повышенной защитой государства (Конституционным Судом РФ) и международных организаций (Европейским Судом по правам человека, Комитетом по правам человека ООН и др.).
Обращением гражданина считаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу 
в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в 
государственный орган, орган местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее также — Закон об обращениях) граждане имеют право обращаться 
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обраще