История российской прокуратуры

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Д.В. Колыхалов  
 
 
 
 
ИСТОРИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ 
 
 
 
Курс лекций 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва ● 2018 

УДК 347.962 
ББК 67.721-1 
        К61 
 
 
Автор Д.В. Колыхалов, доцент кафедры государственного строительства 
и права Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат исторических наук, доцент. 
 
 
 
Рецензенты: 
 
К.Л. Яковлев, профессор кафедры государственного строительства и права 
Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических 
наук, доцент; 
 
В.В. Зубов, доцент Департамента политологии Финансового университета 
при Правительстве Российской Федерации, кандидат исторических наук.   
 
 
 
 
 
Колыхалов Д.В. 
К61 История российской прокуратуры: курс лекций / Д.В. Колыхалов; Ун-т 
прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2018. – 104 с. 
 
 
 
Курс лекций включает пять тем, содержание которых охватывает период истории российской прокуратуры с 1722 г. до рубежа XX–XXI вв.  
 
В курсе лекций рассматриваются с позиций историзма причины учреждения прокуратуры в России, обстоятельства и специфика ее развития, 
эволюция организации прокуратуры, ее функций, изменение правового 
статуса прокурора. Дана характеристика деятельности некоторых выдающихся прокуроров, интересные факты из их биографий. Рассматриваются 
дискуссионные вопросы, цитируются мнения известных российских ученых-юристов и государственных деятелей. Предложен перечень специальной литературы.  
 
Для студентов юридического факультета Университета прокуратуры 
Российской Федерации, а также широкого круга читателей, интересующихся историей прокуратуры нашей страны.  
 
 
УДК 347.962 
ББК 67.721-1 
 
 
 
 
 
 
 
© Университет прокуратуры 
Российской Федерации, 2018  
 
 
2 

Введение 
 
Представленный курс лекций подготовлен для обеспечения 
учебного процесса по дисциплине «История российской прокуратуры» на юридическом факультете Университета прокуратуры 
Российской Федерации. Знание истории развития прокуратуры 
необходимо для лучшего изучения специальных дисциплин, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры. Курс состоит из пяти лекций, содержание которых охватывает период 
истории российской прокуратуры с 1722 г. до рубежа XX–XXI вв.  
В курсе лекций рассматриваются с позиций историзма причины учреждения прокуратуры в России, обстоятельства и специфика ее развития в сравнении с французской прокуратурой, которая до сих пор остается классической моделью данного органа 
государственной власти. Содержание курса лекций включает 
эволюцию организации прокуратуры, ее функций, изменение 
правового статуса прокурора. Дается характеристика деятельности некоторых выдающихся прокуроров, интересные факты из их 
биографий. Рассматриваются дискуссионные вопросы, приводятся мнения известных российских ученых-юристов и государственных деятелей.  
Студент может проверить свои знания, ответив на вопросы 
для самоконтроля.  
В рамках одного учебного издания невозможно изложить 
все факты и все вопросы истории, поэтому студентам предложен 
перечень специальной литературы.  
 
 
 
 
 
 
 
3 

Лекция 1. Становление прокуратуры в механизме 
государственной власти в Российской империи 
в 1722–1864 гг. 
 
§ 1. Становление прокуратуры в Российской империи 
 
В истории российской прокуратуры можно выделить этапы 
возникновения, становления и развития. Были периоды, когда 
значимость прокуратуры в системе государственной власти не 
вызывала сомнений, но были и другие, когда роль и значение 
этого института принижалась либо вообще его ликвидировали, а 
затем вновь возрождали, что доказывает его жизненную необходимость. Создание российской прокуратуры связано с деятельностью царя Петра I. 
Возможно, что сама идея о необходимости учреждения специальных органов надзора возникла у Петра I в результате сравнения работы государственных аппаратов России и европейских 
стран. Император полагал, что российский аппарат государственных служащих не готов обеспечить жизнеспособность государства, так как работает хуже, чем, например, шведский или французский.  
Органы, выполнявшие функции надзора в царской России, 
были и раньше. Самым знаменитым и влиятельным был Челобитный приказ, созданный в правление Ивана IV (1533–1584 гг.) 
в 1550 г. во главе с Алексеем Адашевым. Приказ занимал господствующее положение над всеми центральными и местными государственными учреждениями, разбирая жалобы на действия или 
бездействие чиновников.  
Исследователь А. Градовский отмечает простоту взглядов 
российских монархов на администрацию1. «Единственным средством сдерживать произвол должностных лиц была частая смена 
их». «При сдаче должности обыкновенно открывались злоупотребления, которые и влекли за собой ответственность. Зародыши 
правильного контроля до такой степени слабы, что их можно было считать скорее отдельными вспышками царского недоверия, 
                                                          
 
1 Градовский А. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. 
СПб.: Тип. И. Бочкарева, 1866. С. 15. 
 
 
4 

чем истинно служебным элементом. Так, например, известно… 
по словам Котошихина, ко всем знатным посланникам приставлены были дьяки, которые наблюдали за ними в отправлении их 
должностей, и обо всех преступлениях доносили Государю, в 
приказ Тайных дел, «где и были ведомы»1.  
Необходимо учитывать фактор войны и расстояний. Московские цари мало ездили и были в отлучке, они сами исполняли 
функции надзора. Деятельность Петра, его бытие при войске делало необходимым должность надзирающего за тылом. В прошлые времена такая функция могла быть возложена на патриарха. 
Но Петр упразднил должность патриарха.  
Наряду с этим необходимо отметить, что конец XVII и 
начало XVIII в. характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов 
и усилением бесправия населения, что и вызывало недовольство 
и вело к смуте. Это обусловило насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными 
явлениями.  
В связи с этим 17 марта 1714 г. Петр I издал указ «О фискалах», взяв за образец государственные органы Германии. Царь 
поручал фискалам: «Над всеми делами тайно надсматривать и 
проведывать про неправый суд, також – в сборе казны и прочего». Фискалы были учреждены не только в центре, но и в провинции. Им вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, 
надзор за исполнением указов и регламентов, а также участие в 
делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые 
потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба была 
службой сугубо тайной, поэтому и весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияющей на создание обстановки законности и правопорядка. Со временем деятельность фискалов стала 
приносить некоторые плоды в борьбе с продажностью вельмож. 
Так, по доносам обер-фискала А.Я. Нестерова в 1717 г. был даже 
осужден и казнен сибирский губернатор князь М.П. Гагарин. Под                                                          
 
1 Градовский А. Указ. соч. С. 34. 
 
 
5 

чинение фискалов Юстиц-коллегии обусловило появление новых 
форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих 
целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для 
надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате 
гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов. 
Петр I планировал учредить должность «государственный 
фискал», которому помимо руководства фискалатом он хотел поручить весьма ответственную и деликатную роль надзирателя за 
Сенатом. Но в связи с тем, что подходящего человека на эту 
должность царь найти не смог, он возлагает обязанность надзора 
за высшим государственным органом на дежурных офицеров 
гвардии сроком на месяц.  Вскоре монарх убеждается, что и это 
не выход из положения  –  все-таки нужен постоянный надзиратель более высокого ранга. В результате внимание царя было обращено на французскую прокуратуру, которая выросла из королевской адвокатуры и долгое время сохраняла многие ее черты.  
Прокуроры1 и адвокаты короля во Франции стали настоящими должностными лицами лишь в XIV в. Первым нормативным правовым актом, закрепившим официальный государственный статус прокуроров, стал ордонанс Филиппа IV Красивого от 
25 марта 1302 г., учредивший постоянные должности королевских прокуроров при трех парламентах (судах) – в Париже, Туре 
и Руане. При парламентах учреждались должности королевских 
адвокатов. Позднее должности прокуроров были учреждены при 
судах бальи и сенешалов, которые осуществляли местное управление на территории королевского домена и выступали в роли 
местного суда от имени короля. Организация прокуратуры приня                                                          
 
1 Прокуратура как понятие происходит от латинского глагола procurare – иметь 
попечение о чем-либо, заведовать, управлять чем-либо. Отсюда происходит 
должностное лицо – procurator, т.е. заведующий, управляющий. Позднее за прокуратором остается значение представителя чьих-либо интересов в смысле «попечитель» или «опекун». С XIV в. слово «прокуратура» вошло в употребление, 
обозначая институт, представляющий интересы именно государя, а затем государства.  
 
 
 
6 

ла вид иерархии, возглавляемой королевским прокурором, исполнявшим свои функции при парижском парламенте. Должности 
прокуроров, как и должности членов парламента, стали продаваться.  
Ранее юристы нанимались королевской курией для представления частноправовых интересов короля в парижском парламенте и 
решения других задач, связанных с составлением и систематизацией документов. Их называли прокурорами и адвокатами. Королевские адвокаты выполняли роль советчиков (юрисконсультов) по делам, в которых затрагивались интересы короля. Им воспрещалось 
заниматься частной практикой и совместно с прокурором они вели 
гражданские дела короля.  
Прокуратура Франции стала надзирать за законным отправлением функций правосудия. На прокуроров также возлагалась защита интересов корпораций, малолетних, недееспособных. С этими 
функциями были объединены функции надзора за производством 
уголовного преследования.  
Постепенно в королевских судах выработалась новая форма 
судопроизводства смешанного характера. Подготовка к рассмотрению дела (допрос свидетелей, осмотры и т.п.) производилась 
особо уполномоченным на то судьей непублично и письменно в 
виде составления протоколов. Само рассмотрение дела, судебное 
следствие, происходило в устной форме и публично1.  
К XVI в. частно-правовой взгляд на преступление перестал 
соответствовать политическим интересам монархов. В 1532 г. 
был обнародован ордонанс французского короля Франциска I 
(1515–1547 гг.). Ордонанс содержит разграничение двух способов 
защиты общества и личности от преступных посягательств. Это 
выразилось в виде публичного и гражданского иска2. Из области 
наказуемых деяний выделяется группа особо тяжких преступлений, подлежащих преследованию по инициативе общественной 
власти, независимо от усмотрения потерпевшего от преступления 
лица; таким образом, постепенно сокращается сфера исключительного господства частного обвинения по уголовным делам и 
                                                          
 
1 Всеобщая история государства и права: учебник для вузов: в 2 т. Т. 1. Древний 
мир и средние века / под ред. В.А. Томсинова. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. С. 490. 
2 Гуценко К.Ф., Головко Л.Н., Филимонов Б.А. Уголовный процесс западных государств. М.: ИКД «Зерцало-М», 2001. С. 315–316.  
 
 
7 

наряду с иском частным в области уголовной юстиции устанавливается особый публичный иск, вчиняемый ex officio, во имя 
общественных интересов. С течением времени все производство 
по уголовным делам подчиняется правилам и формам следственного или розыскного процесса; особенности этого производства, 
всецело проникнутого идеей общественного характера преступления, совершенно исключали участие в нем потерпевших от 
преступления частных лиц, которые должны были обращаться с 
иском о вознаграждении за вред, причиненный преступным деянием, особо в гражданский суд1. 
«Мы знаем, – говорит один из французских юристов XVI в. 
(Jean Jmbert), – два рода обвинителей: одни, которые преследуют 
интересы короля и публичного порядка и которых мы называем 
слугами короля, именно-королевскими адвокатами и прокурорами, они добиваются телесного наказания и денежного взыскания; 
другие (L'accusation prive, que nous appelons partie civile) – требуют удовлетворения их гражданского интереса, пострадавшего от 
проступка, направленного против их личностей или имущества; 
они вовсе не добиваются телесного наказания (ils ne tendent point 
а punition corporelle)»2. 
Но различие между публичной и гражданской сторонами в 
процессе в течение длительного времени было более теоретическим; в действительности институт прокуратуры развивался медленно, и потерпевшее от преступления лицо сохраняет еще в XVI в. 
некоторые черты обвинителя, а именно: подобные лица возбуждали уголовное преследование путем доноса или извещения, получали приказание судьи о следствии, собирали справки, обвиняли на суде, давали заключение о наказании; часто публичная 
сторона в лице королевского прокурора была скорее стороною 
присоединяющейся, нежели главною, и ограничивалась лишь 
требованием наказания. С конца XVI в. положение дел изменилось. По ордонансу 1579 г. королевские прокуроры и их товарищи 
возбуждают и производят следствие, не ожидая доноса потерпевшего от преступления или гражданской стороны.  
                                                          
 
1 Тальберг Д.Г. Гражданский иск в уголовном суде или соединенный процесс. 
Киев: Тип. В.И. Завадского, 1888.  
2 Там же.  
 
 
8 

С XVI в. возрастает число королевских ордонансов. Король 
как законодатель нуждался в регулярном и разветвленном аппарате надзора за правильным, своевременным, полным и точным исполнением своей воли. После почти двухсотлетнего существования первый закон об устройстве прокуратуры был издан только в 
1586 г. К началу XVII в. прокуратура сложилась в государственную структуру с ясными обязанностями и обширными полномочиями.  
Главными функциями выступали надзор за исполнением воли короля, преследование преступлений и восстановление законного порядка. Кроме того, королевские прокуроры имели обязанность надзирать за правильным поступлением доходов в казну 
короля, значительная часть которых слагалась из денежных санкций за преступления.  
Прокурорские должности наравне с другими продавались, 
за исключением званий первого и второго генерал-адвокатов, которые бесплатно назначались и свободно увольнялись королем. 
Вознаграждение прокуроры получали от дела, которое они вели. 
Главная роль прокурора заключалась в том, что он как доверенное лицо и юридический представитель суверена неукоснительно следил за реализацией его установлений и приказов. 
Король Франции Людовик XIV (1643–1715 гг.) продолжил 
реформировать государственный аппарат в направлении его централизации, разветвленности и специализации. 
В 1666 г. при парижском парламенте учреждается должность 
Генерал-прокурора1. Через Генерал-прокурора король направлял в 
парламент свои указы для их регистрации.  
Генерал-прокурор мог вмешиваться во все правительственные действия и акты – в акты о торговле, в учреждение университетов, в мирные договоры с иностранными государствами, исходя 
из интересов короны; он имел право вмешиваться, останавливая 
их действие, если замечалось какое-либо несоответствие королевским интересам.  
Генерал-прокурор наблюдал за назначением королевских 
чиновников, принимая решения о том, насколько они соответ                                                          
 
1 В 1667 г. Людовик XIV учреждает должность Генерал-лейтенанта полиции, который возглавил полицейскую службу всего французского королевства. 
 
 
9 

ствуют предъявляемым к ним требованиям. Наблюдал за деятельностью агентов правительства и в случае нарушения ими служебных интересов, интересов короля возбуждал против них судебное 
преследование. Генерал-прокурор наблюдал за делами религии и 
церкви, следя, чтобы в церковной деятельности не было нарушений и умалений интересов и прерогатив короны.  
Генерал-прокурор обязан был высказывать свое мнение по 
поводу регистрации различных привилегий, имея в виду защиту 
королевских интересов, чтобы они не пострадали от предоставления тех или иных привилегий. Он должен был наблюдать, чтобы кто-либо из знатных людей не пользовался не присвоенными 
ему титулами и тем самым не посягал на права короны.  
Генерал-прокурор являлся государственным обвинителем. Он 
обязан был выступать в процессе от имени короля по делам измены, оскорбления его Величества, злоупотребления властью. Парижский парламент мог давать Генерал-прокурору поручения. С ведома 
парламента Генерал-прокурор отлучался в отпуск. С другой стороны, Генерал-прокурор делал представление парламенту по поводу 
различных вопросов и мероприятий общей администрации1.  
Ордонанс 1670 г. разделял расследование в суде гражданских и уголовных исков. Королевские прокуроры получили право 
предъявлять публичное обвинение в совершении преступлений, 
влекущих за собой позорящие и мучительные наказания2.  
Н.В. Муравьев обратил внимание на большое впечатление, 
которое произвел на Петра I королевский прокурор во время посещения царем Парижского парламента в 1717 г. Скорее всего, 
поскольку французского прокурора Петр I видел в деле, он и 
остановил на нем свой выбор. А может быть, ему понравилось 
второе французское название прокуроров – «les gens du roi» 
(«люди короля»). Образное сравнение Генерал-прокурора с 
«оком государевым и стряпчим о делах государственных» тоже 
было заимствовано Петром I из сочинений французских прокуроров. Образование органов надзора, так же как и их иностранное 
                                                          
 
1 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. 
С. 52. 
2 Бессарабов В.Г. Прокуратура в зарубежных странах // Законность. 2000. № 10. 
С. 37. 
 
 
10