Внебюджетные фонды

П.А. ЛЕВЧАЕВ
ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ 
ФОНДЫ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Рекомендовано 
в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению подготовки
38.03.01 «Экономика»
(квалификация (степень) «бакалавр»)
Москва 
ИНФРА-М 
202

УДК 336(075.8)
ББК 65.261я73
 
Л38
А в т о р:
Пётр Александрович Левчаев, доктор экономических наук, профессор 
кафедры финансов и кредита Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарёва
Р е ц е н з е н т ы:
В.И. Осипов, доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарёва;
С.М. Имяреков, доктор экономических наук, профессор кафедры мировой экономики и менеджмента Саранского кооперативного института 
(филиала) АНОО ВО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации»
Левчаев П.А.
Л38 
 
Внебюджетные фонды : учебное пособие / П.А. Левчаев. — 
Москва : ИНФРА-М, 2024. — 149 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/23563.
ISBN 978-5-16-012524-4 (print)
ISBN 978-5-16-105682-0 (online)
В пособии раскрываются теоретические, методические и практические 
основы финансов внебюджетных фондов. Структура изложения материала позволяет последовательно освоить как основы курса, касающиеся 
сущности и содержания основных социальных государственных внебюджетных фондов, так и его актуальную тематику, связанную с дискуссионными вопросами функционирования и перспективами развития внебюджетных фондов, а также ретроспективного опыта их работы.
Дается комплексное представление о специфике функционирования, 
основах формирования и использования средств внебюджетных фондов 
государства. Приводятся различные формы промежуточного и итогового 
контроля знаний обучающихся.
Пособие соответствует требованиям Федерального государственного 
образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Предназначено для подготовки бакалавров по направлению 38.03.01 
и магистров по направлению 38.04.01 «Экономика», а также для аспирантов и всех интересующихся проблемами внебюджетных фондов и государственных финансов.
УДК 336(075.8)
ББК 65.261я73
ISBN 978-5-16-012524-4 (print)
ISBN 978-5-16-105682-0 (online)
© Левчаев П.А., 2017

Предисловие
В современных экономических условиях чрезвычайную важность приобретает профессиональная подготовка высококвалифицированных специалистов в  области финансов и  кредита, поскольку успех проводимых в  стране экономических преобразований зависит прежде всего от компетентности и профессионализма 
кадров. От эффективности организации сферы государственных 
финансов, и в частности внебюджетных фондов, во многом зависят 
темпы экономического развития отдельных отраслей и регионов 
страны, а также уровень и качество социального обеспечения общества. Государственные финансы на макроуровне способствуют 
наиболее полному и эффективному использованию финансовых 
ресурсов общества, что содействует построению экономически 
сильного и независимого государства. В книге не только уделяется 
внимание действующей практике функционирования государственных социальных внебюджетных фондов России, но и приводится ретроспективный экскурс в  историю функционирования 
внебюджетных фондов, а также освещается зарубежный опыт.
Учебная дисциплина, рассматривающая внебюджетные фонды, 
относится к дисциплинам по выбору вариативной части цикла дисциплин подготовки бакалавров и магистров направления «Экономика». Данная дисциплина опирается на знания, полученные студентами в процессе базовых общеэкономических курсов, а именно 
на теоретические основы следующих дисциплин: «Развитие бюджетного устройства государства», «Бюджетный федерализм: теория 
и практика», «Территориальные финансы», «Финансовая политика 
государства», «Государственный финансовый контроль в условиях 
рыночной экономики», «Государственные финансовые институты» 
и др. Освоение дисциплины является основой для последующего 
углубления знаний и получения практических навыков в рамках 
курсов «Бюджетное планирование и  финансирование», «Суверенные фонды государства» и др. Освоение данной дисциплины 
позволяет студенту приобрести прочные комплексные знания 
об основах и особенностях функционирования государственных 
внебюджетных фондов.
Как самостоятельный курс, дисциплина «Внебюджетные фонды» 
имеет свою цель, задачи, объект и  предмет изучения. Целью 
освоения учебной дисциплины «Внебюджетные фонды» является 
3

формирование у студентов базовых теоретических знаний и практических навыков по  работе государственных внебюджетных 
фондов.
Задачи дисциплины:
•
• теоретическое освоение ключевых концепций государственных 
внебюджетных фондов;
•
• изучение организационно-правовых и методологических основ 
государственных внебюджетных фондов в бюджетном устройстве 
государства;
•
• изучение роли государственных внебюджетных фондов в социально-экономическом развитии государства;
•
• изучение особенностей функционирования государственных 
внебюджетных фондов Российской Федерации на разных этапах 
развития;
•
• исследование проблематики функционирования государственных 
внебюджетных фондов;
•
• приобретение навыков анализа проблем бюджетного процесса 
и определение путей их возможного решения;
•
• приобретение навыков исследования перспектив развития государственных внебюджетных фондов.
Деятельность внебюджетных фондов государства различного 
уровня и целевой направленности составляет объект изучения дисциплины.
Предметом изучения являются финансовые и экономические 
отношения в  процессе формирования и  использования финансовых ресурсов внебюджетных фондов.
Методологическую и теоретическую основу курса составляют 
работы отечественных экономистов по проблемам функционирования внебюджетных фондов и финансовой системы в целом, законодательные акты Российской Федерации и субъектов Федерации, 
нормативные и справочные материалы.
Компетенции обучающегося, формируемые в результате освоения 
дисциплины, сводятся к владению навыками работы с внешними 
организациями (Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, Пенсионным фондом Российской Федерации, 
Фондом социального страхования Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Федеральной службой по труду и занятости, кадровыми агентствами, 
службами занятости населения).
По результатам изучения дисциплины студент должен:
•
• знать особенности работы с внешними организациями (Министерством труда и  социальной защиты РФ, Пенсионным 
4

фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, 
Федеральной службой по труду и занятости, кадровыми агентствами, службами занятости населения);
•
• уметь применять полученные навыки работы с внешними организациями (Министерством труда и социальной защиты РФ, 
Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования 
РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Федеральной службой по труду и занятости, кадровыми 
агентствами, службами занятости населения);
•
• владеть навыками работы с внешними организациями (Министерством труда и социальной защиты РФ, Пенсионным фондом 
РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным 
фондом обязательного медицинского страхования, Федеральной 
службой по труду и занятости, кадровыми агентствами, службами занятости населения).
Учебная дисциплина «Внебюджетные фонды» дает комплексное 
представление о специфике функционирования, основах формирования и использования средств внебюджетных фондов.

Глава 1 
Понятие и роль внебюджетных фондов 
в финансовой системе
1.1. Место внебюджетных фондов  
в финансовой системе государства
Процесс производства общественного продукта в стране и обеспечение его непрерывности выражается движением стоимости 
в денежной форме. Именно на основе товарно-денежных отношений, посредством распределения валового национального продукта, возникают финансы. Следует напомнить, что валовой национальный продукт — это стоимость материальных благ, созданных 
обществом за определенный период времени и предназначенных 
для удовлетворения всех потребностей членов общества. Понятие 
«финансовая система» является производным от категории «финансы» и представляет собой совокупность сфер и звеньев финансовых отношений и обслуживающих их учреждений.
В зависимости от роли в общественном производстве происходит 
деление финансовой системы на сферы. Центральным элементом финансовой системы являются государственные финансы, которые аккумулируют и распределяют финансовые ресурсы на общегосударственном уровне. Важная роль, которую выполняет государство, приводит к  необходимости централизации в  его распоряжении 
значительной части финансовых ресурсов. Именно общегосударственные финансы делают возможным обеспечение определенных 
темпов развития всех отраслей национальной экономики, приоритетное развитие отдельных отраслей и регионов страны, производственной и непроизводственной сфер, различных форм собственности и групп населения.
В зависимости от  целей, особенностей функционирования 
и возникающих финансовых взаимосвязей внутри сферы государственных финансов выделяют следующие звенья:
•
• государственный бюджет;
•
• внебюджетные фонды;
•
• государственный кредит.
Распространение получила также и  классификация государственных финансов в зависимости от уровня управления; в этом 
случае определяющую роль играют финансовые взаимосвязи, скла6

дывающиеся на федеральном уровне, уровне субъектов Российской 
Федерации и местном уровне.
Таким образом, внебюджетные фонды — это прежде всего звено 
общегосударственных финансов, обслуживающее централизованные фонды государства. Функционирование внебюджетных 
фондов предполагает выделение совокупности финансовых ресурсов и передачу их в распоряжение органов власти для расходования по целевому назначению на основе оперативной самостоятельности.
Взаимосвязь и взаимозависимость составных элементов финансовой системы обусловлены общей сущностью финансов и единым 
источником формирования их финансовых ресурсов — валовым 
национальным продуктом и национальным доходом. Разнообразие 
внебюджетных фондов обусловливает сложные многоступенчатые 
связи между фондами и другими элементами финансовой системы. 
Выделяют односторонние, двусторонние и многосторонние связи.
При односторонних связях средства движутся в одном направлении — от звеньев финансовой системы к внебюджетным фондам 
или наоборот. Такая связь проявляется при формировании средств 
фондов из одного источника и при расходовании ресурсов в одном 
направлении. (Например, при формировании валютных фондов 
многих стран средства поступают из бюджета на безвозмездной основе.)
При двусторонних связях финансовые потоки движутся между 
внебюджетными фондами и  другими звеньями финансовой 
системы в двух направлениях. Так, фонд социального страхования 
аккумулирует средства не только за счет страховых взносов работодателей, но и за счет средств государственного бюджета. Одновременно, при наличии временно свободных средств, фондом могут 
приобретаться государственные ценные бумаги, что предполагает 
существование обратных потоков финансовых ресурсов.
При многосторонних связях конкретный внебюджетный фонд 
приходит в соприкосновение с несколькими звеньями финансовой 
системы, что предполагает наличие множественных и  разнонаправленных финансовых потоков. Особо следует выделить связи 
внебюджетных фондов с таким элементом финансовой системы, 
как финансы организаций, так как именно в этом первичном звене 
создается национальный доход, который затем перераспределяется 
между звеньями финансовой системы, в том числе и во внебюджетные фонды.
Эффективное функционирование финансов организаций создает предпосылки для формирования государственных финансов 
7

и внебюджетных фондов в частности. Именно подобная связь является наиболее органичной, поскольку предполагает движение 
финансовых ресурсов из источника их возникновения во внебюджетные фонды.
1.2. Сущность и значение внебюджетных фондов
Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов, или особых счетов, задолго до возникновения единого 
централизованного фонда государства, т.е. бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все 
новых расходах, требовавших средства для своего покрытия. Эти 
средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для 
специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный 
характер. С выполнением государством намеченных мероприятий 
они заканчивали свое существование, поэтому их количество постоянно менялось: одни возникали, другие упразднялись.
Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства 
в области военных расходов, научных исследований, регулирования 
экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных 
в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефициты 
бюджета, осуществлять непредвиденные расходы. Например, 
в XVII в. Петр I для финансирования военных расходов выделил отдельный фонд.
В целом наблюдалась тенденция к  увеличению количества 
и объемов фондов, вызванная новыми задачами и функциями, стоящими перед государством, особенно в результате появления и расширения его предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства (наличие излишков в  одних и  дефицит средств в  других фондах) 
и требовала дополнительных расходов по управлению ими. С укреплением централизованного государства начинается переход к унификации специализированных фондов. На  основе объединения 
различных фондов был создан государственный бюджет, который 
после рассмотрения и утверждения его парламентом превращается 
в закон, обязательный к исполнению. Консолидация средств в бюджете позволила распределять ресурсы по различным направлениям, 
а напоминанием о специальных фондах или счетах служат целевые 
бюджетные фонды в составе государственного бюджета.
8

Однако одних бюджетных средств бывает недостаточно, поэтому 
сохраняется реальная потребность в дополнительных объемах финансовых ресурсов, формой организации которых и  выступают 
внебюджетные фонды.
Специальные фонды или счета существуют в Германии, Франции, 
Великобритании, Японии, США и целом ряде других государств. 
За счет их средств в отдельные периоды финансировалось более 
50% государственных расходов. Специализированные внебюджетные фонды создавались для правительственной предпринимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, для национального страхования.
Целесообразность концентрации финансовых ресурсов на государственном (территориальном) уровне объясняется тем, что предполагаемые к проведению и финансированию мероприятия отвечают общественным социально-экономическим, межрегиональным 
и межотраслевым интересам.
Ограниченность финансовых ресурсов государства вызывает необходимость их перераспределения. Потребность в перераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянии 
экономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств благодаря незакрепленности доходов за конкретными видам расходов. Однако нельзя допустить излишних переливов средств по статьям расходов, в частности особую заботу 
вызывают социальные потребности, ибо всегда существует опасность урезания расходов на эти цели. Поэтому очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств.
Динамичное изменение экономической обстановки нередко 
предопределяет необходимость принятия быстрых управленческих 
решений, в том числе и в области перераспределения финансовых 
ресурсов. Формирование и  использование бюджетных средств 
более строго регламентируется государством, а  внебюджетные 
фонды обладают большей самостоятельностью, автономностью 
и оперативностью при принятии управленческих решений финансового характера. Следовательно, существует реальная возможность расходования средств внебюджетных фондов в более оперативном режиме.
Немаловажным фактором, обусловливающим целесообразность 
образования внебюджетных фондов, выступает дефицит бюджета. 
Превышение расходов над доходами требует не только изыскания 
дополнительных финансовых ресурсов, но  и перегруппировки 
средств для покрытия определенных видов расходов. В этом случае 
9

определенность источников формирования средств внебюджетных 
фондов и строго целевое их использование имеет ряд преимуществ. 
Наконец, многообразие экономических отношений в современных 
условиях диктует необходимость применения новых методов перераспределения денежных средств в обществе наряду с бюджетными.
Таким образом, внебюджетные фонды выступают формой аккумулирования и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования расходов, не включаемых 
в бюджет. Подобное обособление ресурсов от бюджета позволяет 
не только расширить состав средств для обеспечения общественно 
значимых потребностей за  счет дополнительно выявленных доходов и  сэкономленных ресурсов, добровольных взносов физических и юридических лиц, доходов от займов, но и гарантировать 
целевое использование ресурсов в  объеме их поступления. Это 
важно, так как в условиях обезличивания поступающих в государственный бюджет средств такой гарантии быть не может. Кроме 
того, внебюджетные фонды выполняют еще и роль финансового резерва, к которому прибегают федеральные, региональные и местные 
органы власти в случае финансовых затруднений. Благодаря внебюджетным фондам повышается маневренность финансовых ресурсов 
в рамках единой финансовой системы государства.
Внебюджетные фонды обладают рядом особенностей:
•
• у органов государственной власти появляются дополнительные 
средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства и социальной сферы, 
особенно в условиях нестабильной экономики;
•
• целевое использование средств этих фондов обеспечивает более 
эффективный контроль, так как их автономность от бюджета 
и ориентация на решение важных общественных задач требуют 
внимания со стороны государства;
•
• имеется возможность использования для покрытия бюджетного 
дефицита при определенных условиях и наличии положительного сальдо;
•
• формируются в  основном за  счет обязательных отчислений 
юридических и физических лиц, имеющих налоговую природу, 
т.е. устанавливаются государством и являются обязательными;
•
• ресурсы фондов находятся в государственной собственности.
С помощью внебюджетных фондов можно:
•
• влиять на процесс производства путем финансирования, субсидирования на условиях долевого участия в расходах, кредитования отдельных предприятий, отраслей или территорий;
10