Организация надзора в сфере соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о размещении государственного и муниципального заказов

Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана





В.В. Росинский

Организация надзора в сфере соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о размещении государственного и муниципального заказов


Методические указания








Москва
Издательство МГТУ им. Н.Э. Баумана 2013

УДК 347.963
ББК 67.72
     Р74
Рецензент Б.Н. Коробец
           Росинский В.В.
       Р74 Организация надзора в сфере соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о размещении государственного и муниципального заказов : метод. указания / В.В. Росинский. — М. : Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2013. — 74, [2] с. : ил.
              ISBN 978-5-7038-3649-1
               Представлены рекомендации по теме «Организация надзора в сфере соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о размещении государственного и муниципального заказа», основные новейшие нормативные акты и материалы судебной практики по прокурорскому надзору РФ на 2012 г.
               Для студентов юридических факультетов, а также лиц, обучающихся по специальности «Юриспруденция» в рамках магистратуры. Методические указания могут представлять интерес для слушателей системы повышения квалификации и желающих обновить знания в области прокурорского надзора.
              Рекомендовано Ученым советом НУК ФН МГТУ им. Н.Э. Баумана.

                                                           УДК 347.963
                                                           ББК 67.72

Учебное издание
Росинский Вячеслав Всеволодович
Организация надзора в сфере соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о размещении государственного и муниципального заказов

Методические указания

Редактор В.М. Царев Корректор Р.В. Царева Компьютерная верстка С.А. Серебряковой

Подписано в печать 25.12.11.2012. Формат 60x84/16.
              Усл. печ. л. 4,42. Тираж 100 экз. Изд. № 119. Заказ

Издательство МГТУ им. Н.Э. Баумана.
Типография МГТУ им. Н.Э. Баумана.
105005, Москва, 2-я Бауманская ул., д. 5, стр. 1.


ISBN 978-5-7038-3649-1

© МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2013

                ВВЕДЕНИЕ




   Поступающая в органы прокуратуры информация о коррупционных проявлениях, их влияние на экономическое положение в обществе, результаты проведенной в первом полугодии 2011 г. плановой проверки соблюдения законодательства о государственном заказе позволяют сделать вывод о том, что одной из важнейших задач органов прокуратуры на современном этапе является обеспечение соблюдения законодательства в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.
   Анализ состояния законности в городе Москве свидетельствует о наличии фактов неправомерного расходования бюджетных средств, злоупотреблениях и неэффективном использовании финансовых ресурсов органами исполнительной власти и местного самоуправления в основном при размещении государственных и муниципальных заказов, отсутствии контроля за результатами финансовых вложений и качественным исполнением подрядчиками принятых на себя обязательств.
   Материалы прокурорских проверок выявили многочисленные нарушения прав участников предпринимательской деятельности, что лишает процедуру размещения заказов прозрачности и конкурентности, создает условия для коррупционных проявлений.
   Прокурорами отмечаются факты лоббирования государственными и муниципальными служащими заключения контрактов с аффилированными коммерческими организациями, подкупа должностных лиц государственных и муниципальных заказчиков для обеспечения победы в торгах.
   В целях исполнения законодательства в сфере размещения государственных и муниципальных заказов направлено указание прокурора г. Москвы от 09.12.2009 № 89/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере

3

размещения заказов». В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 10.08.2010 № Пр-2322 надлежит разработать и реализовать комплекс мер, направленных на усиление борьбы с преступностью в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Вопросы соблюдения законодательства о размещении государственного заказа обсуждены на заседании коллегии прокуратуры города от 14.04.2011 и включены в приоритеты прокурорского надзора. Решением коллегии внесены коррективы в осуществление прокурорского надзора во исполнение п. 1 поручения Президента Российской Федерации от 17.03.2011 № Пр-701.

1. ИНФРАСТРУКТУРА РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК СИСТЕМА ВЗАИМОСВЯЗАННЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

   Многоступенчатость закупочного механизма, сложность процедур размещения государственных и муниципальных заказов требуют надлежащей организации и научно-методической проработки вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных, муниципальных нужд, определения системного подхода к проведению прокурорских проверок и приоритетов в осуществлении надзора, типизации нарушений и обозначения способов их устранения.
   Деятельность публичных образований, направленная на приобретение товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в целях удовлетворения общественных потребностей, основанная на принципах рационального, эффективного и целевого характера использования бюджетных средств, вошла в финансово-бюджетный и гражданский оборот как закупочная деятельность или деятельность по осуществлению закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.
   Такая деятельность является объектом комплексного нормативно-правового регулирования, так как общественные отношения, возникающие по поводу и в связи с осуществлением государственных, муниципальных закупок (закупочные отношения), регулируются различными видами законодательства, в основном гражданским и бюджетным. Соответственно, на разных этапах указанных правоотношений их предметы разнятся.
   Например, при определении потребности в товарах, работах, услугах в процессе формирования государственного и муниципального заказа, при расходовании бюджетных средств на закупки

5

предметом указанных закупочных отношений являются планирование, прогнозирование и расходование бюджетных расходов на указанные цели, которые регулируются нормами бюджетного законодательства, в том числе законодательства о социальноэкономическом прогнозировании.
   Предметом отношений по осуществлению государственных закупок, возникающих на стадии проведения торгов на заключение государственных, муниципальных контрактов, является размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных или муниципальных нужд. Регулируются они нормами гражданского законодательства, в том числе Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 94-ФЗ) (в редакции Федерального закона от 30.12.2008 № 323-ФЗ).
   При заключении государственных, муниципальных контрактов закупочные отношения переходят в новую стадию, их предметом становится исполнение обязательств по государственным и муниципальным контрактам, регулируются такие отношения нормами гражданского законодательства.
   Государство (муниципальное образование) в лице его уполномоченных органов исходя из потребности определяет нужды, которые обеспечиваются посредством размещения заказа и исполнения государственного либо муниципального контракта.
   В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных закупок на региональном и муниципальном уровнях активно формируется инфраструктура рынка государственных закупок как система взаимосвязанных элементов, обеспечивающая механизм функционирования и взаимодействия субъектов закупочных отношений.
   Важнейшими элементами инфраструктуры являются:
   -     органы, организующие закупки в целом — координирующие органы (к ним можно отнести законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; представительные и исполнительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований);
   -     органы, организации, размещающие государственный и муниципальный заказы (к ним можно отнести государственных и

6

муниципальных заказчиков, а также уполномоченные на размещение заказа органы в случае их создания (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков));
   -     поставщики (исполнители, подрядчики) по государственным и муниципальным контрактам;
   -    органы контроля в сфере размещения заказов.
   Наличие и функционирование этих органов и организаций определено в Законе № 94-ФЗ.


2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГУЛИРУЮЩЕЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

   Нормативные акты в сфере закупочных отношений перечислены ниже.
   Конституция Российской Федерации, закрепляющая в ч. 1 ст. 8 гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности;
   Бюджетный кодекс Российской Федерации;
   Гражданский кодекс Российской Федерации;
   Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
   Федеральный закон от 23.06.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;
   Федеральный закон от 13.12.1994 №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;
   Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;
   Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».


7

   Непосредственно размещение государственного (муниципального) заказа регулируется Законом № 94-ФЗ, называемого базовым законом в сфере закупок (ст. 2), и иными федеральными законами, связанными с размещением заказов.
   К таким федеральным законам можно отнести в числе прочих и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ), ст. 17 которого к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения относит полномочия по формированию и размещению муниципального заказа; ч. 3 ст. 54 Закона содержит нормы, согласно которым порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   С учетом названных нормоположений Закона № 131-ФЗ в муниципальных образованиях Российской Федерации формируются собственные правовые регуляторы отношений, связанных с муниципальным заказом; этот нормативно-правовой блок муниципального уровня играет самостоятельную роль в системе правового регулирования муниципальных закупок.
   Ряд законов, не являющихся прямыми регуляторами закупочных отношений, содержат нормы, регламентирующие государственные и муниципальные закупки в отдельных отраслях и сферах деятельности, либо нормы, опосредованно применимые к закупочным отношениям; к ним можно отнести:
   Закон Российской Федерации от 20.02.1992 № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле»;
   Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»;
   Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»;
   Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
   Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

8

   Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»;
   Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
   Федеральный Закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
   Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;
   Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».
   На уровне г. Москвы органами государственной власти в пределах предоставленных полномочий также формируются законодательные регуляторы закупочных отношений.
   Так, Законом г. Москвы от 26.11.2008 № 60 «О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве» закреплены требования Закона № 94-ФЗ к размещению государственного и муниципального заказа среди субъектов малого предпринимательства.
   Кроме того, закупочные отношения регулируются подзаконными нормативными правовыми актами. К ним можно отнести акты органов общей и органов специальной компетенции.
   Акты органов общей компетенции. Указы Президента Российской Федерации:
   -     от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;
   -     от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».
   Постановления Правительства Российской Федерации:
   -     от 10.09.2009 № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»;
   -     от 15.05.2007 № 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков»;

9

   -     от 29.12.2007 № 978 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом»;
   -     от 04.11.2006 № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства»;
   -     от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»;
   -     от 27.12.2006 № 807 «Об утверждении Положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры»;
   -     от 17.03.2008 № 175 «О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
   -     от 17.03.2008 № 179 «Об утверждении Положения о пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме, и требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме»;
   -     от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»;
   -     от 31.07.2007 № 491 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных или муниципальных контрактов, в которые включаются сведения, касающиеся размещения заказов и составляющие государственную тайну»;

10