Административное право. Часть 1

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего образования

«ПЕРМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Часть 1

Под общей редакцией профессора А. С. Телегина

Допущено методическим советом

Пермского государственного национального
исследовательского университета в качестве
учебного пособия для студентов, обучающихся

по направлению подготовки бакалавров «Юриспруденция»,

специальности «Судебная экспертиза», и аспирантов

направления «Юриспруденция»

Пермь 2018

УДК 342.9
ББК 67.401

А31

Авторский коллектив

канд. юрид. наук А. М. Бобров – гл. 2, 3;

канд. юрид. наук, доц. О. А. Иванова – гл. 4, 7;

д-р экон. наук, доц. И. Ю. Загоруйко – гл. 1 (§ 4);

канд. юрид. наук, проф. А. С. Телегин – гл. 1 (§ 1–3), гл. 5, 6

А31

Административное право: учеб. пособие / под общ. ред. 

А. С. Телегина; Перм. гос. нац. исслед. ун-т. – Пермь, 2018. – Ч. 1.
– 182 с.

ISBN 978-5-7944-3088-2
ISBN 978-5-7944-3089-9 (ч. 1)

В пособии рассматриваются базовые темы общей части учебной дисци
плины «Административное право»: административное право как отрасль права 
и науки, индивидуальные субъекты административного права, органы исполнительной власти, государственная служба, негосударственные формирования как 
субъекты административного права. 

Для студентов юридических факультетов и вузов.

УДК 342.9
ББК 67.401

Печатается по решению редакционно-издательского совета

Пермского государственного национального исследовательского университета

Рецензенты: кафедра государственно-правовых дисциплин Пермского филиала 

РАНХиГС (зав. кафедрой – д-р юрид. наук, доц. П. С. Пастухов); 
д-р юрид. наук, профессор кафедры административного и 
муниципального 
права 
Саратовской 
государственной 

юридической академии П. П. Сергун

ISBN 978-5-7944-3088-2
ISBN 978-5-7944-3089-9 (ч. 1)

© ПГНИУ, 2018
© Бобров А. М.,

Иванова О. А.,
Загоруйко И. Ю.,
Телегин А. С., 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.................................................................................................................... 5

Раздел 1. Административное право как отрасль права ........................................ 6

Российской Федерации ............................................................................................ 6

Глава 1. Государственное управление как объект ................................................ 6
административно-правового регулирования......................................................... 6

§ 1. Социальное управление: понятие и основные категории ............................. 6

§ 2. Государственное управление: понятие, признаки и структура.................... 8

3. Принципы государственного управления........................................................14

§ 4. Исполнительная власть: понятие и соотношение с .....................................18

государственным управлением.............................................................................18
Глава 2. Сущность административного права.....................................................22

§ 1. Предмет и метод административного права России....................................22

§ 2. Понятие и особенности административного права России ........................26

§ 3. Система административного права России ..................................................29

§ 4. Принципы административного права России ..............................................31
§ 5. Наука административного права ...................................................................35

Глава 3. Механизм административно - правового регулирования....................38

§1.Понятие и структура механизма административно-правового 
регулирования.........................................................................................................38

§2. Нормы административного права: понятие, виды, структура, особенности.
..................................................................................................................................40

§ 3. Источники административного права...........................................................49

§4. Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, 
классификация ........................................................................................................52

Раздел II. Субъекты административного права...................................................61

Глава 4. Индивидуальные субъекты административного права .......................61
§ 1. Сущность и структура административно - правового статуса ...................62

индивидуальных субъектов...................................................................................62

§ 2. Права и обязанности граждан Российской Федерации ...............................64

в административно - правовой сфере...................................................................64

§ 3. Гарантии реализации административно-правового статуса.......................74

человека и гражданина...........................................................................................74
§ 4. Порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации .......79

§5. Особенности правового положения иностранных граждан.........................83

в Российской Федерации .......................................................................................83

Глава 5. Органы исполнительной власти.............................................................90

§ 1. Понятие, система и структура органов исполнительной власти................90

§ 2. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере..........................96

исполнительной власти..........................................................................................96
§ 3. Правовое положение Правительства Российской Федерации....................98

§ 4. Федеральные органы исполнительной власти ...........................................103

§ 5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации .......109

Глава 6. Государственная служба и государственные служащие ...................120

§ 1. Понятие и система государственной службы.............................................120

§ 2. Административно - правовой статус государственных служащих..........128
§ 3. Прохождение государственной гражданской службы ..............................148

Глава 7. Общественные объединения как субъекты.........................................162

административного права....................................................................................162

§ 1. Понятие, признаки и виды общественных объединений ..........................162

§ 2. Административно-правовой статус общественных объединений ...........167
и иных негосударственных объединений ..........................................................167

§ 3. Порядок образования общественных объединений ..................................172

и прекращения их деятельности .........................................................................172

§ 4. Административно - правовой статус религиозных объединений ............176

§5. Особенности статуса политических партий ................................................182

Введение

Административное право, являясь базовой отраслью российского права, 

охватывает широкий круг общественных отношений в сфере публичной 
деятельности государства. Его изучение имеет важное значение для подготовки
высококвалифицированных юристов. Знания о социальной роли содержания
этой отрасли права позволяют выпускникам применять их при осуществлении 
своих обязанностей в практической деятельности. 

Учебное 
пособие 
подготовлено 
в 
соответствии 
с 
требованиями

федерального 
государственного 
образовательного 
стандарта 
высшего 

образования 
по 
направлению 
подготовки 
40.03.01 
(бакалавриат). 

Административное право опирается на основные категории науки управления, 
теории государства и права, конституционного права. Его изучение создает 
теоретическую базу для последующего изучения таких дисциплин, как 
«Муниципальное права», «Финансовое право», «Уголовное право», а также 
ряда специальных курсов, читаемых
в процессе подготовки магистров 

направления «Юриспруденция».

В учебном пособии рассматриваются
основные положения теории 

административного права, такие как:
сущность, принципы и функции 

государственного управления; предмет и метод административного права; 
механизм 
административно-правового 
регулирования; 
административно
правовой статус субъектов административного права (граждан РФ и 
иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных 
служащих, негосударственных организаций). 

Пособие 
подготовлено 
на 
основе 
действующего 
федерального 

законодательства с учетом законодательства Пермского края. 

Раздел 1. Административное право как отрасль 

права Российской Федерации

Глава 1. Государственное управление как объект

административно-правового регулирования

§ 1. Социальное управление: понятие и основные категории

Термин «управление» имеет много значений. Это обусловлено тем, что 

процессы управления происходят в технических средствах, создаваемых 
человеком, в живых организмах, в общественной жизни. В самом общем 
смысле его можно определить как целенаправленное воздействие по 
упорядочению 
функционирования
различных 
систем 
(биологических, 

технических, социальных), т. е. по переводу их из одного состояния в другое. 
Такое воздействие предполагает, что его кто-то осуществляет и в отношении 
кого-то при этом между ними возникают определенные связи. Этому свойству 
управления соответствует такое понятие, как система управления. 

Под системой управления понимается организованное множество 

взаимосвязанных 
элементов, 
образующих 
целостное 
единство, 
т.е.

выполняющих определенные функции1. Основными элементами системы 
являются субъект управления, объект управления, каналы прямых и обратных 
связей. 

В кибернетическом плане2 весь процесс управления представляет собой 

обмен информацией. По каналам прямой связи информация поступает от 
субъекта управления к объекту. По существу это команды управления 
(указания, распоряжения), с помощью которых обеспечивается воздействие на 
все компоненты системы. По каналам обратной связи информация о 
результатах выполнения команд управления поступает от объекта управления к 
субъекту. 
Таким 
образом, 
управление 
характеризуется 
следующими 

признаками:

1. Оно всегда присуще целостным системам.
2. Управление проявляется в целенаправленном воздействии на систему, 

в результате которого достигается упорядоченность системы, ее развитие.

3. Управление реализуется посредством информационных связей между 

двумя внутренними элементами любой системы: субъектом и объектом 
управления. 

4. Циркуляция информационных сигналов осуществляется по каналам 

прямых и обратных связей.

1 Берг А.И. Кибернетика – наука об оптимальном управлении. М., 1964. С.19.
2 Кибернетика – наука об общих закономерностях управления. См.: Большой энциклопедический словарь. М., 
2000. С.522. 

5. Управление предполагает определенную иерархию (подчиненность), в 

рамках которой субъект формирует цели и задачи развития всей системы и 
подчиняет им объект1. 

Одним из наиболее сложных видов управляющего воздействия является 

социальное 
управление, 
которое 
характерно 
для 
всех
систем, 

функционирующих в обществе. Его суть состоит в том, что одни группы людей 
(индивиды) 
оказывают 
управляющее 
воздействие 
на 
другие 
группы 

(индивидов) с целью организации их совместной деятельности. 

К. Маркс, анализируя систему общественного производства, отмечал, что 

всякий непосредственно общественный или совместный труд нуждается в 
большей 
или 
меньшей 
степени 
управления, 
которое 
устанавливает 

согласованность между индивидуальными работами. В подтверждение данного 
тезиса он приводил такой пример: «отдельный скрипач сам управляет собой, 
оркестр нуждается в дирижере»2. 

Социальное управление как особый тип управления отличается рядом 

особенностей.

1. Для социального управления характерно, что в качестве и субъекта, и 

объекта управления выступают люди (отдельные индивиды или коллективы). 
При этом субъект управления воздействует через волю и сознание людей. 

2. Социальное управление осуществляется путем воздействия на волю 

людей.

Воля – способность к выбору деятельности и внутренним усилиям, 

необходимым для ее осуществления. Совместная деятельность предполагает 
единство, упорядоченность деятельности. Это происходит в результате 
приоритета воли управляющего субъекта над волей управляемых, т. е.
благодаря определенному подчинению. Тем самым достигается единообразие 
субъективных проявлений, осуществляется координация индивидуальной 
деятельности.

3. Социальное управление носит сознательный характер, так как в

общественной жизни ничто не делается без сознательного намерения, без 
желания достичь желаемого результата. Управление людьми осуществляется 
путем воздействия на сознание людей исходя из определенной цели и 
программы ее достижения, которая при этом может быть использована. Так,
субъект управления, чтобы обеспечить достижение поставленной цели, нередко 
использует меры принудительного воздействия, пытаясь таким образом оказать 
влияние на сознание управляемых лиц, добиться от них
нужного поведения. 

Следовательно, 
сознательный характер 
является 
одним 
из 
признаков

1 Государственное управление и административное право. М., 1978. С.9 - 10..
2 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С.342..

управления. При этом необходимо учитывать индивидуальные особенности 
управляемых субъектов: черты характера, уровень интеллектуального развития, 
жизненный опыт и др.

4. Для социального управления характерно наличие иерархичности, т.е.

подчиненности 
объекта 
управления 
субъекту. 
При 
этом 
возможно 

определенное соединение субъектов и объектов управления. Так, например, 
министерство образования и науки России выступает в качестве объекта 
управления по отношению к Правительству Российской Федерации. В то же 
время оно является субъектом управления по отношению к образовательным 
учреждениям высшего образования, в частности Пермскому государственному 
университету. 

Таким образом, социальное управление представляет собой сознательное, 

волевое воздействие на управляемую систему с целью организации или 
регулирования ее деятельности и придания ей новых определенных качеств. 

Система социального управления состоит из ряда достаточно четко 

выраженных подсистем, что позволяет говорить о его видах. Одним из главных 
критериев, используя который можно рассматривать вопрос о видах 
социального управления, является субъект управления. Именно он реализует 
функции управления в различных сферах общественной жизни применительно 
к тем или иным объектам. В этой связи можно выделить государственное и 
негосударственное управление.

Государственное 
управление 
в широком 
аспекте 
осуществляется 

органами государства, а также иными государственными структурами по 
уполномочию государства. Негосударственное
включает муниципальное 

управление, 
партийное 
руководство, 
управление, 
осуществляемое 

общественными 
и 
религиозными 
объединениями, 
управленческую 

деятельность частных предприятий и учреждений и др.

§ 2. Государственное управление: понятие, признаки и структура 
Государственное управление является особым видом социального 

управления. Ему свойственны все черты, которые характерны для социального 
управления в целом. При этом оно имеет и свои особенности. Прежде всего, 
следует отметить, что существует два подхода к определению содержания 
государственного управления. 

Государственное управление в широком аспекте рассматривается как 

деятельность всех органов государства и иных субъектов публичной власти, 
направленная на организацию отношений, возникающих в обществе. В этом 
смысле к государственному управлению относится деятельность органов 
представительной 
(законодательной) 
и 
исполнительной 
власти, 
суда, 

прокуратуры, органов власти субъектов Российской Федерации, местных 
администраций и др. Все они, используя присущие им формы и методы, 
оказывают организующее воздействие на отношения, которые складываются 
между 
людьми, 
хозяйствующими 
организациями, 
общественными 

объединениями и др. Так, представительные органы (Федеральное собрание 
РФ, законодательные органы субъектов РФ) устанавливают общеобязательные 
правила, которые направлены на организацию общественных отношений 
субъектов права. Органы исполнительной власти призваны обеспечить их 
реализацию путем дачи конкретных предписаний участникам совместной 
деятельности. Суды влияют на отношения между различными субъектами в 
процессе 
рассмотрения 
споров, 
возникающих 
между 
ними. 
Органы 

прокуратуры надзирают за тем, чтобы все физические и юридические лица 
действовали строго в рамках законов. При этом деятельность названных 
органов 
регламентирована
нормами 
различных 
отраслей
права: 

конституционного, административного, уголовного и др. Рассматриваемый 
подход к пониманию государственного управления используется в теории 
государства и права, политологии, экономике и иных отраслях науки1. 

В узком
аспекте государственное управление рассматривается как 

деятельность, 
направленная 
на 
организацию 
исполнения 
законов 
и 

заключающаяся 
в 
текущем 
распорядительстве 
различными 
объектами 

(хозяйствующими,
социальными) и людьми, что выражается в издании

обязательных для них подзаконных актов. Такую трактовку используют,
прежде всего, в науке административного права2. Вне такого понимания 
остается деятельность органов представительной (законодательной) и судебной 
власти, прокуратуры, иных органов государства (Счетной палаты РФ, 
Центральной избирательной комиссии РФ и др.).

Государственное 
управление, 
рассматриваемое 
в 
узком 
аспекте, 

характеризуется рядом признаков:

1. Государственное управление характеризуется всеобщностью. Это 

означает, что оно реализуется во всех сферах деятельности государства: 
экономической, социальной, политической, т.
е.
везде, где возникает 

необходимость исполнения законов. Другими словами,
государственное 

управление представляет собой средство практического осуществления задач и 
функций государства.

Всеобщий 
характер 
государственного 
управления 
проявляется 

независимо от масштаба его осуществления, т. е. как на федеральном, так и на 
уровне субъектов
федерации и
муниципальных образований. Всеобщий 

1 Зеркин Д.П., Игнатов В.Н. Основы теории государственного управления. М., 2007. С. 49.
2 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.,: Норма, 2010. С. 34.

характер способствует соединению в единую систему всех отраслей и сфер 
управления, всех его звеньев. 

2. Государственное управление представляет собой вид деятельности по 

исполнению законов и иных нормативных правовых актов. Оно занимает 
подчиненное положение по отношению к законодательной власти, так как 
осуществляется на основе нормативных актов, принимаемых органами
законодательной власти, и как бы продолжает ее, проводя в жизнь предписания 
законов. Исполнительный характер государственного управления выражает 
природу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти.

3. 
Государственное 
управление 
имеет 
юридически 
властный, 

распорядительный характер. Управление - это деятельность, предполагающая 
подчинение объекта управления его субъекту, 
поэтому управленческие 

отношения всегда основаны на власти –
подчинении, т.е.
являются

субординационными. Властность предопределяется и тем, что управление 
осуществляется от имени государства, поскольку именно оно и определяет его 
направленность. 

Исполнение 
законов 
невозможно 
без 
наличия 
полномочий 

распорядительного характера, Поэтому государство наделяет субъекты 
управления определенным объемом распорядительных полномочий. Это 
проявляется через право органов управления издавать юридические акты (акты 
управления), которые содержат обязательные предписания (нормативные, 
индивидуальные). Для того чтобы обеспечить их исполнение,
органы 

государственного управления наделяются также правом применения мер 
принуждения. 

4. 
Государственное 
управление 
осуществляется 
специальными 

субъектами. Таковыми являются федеральные органы исполнительной власти 
(Правительство Российской Федерации, министерства, федеральные службы и 
агентства), а также органы исполнительной власти субъектов
федерации. Например, в Пермском крае к ним относятся Правительство 
Пермского края, краевые министерства, инспекции и агентства1. 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации значительными 

полномочиями в сфере исполнительной власти обладает Президент. Поэтому 
он и его администрация также реализуют определенные полномочия в сфере 
государственного управления.

В связи с необходимостью оперативного управления отдельными 

отраслями экономики государство наделяет полномочиями исполнительно –
распорядительного характера некоторые государственные структуры, не 

1 О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края: закон Пермского края от 7 сент. 
2007г. // Собр. законодательства Перм. края.2007. №10.

относящиеся к системе государственных органов, в частности, Центральный 
Банк России, государственные корпорации Росатом, Роскосмос и др. 

Действующее 
законодательство 
предусматривает, 
что 
субъекты 

Российской 
Федерации 
имеют 
право 
передавать 
некоторые 
вопросы, 

отнесенные к их компетенции, муниципальным образованиям. Исходя из этого 
органам местного самоуправления могут быть переданы соответствующие 
полномочия в сфере государственного управления1.

5. Государственное управление носит подзаконный характер, так как 

закон определяет его направленность, средства достижения поставленных 
целей и задач. Оно осуществляется на основе закона. Содержанием 
деятельности многих субъектов государственного управления является 
исполнение законов (федеральных, региональных) путем применения общих 
норм к ситуациям, возникающим в различных отраслях общественной жизни. 
Поэтому
органы исполнительной власти могут осуществлять только те 

полномочия, которые законом отнесены к их компетенции. 

6. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное 

содержание, т.е.
в процессе исполнительной деятельности организуется 

совместный труд членов общества, возникают отношения между конкретными 
людьми, 
социальными 
коллективами 
по 
поводу 
использования 
ими 

материальных и иных ресурсов. Организационная сущность государственного 
управления состоит, следовательно, в том, что с его помощью достигаются 
регулирование и координация совместной деятельности людей с целью 
реализации ими законов и их нормативных правовых актов. Таким образом, 
органы 
управления 
обеспечивают 
практическое 
осуществление 

государственных функций в порученной им сфере деятельности другими 
субъектами. 

7. Государственное управление 
–
это непрерывная,
постоянная, 

планомерная деятельность, которая выражается в разработке программ 
управления (управленческих решений), оперативном регулировании текущих 
управленческих связей, в проверке исполнения и контроле (надзоре) за 
функционированием системы управления и всех ее элементов. Этому признаку 
соответствует понятие цикл управления, который включает три основных этапа 
(стадии): подготовка и принятие решения, организация его исполнения, 
контроль за исполнением решения. 

8. 
В 
процессе 
государственного 
управления 
требования 
закона 

реализуются в различных формах. Наряду с правоприменением, которое 
состоит в даче
прямых юридических предписаний, субъекты управления 

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 
2003г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №40.

осуществляют правотворчество, т.е. разрабатывают и утверждают юридически 
обязательные правила, конкретизируя требования законов. Значительное место 
в 
деятельности 
органов 
исполнительной 
власти 
занимает 
реализация

полномочий юрисдикционного характера, связанных с разрешением правовых 
конфликтов в сфере управления и применением мер административного 
(внесудебного) принуждения.

Таким образом, государственное управление – это юридически властная 

деятельность 
особой 
группы 
органов 
государства, 
направленная 
на 

организацию исполнения законов и иных правовых актов.

В систему государственного управления входят области, отрасли и 

сферы. 

Область государственного управления - это совокупность отраслей 

управления, объединенных
единством основного назначения (управление 

экономикой, 
управление 
социальной 
деятельностью, 
управление 

административно-политической деятельностью).

Отрасль 
управления 
представляет 
собой 
совокупность 
органов 

управления, объединенных общностью профиля объектов и их конкретного 
назначения 
(управление 
промышленностью, 
сельским
хозяйством, 

транспортом, 
образованием, 
здравоохранением, 
культурой, 
обороной,

внутренними делами и др.). 

Сфера государственного управления
комплекс организационных 

отношений, 
связанных 
с 
осуществлением 
межотраслевых 
функций 

специального 
характера 
(планирование,
статистическая 
отчетность, 

сертификация и др.).

Государственное управление находит свое выражение в реализации 

определенных функций. Функция управления - это конкретное направление 
управляющего воздействия субъекта управления на объект. Именно функции 
определяют содержание и характер деятельности органов управления, формы и 
методы их воздействия на конкретные объекты управления. Выделяют 
основные (общие), обеспечивающие и специальные функции. 

К основным функциям относятся: прогнозирование, планирование, учет, 

контроль, организация, регулирование и др.

Прогнозирование – это научно обоснованное суждение о возможных 

состояниях объекта управления в будущем, например, об изменениях во 
внешней среде и соответствующей этому трансформации задач и действий 
данной организации, а также о внутренних изменениях самой организации. Как 
функция государственного управления прогнозирование представляет собой 
разработку научно обоснованных представлений о рисках социально