Девиантология государственного управления

Москва 
ИНФРА-М 

2024

ДЕВИАНТОЛОГИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

И.В. ПОНКИН

УЧЕБНИК

2‑е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления факультета 

государственного и муниципального управления Института государственной службы 
и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы 

при Президенте Российской Федерации

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.13я73
 
П56

Понкин И.В.

П56  
Девиантология государственного управления : учебник / И.В. Понкин. — 2‑е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА‑М, 2024. — 324 с. — 
(Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/2091281.

ISBN 978‑5‑16‑019137‑9 (print)
ISBN 978‑5‑16‑111892‑4 (online)
В учебнике представлены ключевые основы и концепты теории государственного управления. Является дополнением к авторскому учебнику «Теория 
государственного управления». Раскрыты ключевые теоретические вопросы 
и актуальные проблемы тематического горизонта девиантологии государственного управления. Изложено содержание референтных правовых актов и документов, показаны существующие научные концепции и подходы, содержание 
научных дискуссий.

Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 

стандартов высшего образования последнего поколения.

Предназначен для магистрантов направлений подготовки 38.04.04 «Госу дарственное и муниципальное управление» и 40.04.01 «Юриспруденция», для 
соответствующих программ специалитета, слушателей программ Master of 
Public Administration (MPA), аспирантов и докторантов, юристов, менеджеров, 
персонала органов управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401.13я73

Р е ц е н з е н т ы:

Ботнев В.К., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления факультета государственного 
и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации;

Соловьёв А.А., доктор юридических наук, профессор, профессор Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина

ISBN 978‑5‑16‑019137‑9 (print)
ISBN 978‑5‑16‑111892‑4 (online)

© Понкин И.В., 2019
© Понкин И.В., 2024,  

с изменениями

Выражая глубокую благо
дарность всем нашим учителям 
в науке и прикладной аналитике. 

И с добрыми напутствиями 

нашим ученикам

Введение

В настоящей книге не много принци
пиально нового. Она представляет собой 
попытку более точно изложить основные 
принципы традиционной… доктрины 
и показать их следствия более отчетливо, 
чем это было сделано ранее. То есть задачей книги является уточнение, а не пересмотр. Это исследование «чистой 
теории».

Фрэнк Найт. Риск, неопределенность 

и прибыль1

Профессиональное суждение предпо
лагает формирование мнения в условиях 
значительного уровня неопределенности 
на основе имеющихся знаний и опыта 
и включает проявление профессионального скептицизма. Профессиональный скептицизм включает в себя 
критическую оценку полученных в ходе 
аудита эффективности доказательств, 
в том числе оценку доказательств или информации, ставящих под сомнение иные 
аудиторские доказательства.

Стандарт внешнего государственного 

аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности», утвержденный Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ 
от 09.02.2021 № 2ПК

По словам Г.В. Мальцева, «каждый юрист, конечно, хорошо знает, 

что случайность, деструкция, нестабильность, дезорганизация, отклонения и нарушения законов, ошибки и неудачи вовсе не исключены 

1 
Knight F.H. Risk, Uncertainty and Profit [Риск, неопределенность и прибыль]. — New York: Houghton Mifflin Company, 1921. — P. vii.

из правовой сферы, их всегда больше, чем хотелось бы, но у него 
есть прекрасное объяснение той иррациональности, от которой пока 
не избавлено правовое регулирование. Причина… лежит в неполноте 
познания юридической действительности, недостатке надежной информации и истинных знаний о праве, несовершенстве имеющихся 
методов правотворчества и правоприменения»1.

«Широко известно, что современное человечество переживает 

глобальный цивилизационный кризис, частью которого является наш 
собственный нынешний кризис, протекающий в силу ряда причин 
очень остро и в разрушительных формах», — эти слова, сказанные 
четверть столетия назад членом-корреспондентом РАН, доктором 
юридических наук, профессором Г.В. Мальцевым2, по-прежнему 
актуальны сегодня.

Имеющиеся в любом современном государстве интенсивно на
растающие кризисные явления не могут быть разрешены и даже 
смягчены без усовершенствования самого дизайна глубинной архитектуры и логистики системы и процесса публичного управления.

Обсуждение необходимости и направлений реформирования 

системы государственного управления идет уже достаточно давно, 
систематически получая с середины 2010-х годов новые импульсы.

Современные государства сталкиваются со все новыми и все 

более сложно разрешимыми трудностями, проблемами, вызовами 
и угрозами, подчас фатальными. При этом недостатки государственного управления (тем более при их накоплении) могут обусловить синергетические эффекты от интеграции негативных факторов.

«Болезни любого государства, в том числе российского, представ
ляющие собой проблемы, кризисы и конфликты, — это в действительности, — пишут В.П. Воробьев и С.Я. Куриц, — болезни системы 
государственного управления и конституционного права»3.

Все это убедительно подтверждается многочисленными отчетами 

Счетной палаты Российской Федерации.

Для России современный мир несет особенно много уже акту
ализировавшихся и еще больше ожидаемых вызовов. В числе наи
1 
Мальцев Г.В. Социальные основания права. — М.: Норма: ИНФРА-М, 
2011. — 800 с. — С. 55.

2 
См.: Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. — М.: Прометей, 
1999. — 419 с. — С. 16.

3 
Воробьев В.П., Куриц С.Я. Патологии государственного уровня // Независимая газета. — 28.10.2011.

более серьезных из них следует выделить угрозы дезорганизации 
и дисфункционализации системы государственного управления, 
разрушения российской государственности. При этом, по словам 
С.Г. Кара-Мурзы, глубокий и затяжной эндогенный кризис постсоветской России сам по себе требует значительных усилий для постановки достаточно полного и адекватного диагноза1.

Однако весь этот разрозненный набор по-прежнему преимуще
ственно имплицитных знаний нуждается в серьезной, глубинной концептуализации2, в жестком научно-теоретическом фреймировании3.

В контексте оценивания качества государственного управления, 

помимо концепта4 «хорошего» (точнее — «надлежащего») государ
1 
Кара-Мурза С.Г. Аномия в России: причины и проявления. — М.: Научный 
эксперт, 2013. — 56 с. — С. 47.

2 
Согласно Тому Груберу концептуализация — абстрактный обобщенный 
взгляд на мир, который мы хотим представить (репрезентовать) для 
каких-то целей (Gruber T.R. A translation approach to portable ontologies 
[Трансляционный подход к переносимым онтологиям] // Knowledge 
Acquisition. — 1993. — № 5 (2). — P. 199–220; Gruber T.R. Ontology [Онтология] // Encyclopedia of Database Systems / Ling Liu and M. Tamer Özsu 
(Eds.). — New York: Springer-Verlag, 2008).

1 
Концептуальные знания — знания, представляющие собой наиболее существенные компоненты в рассматриваемой области знаний (п. 3.11 ГОСТ 
Р 43.0.4–2009 «Информационное обеспечение техники и операторской 
деятельности. Информация в технической деятельности. Общие положения» // URL: http://docs.cntd.ru/document/1200079261).

3 
Согласно нашей авторской интерпретации, в самом общем значении, фреймирование (от англ. «frame» — каркас, рамка) — упорядочение жесткими 
рамками регулирования (или теоретической концептуализации) в той 
среде (сфере), где преимущественно применяется диспозитивный метод 
воздействия (и (или) познания) или вообще неинвазивный подход.

4 
Научный концепт — научно-онтологическая единица, как результат (продукт) созидательно-инновационного аналитического и (или) научно-репрезентационного подхода, трансформирующий созерцание в абстрактное 
осмысление и обобщение, характеризующийся определенной автономной 
сконфигурированностью (отграниченностью) и позволяющий посредством 
сжатого синтеза (представления в свернутом, скомпонованном, «сплавленном» виде) онтологически наполненно (насыщенно) и выраженно наукоемко организовать (организующий) в онтологически определенном 
авторском дизайне фреймирования (исследовательских системе координат 
и проекции, объяснительном порядке) и авторской подаче (репрезентации) образы, способы и инструменты ви́дения, осмысления, познания 
и понимания реальности (данности, онтологии, возможностей и др., в том 
числе правовых), конституирования (упорядоченного и понятийно  

ственного управления (good governance1) в сильном государстве2, 
сегодня все чаще обсуждают и концепт ненадлежащего государственного управления (англ. bad governance3).

По обоснованному суждению А.И. Подберезкина и М.П. Гебекова, 

«многие нынешние угрозы являются во многом следствием крайне 
низкого качества государственного (в широком смысле этого слова) 

 формализованного представления), конструирования, фиксации, содержательно-концентрированного описания, интерпретации, оценивания, объяснения и репрезентации реальности, ее элементов и модусов ее познания. 
Понятие «научный конструкт» носит родовой характер, содержательно 
охватывая научные обобщения, суждения и выводы, научные классификации, научные гипотезы, аксиомы и теоремы, научные концепты и научные 
концепции, научные теории, линейки существенных признаков исследуемого объекта (или предмета) и мн. др., то есть любые четко выраженные, 
емко научно-содержательно наполненные (насыщенные) и фреймированные формулировки научных приращений, постулирований и предположений. (Понкин И.В., Лаптева А.И. Методология научных исследований 
и прикладной аналитики: Учебник. 3-е изд., доп. и перераб. / Консорциум 
«Аналитика. Право. Цифра». — М.: Буки Веди, 2022. — 754 с. — С. 67. URL: 
https://state-religion.ru/index.php?p=post&id=74; Понкин И.В., Лаптева А.И. 
Методология научных исследований и прикладной аналитики: Учебник. 
4-е изд., доп. и перераб. В  2 т. Т. 2:  Научные исследования. — М.: Буки 
Веди, 2023. — 640 с. — С. 64–65. URL: https://moscou-ecole.ru/2023/06/29/
methodology_4-2_2023/).

1 
См.: Понкин И.В. Теория государственного управления: Учебник. 2-е изд., 
доп. и перераб. — М.: ИНФРА-М, 2024.

2 
См. соответствующий раздел настоящего издания.

3 
См.: Rose R., Peiffer C. Bad Governance and Corruption [Плохое управление и коррупция]. — Cham (Switzerland): Springer, 2019. — xxii; 205 p.; 
Понкин И.В., Габния В.В. О концепте ненадлежащего государственного 
управления «bad governance» // Право и образование. — 2018. — № 12. — 
С. 4–12; Fawzy S. Accumulative Bad Governance [Накопление плохого 
управления] // IDS Bulletin. — 2012. — Vol. 43. — № 1. — P. 54–61; 
Aly W.O. Bad Governance and Failure of Development Progress in Egypt: 
Causes, Consequences and Remedies [Плохое управление и отсутствие прогресса в развитии в Египте: причины, последствия и средства правовой 
защиты] // Journal of Public Administration and Governance. — 2013. — 
Vol. 3. — № 4. — P. 39–60; Pérouse de Montclos M.-A. Mauvaise gouvernance 
et ONG: l’exception nigériane [Плохое управление и НПО: исключение для 
Нигерии] // Autrepart. — 2005. — Vol. 35. — № 3. — P. 127–142; ThianHee Y., Habibullah M.S., Law S.H., Azman-Saini W.N.W. Does bad governance 
cause armed conflict? [Приводит ли плохое управление к вооруженным 
конфликтам?] // International Journal of Applied Business and Economic 
Research. — 2016. — Vol. 14. — № 6. — P. 3741–3755.

управления… Как система1, госаппарат, госвласть работают крайне 
неэффективно»2.

Однако крайние формы дезорганизации и дисфункциональности, 

как отмечает С.А. Красиков, способны предопределить необратимость 
процессов, ведущих к гибели социума3.

Но современная наука не дает исчерпывающих ответов 

на возникающие вопросы, напротив, сама находится в глубоком  
кризисе.

Сегодняшние условия сопровождаются экспоненциальным ростом 

числа и степени жесткости откровенных и открытых заявлений западных политиков о необходимости разрушения современной России, 
появлением очередных агрессивных в отношении России официальных иностранных документов.

В качестве примера можно вспомнить Федеральный закон 

США № 2277 от 2014 г. «О предотвращении агрессии со стороны 
России»4.

В резюме закрытой версии Национальной оборонной стратегии 

США от 2022 года, представленной Конгрессу США 28.03.20225, 
значилось: «Россия представляет острую угрозу, о чем свидетельствует ее жестокое и неспровоцированное вторжение на Украину. Мы 
будем сотрудничать с нашими союзниками и партнерами по НАТО, 

1 
Согласно одному из известных определений иерархическая управляющая 
система (англ. — hierarchical controlling system) — централизованная управляющая система, подсистема принятия решений которой распределена 
по нескольким подчиненным уровням, каждый из которых выполняет 
часть функции принятия решений (Теория управления. Терминология / 
Отв. ред. Б.Г. Волик / Академия наук СССР; Комитет научно-технической 
терминологии; Институт проблем управления. — М.: Наука, 1988. — 56 с. 
(Сер. «Сборники рекомендуемых терминов». Вып. 107). — С. 24).

2 
Подберезкин А.И., Гебеков М.П. Роль национального человеческого капитала 
в период «фазового перехода» человечества. — М.: МГИМО-Университет, 
2012. — 374 с. — С. 75–76.

3 
Красиков С.А. Управление социально-политическими рисками в условиях 
глобализации: автореф. дис. ... д-ра политич. наук: 23.00.02 / Нижегородский гос. университет им. Н.И. Лобачевского. — Нижний Новгород, 
2009. — 44 с. — С. 26.

4 
Russian Aggression Prevention Act of 2014 [Федеральный закон США 
от 2014 г. № 2277 «О предотвращении агрессии со стороны России»] // 
URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/2277/text.

5 
National Defense Strategy [Национальная оборонная стратегия] // URL: 
https://www.defense.gov/Spotlights/National-Defense-Strategy/.

чтобы усилить надежное сдерживание перед лицом российской 
агрессии»1.

Титул II Федерального закона США № 115-44 «О противодей
ствии противникам Америки посредством санкций» (могут быть 
законодательные акты горизонта стратегического планирования)2 
носит название «Противодействие российскому влиянию в Европе 
и Евразии», а многочисленные его регуляторные инструменты на это 
и «заточены». Секция 254 указанного акта предусматривала выделение Фонду противодействия российскому влиянию 250 000 000 
долларов на 2018 и 2019 финансовые годы. Подпункт 5 пункта «a» 
секции 292 названного акта определяет Россию как «враждебную 
нацию и государство».

В Военной стратегии НАТО 2019 года Российская Федерация 

прямым текстом была определена как «главная угроза безопасности» 
и как «противник».

В документе британского госсекретаря по вопросам обороны 

от 2021 года «Оборона в эпоху конкуренции» говорилось: «Россия 
по-прежнему представляет самую большую ядерную, неядерную 
и сублиминальную (субпороговую) угрозу европейской безопасности. 
Модернизация российских вооруженных сил, способность интегрировать всю деятельность государства и большая склонность к риску 
делают Россию способным и непредсказуемым игроком»3.

И история издания такого рода и содержания актов гораздо более 

долгая, нежели со времен возвращения Россией Крыма в 2014 году 
или, тем более, с февраля 2022 года.

Уже более 60 лет в США действует Федеральный закон № 86–90 

от 1959 года, клеветнически провозгласивший русский народ «поработителем других наций», включая такие явно нафантазированные 
(но зато точно референцируемые с документами гитлеровской Германии — с планом «Ост») территории, как Идель-Урал и Казакия 

1 
2022 National Defense Strategy [Национальная оборонная стратегия 2022] // 
URL: https://media.defense.gov/2022/Mar/28/2002964702/-1/-1/1/NDSFACT-SHEET.PDF.

2 
Public Law 115–44 «Countering America’s Adversaries Through Sanctions 
Act» (CAATSA) [Федеральный закон США «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (Публичный закон № 115–44)] (Full 
Title: An act to provide congressional review and to counter aggression by the 
Governments of Iran, the Russian Federation, and North Korea, and for other 
purposes) // URL: https://www.govinfo.gov/app/details/PLAW-115publ44.

3 
Defence in a Competitive Age (Defence Command Paper) [Оборона в эпоху 
конкуренции: Доклад] / Presented to Parliament by the Secretary of State for 
Defence by Command of Her Majesty, March 2021. — 2021. — ii; 69 p. — P. 5.

(англ. Cossackia). Но корни основанных на иррациональной ненависти к нашей стране планов ее разрушения уходят во много более 
ранние времена, достаточно упомянуть планы начала XX века советников президента США Вудро Вильсона по принудительному 
расчленению России, и еще более ранние документы Англии, Речи 
Посполитой и т.д.

Предварительная стратегия национальной безопасности США 

от марта 2021 года1 гласила: «Мы сталкиваемся с миром растущего 
национализма, отступающей демократии, Россия по-прежнему полна 
решимости усилить свое глобальное влияние и играть подрывную 
роль на мировой арене» (с. 8); «Мы сталкиваемся с миром растущего 
национализма, отступающей демократии, растущего соперничества 
с Китаем, Россией и другими авторитарными государствами, а также 
с технологической революцией, которая меняет каждый аспект нашей 
жизни. Наше время — время беспрецедентных вызовов, но также 
и непревзойденных возможностей» (с. 6).

Стратегия национальной обороны США 2018 года2 содержала 

следующие инвективы в адрес России и идеологемы об отношении 
США к России: «НАТО будет сдерживать российский авантюризм, побеждать террористов, стремящихся убивать невинных, 
и устранять дугу нестабильности, формирующуюся на периферии 
НАТО» (с. 9); «Россия нарушила границы соседних стран и использует 
право вето на экономические, дипломатические решения и решения 
в области безопасности своих соседей» (с. 1); «становится все более 
очевидным, что Китай и Россия хотят построить мир в соответствии со своей авторитарной моделью, получив право вето на экономические, дипломатические решения и решения других стран в области 
безопасности» (с. 2); «…Россия стремится наложить вето на государства на своей периферии в отношении их правительственных, 
экономических и дипломатических решений, чтобы разрушить Организацию Североатлантического договора и изменить европейские 
и ближневосточные структуры безопасности и экономики в свою 
пользу» (с. 2); «Китай и Россия теперь подрывают международный 
порядок изнутри системы, используя ее преимущества, одновременно 
подрывая ее принципы и “правила дорожного движения”» (с. 2).

1 
Interim National Security Strategic Guidance, March 2021 [Предварительная 
стратегия национальной безопасности США от марта 2021 года] // URL: 
https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.

2 
Summary of the National Defense Strategy of The United States of America 
2018 [Стратегия национальной обороны США 2018 года] / Sharpening 
the American Military’s Competitive Edge // URL: https://dod.defense.gov/
Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

Документ Минфина США на 2022 год «Национальная стра
тегия по борьбе с террористическим и иным незаконным 
финансированием»1 приписывает России «стремление подорвать 
глобальную безопасность и стабильность» (с. 3) и артикулирует 
«ответные беспрецедентные международные санкции и кампанию 
экономического давления» (с. 2), определяет задачи: борьбы «со злоупотреблениями виртуальными активами для отмывания выкупных 
платежей, а также для борьбы с незаконными активами, спрятанными в США российскими олигархами и элитами, поддерживающими 
Путина» (с. 17); выявления «незаконных финансовых активов, используемых для поддержки российской агрессии: (1) продолжать 
выявлять и конфисковывать активы в США, принадлежащие или 
контролируемые указанными россиянами, в том числе через оперативные группы KleptoCapture и российские элиты, доверенных лиц 
и олигархов; и (2) улучшить выявление и отчетность финансовых 
учреждений и других организаций частного сектора об уклонении 
от российских санкций» (с. 18); «делиться информацией и координировать параллельные действия зарубежных партнеров по правоохранительным органам по борьбе с незаконным богатством российской элиты, олигархов и их доверенных лиц» (с. 23). В названном 
документе указывалось: «Указанные российские элиты, олигархи и их 
доверенные лица с помощью профессиональных пособников пытались 
или пытаются анонимизировать и скрыть банковские счета, ценные 
бумаги, недвижимость, золото и другие активы, а также избежать 
финансовых санкций, чтобы они могли продолжать финансировать 
поддержку и извлечение выгоды от военной агрессии президента Владимира Путина» (с. 3).

В британском документе «Стратегия национальной безопасности 

и Обзор стратегической обороны и безопасности» 2015 года2 было 
сказано: «Атаки на систему исходят как от тех, кто хочет изменить 
систему, так и от тех, кто хочет ее подорвать. В последние годы 

1 
National Strategy for Combating Terrorist and Other Illicit Financing [Национальная стратегия по борьбе с террористическим и иным незаконным 
финансированием] / U.S. Department of the Treasury // URL: https://
home.treasury.gov/system/files/136/2022-National-Strategy-for-CombatingTerrorist-and-Other-Illicit-Financing.pdf.

2 
National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. 
Third Annual Report [Стратегия национальной безопасности и Обзор стратегической обороны и безопасности, 2015 г. Третий годовой отчет] // URL: 
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/
attachment_data/file/819613/NSS_and_SDSR_2015_Third_Annual_
Report_-_FINAL__2_.pdf.