Девиантология государственного управления

ДЕВИАНТОЛОГИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

И.В. ПОНКИН

Москва

ИНФРА-М

202УЧЕБНИК

Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления факультета 

государственного и муниципального управления Института государственной службы 
и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы 

при Президенте Российской Федерации

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.21я73
 
П56

Понкин И.В.

П56  
Девиантология государственного управления : учебник / И.В. Пон
кин. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 301 с. — (Высшее образование: 
Магистратура).

ISBN 978-5-16-014740-6 (print)
ISBN 978-5-16-107245-5 (online)
В учебнике представлены ключевые основы и концепты теории государ
ственного управления. Является дополнением к авторскому учебнику «Теория 
государственного управления». Предназначен для обеспечения учебных курсов 
и дисциплин в рамках указанных программ магистерской подготовки, а также 
для обеспечения референтных программ Master of Public Administration (MPA). 
Раскрыты ключевые теоретические вопросы и актуальные проблемы тематического горизонта девиантологии государственного управления. Изложено содержание референтных правовых актов и документов, показаны существующие 
научные концепции и подходы, содержание научных дискуссий.

Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 

стандартов высшего образования последнего поколения. 

Для магистрантов, обучающихся по направлениям подготовки «Государ
ственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция» — «Правовое 
обеспечение государственного и муниципального управления», и слушателей 
программ Master of Public Administration, для аспирантов и докторантов, юристов, экономистов, управленцев, руководителей и служащих органов государственного и муниципального управления, а также для всех, кто интересуется 
вопросами государственного управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401.21я73

Р е ц е н з е н т ы:

Ботнев В.К. — доктор юридических наук, заведующий кафедрой государ
ственного и муниципального управления факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации;

Дугенец А.С. — доктор юридических наук, профессор, главный редактор фе
дерального научно-практического журнала «Административное право и процесс»;

Петракова Т.И. — доктор педагогических наук, профессор, профессор 

Московского педагогического государственного университета

ISBN 978-5-16-014740-6 (print)
ISBN 978-5-16-107245-5 (online)
© Понкин И.В., 2019

Выражая глубокую благодарность
всем моим учителям в науке…

Введение

В настоящей книге немного принципиально нового. Она представляет собой 
попытку более точно изложить основные 
принципы традиционной… доктрины 
и показать их следствия более отчетливо, 
чем это было сделано ранее. То есть задачей книги является уточнение, а не пересмотр. Это исследование «чистой 
теории».

Фрэнк Найт. Риск, неопределенность 
и прибыль1

По словам Г.В. Мальцева, «каждый юрист, конечно, хорошо 
знает, что случайность, деструкция, нестабильность, дезорганизация, отклонения и нарушения законов, ошибки и неудачи вовсе 
не исключены из правовой сферы, их всегда больше, чем хотелось бы, но у него есть прекрасное объяснение той иррациональности, от которой пока не избавлено правовое регулирование. 
Причина… лежит в неполноте познания юридической действительности, недостатке надежной информации и истинных знаний 
о праве, несовершенстве имеющихся методов правотворчества 
и правоприменения»2.
В контексте оценивания качества государственного управления, 
помимо концепта3 «хорошего» государственного управления (good 

1 
Knight F.H. Risk, Uncertainty and Profit. — New York: Houghton Mifflin 
Company, 1921. — P. vii.
2 
Мальцев Г.В. Социальные основания права. — М.: Норма — ИНФРА-М, 
2011. — 800 с. — С. 55.
3 
Согласно нашему (в соавторстве) определению, научный концепт — научно-онтологическая единица, как результат (продукт) созидательного инновационного аналитического и (или) научно-репрезентационного подхода, 
трансформирующий созерцание в абстрактное осмысление и обобщение, характеризующийся определенной автономной сконфигурированностью (отграниченностью) и позволяющий посредством сжатого синтеза (представления в свернутом, скомпонованном виде) онтологически наполненно 

governance1) в сильном государстве2, сегодня все чаще выделяют 
концепт ненадлежащего государственного управления (англ. — bad 
governance3).
«Широко известно, что современное человечество переживает 
глобальный цивилизационный кризис, частью которого является 
наш собственный нынешний кризис, протекающий в силу ряда 
причин очень остро и в разрушительных формах», — эти слова, 
сказанные два десятилетия назад членом-корреспондентом РАН, 
доктором юридических наук, профессором Г.В. Мальцевым4, попрежнему актуальны сегодня.
Характерными чертами такого кризиса, по мнению В.И. Якунина, «являются духовное опустошение общества, использование 
изощренных технологий навязывания интересов меньшинства 
большинству, атомизация общества, кризис неолиберальной парадигмы и парадигмы постиндустриального общества, серьезнейшие 
проблемы в экономике США с ее аномально высокой долговой на
 и выраженно наукоемко организовать (организующий) в онтологически 
определенном авторском дизайне фреймирования (исследовательских 
системе координат и проекции, объяснительном порядке) и авторской 
подаче (репрезентации) образы, способы и инструменты ви дения, осмысления, познания и понимания реальности (данности, онтологии, возможностей и др., в том числе правовых), конституирования (упорядоченного 
и понятийно формализованного представления), конструирования, фиксации, содержательно-концентрированного описания, интерпретации, оценивания, объяснения и репрезентации реальности, ее элементов и модусов 
ее познания (см.: Понкин И.В., Редькина А.И. Методология науки: понятие 
«научный концепт» // Право и образование. — 2019. — № 3).
1 
См.: Понкин И.В. Понятие «хорошего» публичного управления // Теория 
публичного управления: Учебник для магистратуры и программ Master 
of Public Administration / Предисл.: А.Б. Зеленцов / Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ. — М.: Буки 
Веди, 2017. — С. 327–337.
2 
См.: § 7.2 настоящего издания.
3 
См.: Rose R., Peiff er C. Bad Governance and Corruption. — Cham (Switzerland): 
Springer, 2019. — xxii; 205 p.; Понкин И.В., Габния В.В. О концепте ненадлежащего государственного управления «bad governance» // Право и образование. — 2018. — № 12. — С. 4–12; Fawzy S. Accumulative Bad Governance // 
IDS Bulletin. — 2012. — Vol. 43. — № 1. — P. 54–61; Aly W.O. Bad Governance 
and Failure of Development Progress in Egypt: Causes, Consequences and 
Remedies // Journal of Public Administration and Governance. — 2013. — 
Vol. 3. — № 4. — P. 39–60; Pérouse de Montclos M. — A. Mauvaise gouvernance 
et ONG: l’exception nigériane // Autrepart. — 2005. — Vol. 35. — № 3. — 
P. 127–142; Thian-Hee Y., Habibullah M.S., Law S.H., Azman-Saini W.N.W. 
Does bad governance cause armed confl ict? // International Journal of Applied 
Business and Economic Research. — 2016. — Vol. 14. — № 6. — P. 3741–3755.
4 
См.: Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. — М.: Прометей, 
1999. — 419 с. — С. 16.

грузкой, ставящей под сомнение ее амбиции, финансовый кризис 
в зоне евро, порождающий глубокие социальные проблемы, ожидаемое снижение темпов экономического роста в странах Юго-Восточной Азии, усиление зависимости от изменений сырьевой конъюнктуры в ряде стран мира, включая Россию, хроническая политическая нестабильность на Ближнем Востоке»1.
Разрешение отчетливо проявившегося в начале XXI в. системного кризиса — как мирового сообщества, так и в России — невозможно без усовершенствования управления социальными системами2, прежде всего усовершенствования системы и процесса публичного управления.
Обсуждение необходимости и направлений реформирования 
системы государственного управления идет уже достаточно давно, 
получив в 2016–2019 гг. новые импульсы3.
Однако весь этот разрозненный набор по-прежнему преимущественно имплицитных знаний нуждается в серьезной, глубинной концептуализации4, в жестком научно-теоретическом фреймировании5.

1 
Якунин В.И. Заключение // Новые технологии государственного управления в зеркале канадского и российского опыта / Под ред. А.М. Марголина и П. Дуткевича. — М.: Московский городской университет управления 
Правительства Москвы, 2013. — 272 с. — С. 269.
2 
См.: Лепский В.Е. Эволюция представлений об управлении (методологический и философский анализ). — М.: Когито-Центр, 2015. — 107 с. — С. 7.
3 
См.: Булин Д. Реформа госуправления в России: властные «засоры» и «жареный петух» // URL: http://www.bbc.com/russian/russia/2016/04/160422_
russia_administrative_reform (дата обращения: 22.04.2016); Алексей Кудрин 
советует уволить треть чиновников. В Администрации Президента обсуждают реформу госуправления // URL: https://www.kommersant.ru/
doc/3319169 (дата обращения: 07.06.2017). На Портале административной 
реформы (URL: http://ar.gov.ru) представлено множество референтных материалов (дата последнего обращения здесь и далее — 27.02.2019).
4 
Согласно Тому Груберу, концептуализация — абстрактный обобщенный 
взгляд на мир, который мы хотим представить (репрезентовать) для 
каких-то целей (см.: Gruber T.R. A translation approach to portable 
ontologies // Knowledge Acquisition. — 1993. — № 5 (2). — P. 199–220; 
Gruber T.R. Ontology // Encyclopedia of Database Systems / Ling Liu and 
M. Tamer Özsu (Eds.). — New York: Springer-Verlag, 2008).
 
Концептуальные знания — знания, представляющие собой наиболее существенные компоненты в рассматриваемой области знаний (см.: п. 3.11 
ГОСТ Р 43.0.4–2009 «Информационное обеспечение техники и операторской деятельности. Информация в технической деятельности. Общие положения» // URL: http://docs.cntd.ru/document/1200079261).
5 
Согласно нашей авторской интерпретации, в самом общем значении, фреймирование (от англ. frame — «каркас», «рамка») — упорядочение жесткими 
рамками регулирования (или теоретической концептуализации) в той 
среде (сфере), где преимущественно применяется диспозитивный метод 
воздействия (и (или) познания) или вообще неинвазивный подход.

Современные государства сталкиваются со все новыми и все 
более сложно разрешимыми трудностями, проблемами, вызовами 
и угрозами, подчас фатальными. При этом недостатки государственного управления (тем более при их накоплении) могут обусловить синергетические эффекты от интеграции негативных факторов.
По словам Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, 
«эти вызовы сейчас в полный рост сохраняются перед нами. Действительно, это десятилетие принесло немало вызовов. Частично 
они были вполне предсказуемыми, но во многом неожиданными, 
в том числе по своему охвату: с ними сейчас сталкиваются и развитые, и развивающиеся экономики, страны с разной социальной 
структурой, с разным политическим устройством, и мировая экономика в целом. Вызовы эти, если говорить об их масштабах, беспрецедентны. Это и высокий уровень неопределенности, который 
затрагивает практически все стороны общественной жизни… У нас 
действительно много общих проблем. По масштабу их часто сравнивают с проблемами, которые стояли перед человечеством в начале прошлого века. В чем-то они, может быть, даже острее»1.
«Болезни любого государства, в том числе российского, представляющие собой проблемы, кризисы и конфликты, — это в действительности, — пишут В.П. Воробьев и С.Я. Куриц, — болезни 
системы государственного управления и конституционного права»2.
Все это убедительно подтверждается отчетами Счетной палаты 
Российской Федерации3.
Для России современный мир несет особенно много уже актуализировавшихся и еще больше ожидаемых вызовов. В числе наиболее серьезных из них следует выделить угрозы дезорганизации 

1 
Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаровского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные 
тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/.
2 
Воробьев В.П., Куриц С.Я. Патологии государственного уровня // Независимая газета. — 28.10.2011 // URL: http://www.ng.ru/ideas/2011–10–28/5_
patologii.html.
3 
См., например: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации 
в 2017 году // URL: http://audit.gov.ru/activities/annual_report/#921; 
Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2016 году // 
URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/#896; Отчет о работе 
Счетной палаты Российской Федерации в 2015 году // URL: http://www.
ach.gov.ru/activities/annual_report/report-on-the-work-of-the-accountschamber-of-the-russian-federation-in-2015.php.

и дисфункционализации системы государственного управления, 
разрушения российской государственности.
И все это в немалой степени, по мнению В.И. Якунина, связано 
с тем, что борьба со стороны геополитически доминирующих глобализационных сил нового «мирового порядка» целенаправленно 
осуществляется именно против российской государственности, которая, как прежде, так и теперь, находится в эпицентре мировых 
конфликтов; и эта геополитическая межгосударственная борьба 
вступила в новую технологическую фазу1. При этом, по словам 
С.Г. Кара-Мурзы, глубокий и затяжной эндогенный кризис постсоветской России сам по себе требует значительных усилий для 
постановки достаточно полного и адекватного диагноза2.
По обоснованному суждению А.И. Подберезкина и М.П. Гебекова, «многие нынешние угрозы являются во многом следствием 
крайне низкого качества государственного (в широком смысле 
этого слова) управления… Как система3, госаппарат, госвласть 
работают крайне неэффективно»4. Председатель Правительства 
РФ Д.А. Медведев заявляет о «дефиците соответствующих компетенций в государственном аппарате, вплоть до муниципалитетов, в отраслевых ведомствах, в правоохранительной системе», 
говоря о том, что «нам нужно переобучить не менее миллиона 
специалистов»5.

1 
См.: Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. Новые технологии борьбы 
с российской государственностью. — М.: Научный эксперт, 2009. — 424 с. — 
С. 397.
2 
См.: Кара-Мурза С.Г. Аномия в России: причины и проявления. — М.: Научный эксперт, 2013. — 56 с. — С. 47.
3 
Согласно одному из известных определений, иерархическая управляющая 
система (англ. — hierarchical controlling system) — централизованная управляющая система, подсистема принятия решений которой распределена 
по нескольким подчиненным уровням, каждый из которых выполняет часть 
функции принятия решений (см.: Теория управления. Терминология / Отв. 
ред. Б.Г. Волик / Академия наук СССР; Комитет научно-технической терминологии; Институт проблем управления. — М.: Наука, 1988. — 56 с. (Сер. 
«Сборники рекомендуемых терминов». Вып. 107). — С. 24).
4 
Подберезкин А.И., Гебеков М.П. Роль национального человеческого капитала 
в период «фазового перехода» человечества. — М.: МГИМО-Университет, 
2012. — 374 с. — С. 75–76.
5 
Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаровского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные 
тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/.

Однако крайние формы дезорганизации и дисфункциональности, как отмечает С.А. Красиков, способны предопределить необ ратимость процессов, ведущих к гибели социума1.
Но современная наука не дает исчерпывающих ответов на возникающие вопросы, напротив, сама находится в глубоком кризисе2.
Недавно состоявшаяся печальная столетняя годовщина крушения Российского государства в 1917 г., 114 лет со времени предшествовавшей этому событию первой мощной попытки в 1905 г. 
уничтожить Российское государство изнутри, события на Украине 
2014–2019 гг., экспоненциальный рост числа и степени жесткости 
заявлений западных политиков о необходимости разрушения современной России3, появление очередных агрессивных в отношении России официальных иностранных документов4 — все это 
обусловливает необходимость обращения к комплексному исследованию девиантных состояний и негативных трансформаций 
системы государственного управления и государства в целом, детерминантов, условий и особенностей процессов их дисфункционализации и разрушения.
Изложенное выше тем более актуально, что в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 31.12.20155 этим 
вопросам было уделено немало внимания.

1 
См.: Красиков С.А. Управление социально-политическими рисками 
в условиях глобализации: автореф. дис. … д-ра политич. наук: 23.00.02 / 
Нижегородский гос. университет им. Н.И. Лобачевского. — Нижний Новгород, 2009. — 44 с. — С. 26.
2 
См. в качестве одного из примеров: Сведения о трате 450 млн руб. на неработающую «Карту российской науки» направили в ФСБ // URL: http://
www.interfax.ru/russia/627330.
3 
Лавров: Запад намерен разрушить экономику России и сменить режим // 
URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=2143353&cid=5.
4 
См., например: Russian Aggression Prevention Act of 2014 [Федеральный 
закон США № 2277 от 2014 г. «О предотвращении агрессии со стороны 
России»] // URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senatebill/2277/text; The National Counterintelligence Strategy of the United States 
of America 2016 [Национальная стратегия контрразведки Соединенных 
Штатов Америки 2016 года] // URL: http://www.dni.gov/fi les/documents/
ncsc/National%20CI%20Strategy%202016_Unclassifi ed_Final.pdf.
5 
См.: Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание 
законодательства Российской Федерации. — 04.01.2016. — № 1 (Ч. II). — 
Ст. 212.

Согласно А.И. Пригожину, «крушения государств… беззакония 
и злоупотребления властью, словом, тупики, ошибки, патологии, 
конфликты, захваты организационных ресурсов — все это становится источником особой опасности для организационной среды 
обитания человека… Существующей теории организации трудно 
ответить на вызовы нового времени, хотя и сама она сильно 
изменилась»1.
В современных условиях актуализуется необходимость разработки и внедрения принципиально новых подходов к кардинальному усовершенствованию, реорганизации всей системы государственного управления в Российской Федерации.
Олвин Тоффлер в свое время ввел понятие «бремя решений» 
для характеристики ситуации, когда устаревшие политические 
управленческие системы не справляются с перегрузками, создаваемыми быстро меняющимся, фрагментирующимся обществом2.
По словам Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, 
«мир меняется слишком быстро, и устаревают наши прошлые выводы, просто на них очень трудно базировать, основывать подходы 
на будущее»3.
Современные системы государственного управления (не только 
России, но и европейских государств, иных государств мира) на современном этапе все менее и менее способны надлежащим образом 
справляться с бременем решений и вообще бременем власти 
(в дóлжном понимании таковой).
Глубокое понимание управленческой способности государства4, 
природы государственной власти и ее предназначения, ее деон
1 
Пригожин А.И. Дезорганизация: Причины, виды, преодоление. — М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. — 402 с. — С. 8, 17.
2 
См.: Федоров В., Дискин И. Респонсивность современной российской политической системы, деформации и дисбалансы в системе общественно-государственных связей // Мониторинг: социальные и экономические перемены. — 2010. — № 6.
3 
Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаровского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные 
тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/.
4 
Согласно нашей авторской дефиниции, управленческая способность государства — это системная интегральная совокупность (обеспеченных релевантными функционалами и компетенциями органов государственного 
управления («государственной бюрократии») и действенными административно-правовыми и другими административно-управленческими механизмами) реальных и экспектативных (потенциальных) возможностей органов 

тологии и начал девиантологии, хорошее владение технологиями 
и инструментариями государственного управления — вот сегодня 
важные требования, предъявляемые к государственными служащим 
и лицам, замещающим политические государственные должности, 
всем тем, кто реализует государственное управление.
Понятно, что люди, не владеющие наукой управлять и не умеющие применять таковую на практике, очевидно, не должны замещать ключевые должности в органах государственного управления, 
ибо, по словам Макса Вебера, «никто не хочет, чтобы им управляли 
малообразованные выскочки»1.
Настоящий учебник основан на авторских учебных курсах, 12 
лет читавшихся автором в Российской академии государственной 
службы при Президенте Российской Федерации, позднее (после 
реорганизации) — на факультете «Международный институт государственной службы и управления» и, далее, в Институте государственной службы и управления Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации, выстроен с учетом авторской (в соавторстве) программы 2018 г.2

Настоящее издание3 основано на многолетнем авторском мониторинге и анализе выявляемых феноменов, устойчивых про
 государственного управления самостоятельно и в системном взаимодействии осуществлять государственное управление, реализовывать регулятивные, административные и иные функции государства и осуществлять 
вéдение делами государства с должной соотнесенностью с публичными интересами, социальными запросами и потребностями, с публичным порядком 
и с заданными параметрами эффективности (в том числе пертинентности 
и производительности), а также резистентности и резильентности к дезорганизующим и иным негативным факторам, отражая и воплощая реакцию 
государства на условия, которые определяют или предопределят в будущем 
сопряженные публичные интересы и потребности государства и общества 
(в том числе — его страт и сегментов, а также микросоциумов, объединений 
и личности).
1 
Weber M. Gesammelte Politische Schriften [Сборник политических сочинений]. — Stuttgart: UTB, 1988. — S. 312.
2 
См.: Рабочая программа дисциплины Б1.Б.02 «Теория и механизмы современного государственного управления» направления подготовки 38.04.04 
«Государственное и муниципальное управление» (квалификация — магистр) / И.В. Понкин, Т.С. Иларионова, В.К. Ботнев, А.И. Редькина // 
Нравственные императивы в праве. — 2018. — № 2–3. — С. 56–164.
3 
Текст настоящего учебника в некоторой степени (в существенно переработанном и дополненном виде) составили (помимо многих новых материалов) тексты научных публикаций автора в научных журналах: 