Девиантология государственного управления
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Государственное управление
Издательство:
НИЦ ИНФРА-М
Автор:
Понкин Игорь Владиславович
Год издания: 2023
Кол-во страниц: 301
Дополнительно
Вид издания:
Учебник
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-16-014740-6
ISBN-онлайн: 978-5-16-107245-5
Артикул: 694913.04.01
Доступ онлайн
В корзину
В учебнике представлены ключевые основы и концепты теории государственного управления. Является дополнением к авторскому учебнику «Теория государственного управления». Предназначен для обеспечения учебных курсов и дисциплин в рамках указанных программ магистерской подготовки, а также для обеспечения референтных программ Master of Public Administration (MPA). Раскрыты ключевые теоретические вопросы и актуальные проблемы тематического горизонта девиантологии государственного управления. Изложено содержание референтных правовых актов и документов, показаны существующие научные концепции и подходы, содержание научных дискуссий.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Для магистрантов, обучающихся по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция» — «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления», и слушателей программ Master of Public Administration, для аспирантов и докторантов, юристов, экономистов, управленцев, руководителей и служащих органов государственного и муниципального управления, а также для всех, кто интересуется вопросами государственного управления.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Магистратура
- 38.04.04: Государственное и муниципальное управление
- 40.04.01: Юриспруденция
- ВО - Специалитет
- 40.05.01: Правовое обеспечение национальной безопасности
- 40.05.02: Правоохранительная деятельность
- Аспирантура
- 40.06.01: Юриспруденция
ГРНТИ:
Скопировать запись
Девиантология государственного управления, 2021, 694913.03.01
Девиантология государственного управления, 2020, 694913.02.01
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ДЕВИАНТОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И.В. ПОНКИН Москва ИНФРА-М 202УЧЕБНИК Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
УДК 351/354(075.8) ББК 67.401.21я73 П56 Понкин И.В. П56 Девиантология государственного управления : учебник / И.В. Пон- кин. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 301 с. — (Высшее образование: Магистратура). ISBN 978-5-16-014740-6 (print) ISBN 978-5-16-107245-5 (online) В учебнике представлены ключевые основы и концепты теории государ- ственного управления. Является дополнением к авторскому учебнику «Теория государственного управления». Предназначен для обеспечения учебных курсов и дисциплин в рамках указанных программ магистерской подготовки, а также для обеспечения референтных программ Master of Public Administration (MPA). Раскрыты ключевые теоретические вопросы и актуальные проблемы темати- ческого горизонта девиантологии государственного управления. Изложено со- держание референтных правовых актов и документов, показаны существующие научные концепции и подходы, содержание научных дискуссий. Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения. Для магистрантов, обучающихся по направлениям подготовки «Государ- ственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция» — «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления», и слушателей программ Master of Public Administration, для аспирантов и докторантов, юри- стов, экономистов, управленцев, руководителей и служащих органов государ- ственного и муниципального управления, а также для всех, кто интересуется вопросами государственного управления. УДК 351/354(075.8) ББК 67.401.21я73 Р е ц е н з е н т ы: Ботнев В.К. — доктор юридических наук, заведующий кафедрой государ- ственного и муниципального управления факультета государственного и му- ниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; Дугенец А.С. — доктор юридических наук, профессор, главный редактор фе- дерального научно-практического журнала «Административное право и про- цесс»; Петракова Т.И. — доктор педагогических наук, профессор, профессор Московского педагогического государственного университета ISBN 978-5-16-014740-6 (print) ISBN 978-5-16-107245-5 (online) © Понкин И.В., 2019
Выражая глубокую благодарность всем моим учителям в науке… Введение В настоящей книге немного принци- пиально нового. Она представляет собой попытку более точно изложить основные принципы традиционной… доктрины и показать их следствия более отчетливо, чем это было сделано ранее. То есть за- дачей книги является уточнение, а не пе- ресмотр. Это исследование «чистой теории». Фрэнк Найт. Риск, неопределенность и прибыль1 По словам Г.В. Мальцева, «каждый юрист, конечно, хорошо знает, что случайность, деструкция, нестабильность, дезоргани- зация, отклонения и нарушения законов, ошибки и неудачи вовсе не исключены из правовой сферы, их всегда больше, чем хоте- лось бы, но у него есть прекрасное объяснение той иррациональ- ности, от которой пока не избавлено правовое регулирование. Причина… лежит в неполноте познания юридической действи- тельности, недостатке надежной информации и истинных знаний о праве, несовершенстве имеющихся методов правотворчества и правоприменения»2. В контексте оценивания качества государственного управления, помимо концепта3 «хорошего» государственного управления (good 1 Knight F.H. Risk, Uncertainty and Profit. — New York: Houghton Mifflin Company, 1921. — P. vii. 2 Мальцев Г.В. Социальные основания права. — М.: Норма — ИНФРА-М, 2011. — 800 с. — С. 55. 3 Согласно нашему (в соавторстве) определению, научный концепт — на- учно-онтологическая единица, как результат (продукт) созидательного ин- новационного аналитического и (или) научно-репрезентационного подхода, трансформирующий созерцание в абстрактное осмысление и обобщение, ха- рактеризующийся определенной автономной сконфигурированностью (от- граниченностью) и позволяющий посредством сжатого синтеза (представ- ления в свернутом, скомпонованном виде) онтологически наполненно
governance1) в сильном государстве2, сегодня все чаще выделяют концепт ненадлежащего государственного управления (англ. — bad governance3). «Широко известно, что современное человечество переживает глобальный цивилизационный кризис, частью которого является наш собственный нынешний кризис, протекающий в силу ряда причин очень остро и в разрушительных формах», — эти слова, сказанные два десятилетия назад членом-корреспондентом РАН, доктором юридических наук, профессором Г.В. Мальцевым4, по- прежнему актуальны сегодня. Характерными чертами такого кризиса, по мнению В.И. Яку- нина, «являются духовное опустошение общества, использование изощренных технологий навязывания интересов меньшинства большинству, атомизация общества, кризис неолиберальной пара- дигмы и парадигмы постиндустриального общества, серьезнейшие проблемы в экономике США с ее аномально высокой долговой на- и выраженно наукоемко организовать (организующий) в онтологически определенном авторском дизайне фреймирования (исследовательских системе координат и проекции, объяснительном порядке) и авторской подаче (репрезентации) образы, способы и инструменты ви дения, осмыс- ления, познания и понимания реальности (данности, онтологии, возмож- ностей и др., в том числе правовых), конституирования (упорядоченного и понятийно формализованного представления), конструирования, фик- сации, содержательно-концентрированного описания, интерпретации, оце- нивания, объяснения и репрезентации реальности, ее элементов и модусов ее познания (см.: Понкин И.В., Редькина А.И. Методология науки: понятие «научный концепт» // Право и образование. — 2019. — № 3). 1 См.: Понкин И.В. Понятие «хорошего» публичного управления // Теория публичного управления: Учебник для магистратуры и программ Master of Public Administration / Предисл.: А.Б. Зеленцов / Институт государ- ственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ. — М.: Буки Веди, 2017. — С. 327–337. 2 См.: § 7.2 настоящего издания. 3 См.: Rose R., Peiff er C. Bad Governance and Corruption. — Cham (Switzerland): Springer, 2019. — xxii; 205 p.; Понкин И.В., Габния В.В. О концепте ненадле- жащего государственного управления «bad governance» // Право и образо- вание. — 2018. — № 12. — С. 4–12; Fawzy S. Accumulative Bad Governance // IDS Bulletin. — 2012. — Vol. 43. — № 1. — P. 54–61; Aly W.O. Bad Governance and Failure of Development Progress in Egypt: Causes, Consequences and Remedies // Journal of Public Administration and Governance. — 2013. — Vol. 3. — № 4. — P. 39–60; Pérouse de Montclos M. — A. Mauvaise gouvernance et ONG: l’exception nigériane // Autrepart. — 2005. — Vol. 35. — № 3. — P. 127–142; Thian-Hee Y., Habibullah M.S., Law S.H., Azman-Saini W.N.W. Does bad governance cause armed confl ict? // International Journal of Applied Business and Economic Research. — 2016. — Vol. 14. — № 6. — P. 3741–3755. 4 См.: Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. — М.: Прометей, 1999. — 419 с. — С. 16.
грузкой, ставящей под сомнение ее амбиции, финансовый кризис в зоне евро, порождающий глубокие социальные проблемы, ожида- емое снижение темпов экономического роста в странах Юго-Вос- точной Азии, усиление зависимости от изменений сырьевой конъ- юнктуры в ряде стран мира, включая Россию, хроническая полити- ческая нестабильность на Ближнем Востоке»1. Разрешение отчетливо проявившегося в начале XXI в. систем- ного кризиса — как мирового сообщества, так и в России — невоз- можно без усовершенствования управления социальными систе- мами2, прежде всего усовершенствования системы и процесса пу- бличного управления. Обсуждение необходимости и направлений реформирования системы государственного управления идет уже достаточно давно, получив в 2016–2019 гг. новые импульсы3. Однако весь этот разрозненный набор по-прежнему преимуще- ственно имплицитных знаний нуждается в серьезной, глубинной кон- цептуализации4, в жестком научно-теоретическом фреймировании5. 1 Якунин В.И. Заключение // Новые технологии государственного управ- ления в зеркале канадского и российского опыта / Под ред. А.М. Марго- лина и П. Дуткевича. — М.: Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2013. — 272 с. — С. 269. 2 См.: Лепский В.Е. Эволюция представлений об управлении (методологиче- ский и философский анализ). — М.: Когито-Центр, 2015. — 107 с. — С. 7. 3 См.: Булин Д. Реформа госуправления в России: властные «засоры» и «жа- реный петух» // URL: http://www.bbc.com/russian/russia/2016/04/160422_ russia_administrative_reform (дата обращения: 22.04.2016); Алексей Кудрин советует уволить треть чиновников. В Администрации Президента об- суждают реформу госуправления // URL: https://www.kommersant.ru/ doc/3319169 (дата обращения: 07.06.2017). На Портале административной реформы (URL: http://ar.gov.ru) представлено множество референтных ма- териалов (дата последнего обращения здесь и далее — 27.02.2019). 4 Согласно Тому Груберу, концептуализация — абстрактный обобщенный взгляд на мир, который мы хотим представить (репрезентовать) для каких-то целей (см.: Gruber T.R. A translation approach to portable ontologies // Knowledge Acquisition. — 1993. — № 5 (2). — P. 199–220; Gruber T.R. Ontology // Encyclopedia of Database Systems / Ling Liu and M. Tamer Özsu (Eds.). — New York: Springer-Verlag, 2008). Концептуальные знания — знания, представляющие собой наиболее существенные компоненты в рассматриваемой области знаний (см.: п. 3.11 ГОСТ Р 43.0.4–2009 «Информационное обеспечение техники и операторской деятельности. Информация в технической деятельности. Общие положения» // URL: http://docs.cntd.ru/document/1200079261). 5 Согласно нашей авторской интерпретации, в самом общем значении, фрей- мирование (от англ. frame — «каркас», «рамка») — упорядочение жесткими рамками регулирования (или теоретической концептуализации) в той среде (сфере), где преимущественно применяется диспозитивный метод воздействия (и (или) познания) или вообще неинвазивный подход.
Современные государства сталкиваются со все новыми и все более сложно разрешимыми трудностями, проблемами, вызовами и угрозами, подчас фатальными. При этом недостатки государственного управления (тем более при их накоплении) могут обусловить синергетические эффекты от интеграции негативных факторов. По словам Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, «эти вызовы сейчас в полный рост сохраняются перед нами. Действительно, это десятилетие принесло немало вызовов. Частично они были вполне предсказуемыми, но во многом неожиданными, в том числе по своему охвату: с ними сейчас сталкиваются и развитые, и развивающиеся экономики, страны с разной социальной структурой, с разным политическим устройством, и мировая экономика в целом. Вызовы эти, если говорить об их масштабах, беспрецедентны. Это и высокий уровень неопределенности, который затрагивает практически все стороны общественной жизни… У нас действительно много общих проблем. По масштабу их часто сравнивают с проблемами, которые стояли перед человечеством в начале прошлого века. В чем-то они, может быть, даже острее»1. «Болезни любого государства, в том числе российского, представляющие собой проблемы, кризисы и конфликты, — это в действительности, — пишут В.П. Воробьев и С.Я. Куриц, — болезни системы государственного управления и конституционного права»2. Все это убедительно подтверждается отчетами Счетной палаты Российской Федерации3. Для России современный мир несет особенно много уже акту- ализировавшихся и еще больше ожидаемых вызовов. В числе наиболее серьезных из них следует выделить угрозы дезорганизации 1 Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаров- ского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/. 2 Воробьев В.П., Куриц С.Я. Патологии государственного уровня // Незави- симая газета. — 28.10.2011 // URL: http://www.ng.ru/ideas/2011–10–28/5_ patologii.html. 3 См., например: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году // URL: http://audit.gov.ru/activities/annual_report/#921; Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2016 году // URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/#896; Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2015 году // URL: http://www. ach.gov.ru/activities/annual_report/report-on-the-work-of-the-accounts- chamber-of-the-russian-federation-in-2015.php.
и дисфункционализации системы государственного управления, разрушения российской государственности. И все это в немалой степени, по мнению В.И. Якунина, связано с тем, что борьба со стороны геополитически доминирующих гло- бализационных сил нового «мирового порядка» целенаправленно осуществляется именно против российской государственности, ко- торая, как прежде, так и теперь, находится в эпицентре мировых конфликтов; и эта геополитическая межгосударственная борьба вступила в новую технологическую фазу1. При этом, по словам С.Г. Кара-Мурзы, глубокий и затяжной эндогенный кризис пост- советской России сам по себе требует значительных усилий для постановки достаточно полного и адекватного диагноза2. По обоснованному суждению А.И. Подберезкина и М.П. Гебе- кова, «многие нынешние угрозы являются во многом следствием крайне низкого качества государственного (в широком смысле этого слова) управления… Как система3, госаппарат, госвласть работают крайне неэффективно»4. Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев заявляет о «дефиците соответствующих ком- петенций в государственном аппарате, вплоть до муниципали- тетов, в отраслевых ведомствах, в правоохранительной системе», говоря о том, что «нам нужно переобучить не менее миллиона специалистов»5. 1 См.: Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. Новые технологии борьбы с российской государственностью. — М.: Научный эксперт, 2009. — 424 с. — С. 397. 2 См.: Кара-Мурза С.Г. Аномия в России: причины и проявления. — М.: На- учный эксперт, 2013. — 56 с. — С. 47. 3 Согласно одному из известных определений, иерархическая управляющая система (англ. — hierarchical controlling system) — централизованная управляющая система, подсистема принятия решений которой распределена по нескольким подчиненным уровням, каждый из которых выполняет часть функции принятия решений (см.: Теория управления. Терминология / Отв. ред. Б.Г. Волик / Академия наук СССР; Комитет научно-технической терминологии; Институт проблем управления. — М.: Наука, 1988. — 56 с. (Сер. «Сборники рекомендуемых терминов». Вып. 107). — С. 24). 4 Подберезкин А.И., Гебеков М.П. Роль национального человеческого капитала в период «фазового перехода» человечества. — М.: МГИМО-Университет, 2012. — 374 с. — С. 75–76. 5 Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаров- ского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/.
Однако крайние формы дезорганизации и дисфункциональ- ности, как отмечает С.А. Красиков, способны предопределить необ - ратимость процессов, ведущих к гибели социума1. Но современная наука не дает исчерпывающих ответов на возникающие вопросы, напротив, сама находится в глубоком кризисе2. Недавно состоявшаяся печальная столетняя годовщина кру- шения Российского государства в 1917 г., 114 лет со времени пред- шествовавшей этому событию первой мощной попытки в 1905 г. уничтожить Российское государство изнутри, события на Украине 2014–2019 гг., экспоненциальный рост числа и степени жесткости заявлений западных политиков о необходимости разрушения со- временной России3, появление очередных агрессивных в отно- шении России официальных иностранных документов4 — все это обусловливает необходимость обращения к комплексному иссле- дованию девиантных состояний и негативных трансформаций системы государственного управления и государства в целом, де- терминантов, условий и особенностей процессов их дисфункцио- нализации и разрушения. Изложенное выше тем более актуально, что в Стратегии нацио- нальной безопасности Российской Федерации от 31.12.20155 этим вопросам было уделено немало внимания. 1 См.: Красиков С.А. Управление социально-политическими рисками в условиях глобализации: автореф. дис. … д-ра политич. наук: 23.00.02 / Нижегородский гос. университет им. Н.И. Лобачевского. — Нижний Нов- город, 2009. — 44 с. — С. 26. 2 См. в качестве одного из примеров: Сведения о трате 450 млн руб. на нера- ботающую «Карту российской науки» направили в ФСБ // URL: http:// www.interfax.ru/russia/627330. 3 Лавров: Запад намерен разрушить экономику России и сменить режим // URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=2143353&cid=5. 4 См., например: Russian Aggression Prevention Act of 2014 [Федеральный закон США № 2277 от 2014 г. «О предотвращении агрессии со стороны России»] // URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate- bill/2277/text; The National Counterintelligence Strategy of the United States of America 2016 [Национальная стратегия контрразведки Соединенных Штатов Америки 2016 года] // URL: http://www.dni.gov/fi les/documents/ ncsc/National%20CI%20Strategy%202016_Unclassifi ed_Final.pdf. 5 См.: Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стра- тегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 04.01.2016. — № 1 (Ч. II). — Ст. 212.
Согласно А.И. Пригожину, «крушения государств… беззакония и злоупотребления властью, словом, тупики, ошибки, патологии, конфликты, захваты организационных ресурсов — все это стано- вится источником особой опасности для организационной среды обитания человека… Существующей теории организации трудно ответить на вызовы нового времени, хотя и сама она сильно изменилась»1. В современных условиях актуализуется необходимость разработки и внедрения принципиально новых подходов к кардинальному усовершенствованию, реорганизации всей системы государственного управления в Российской Федерации. Олвин Тоффлер в свое время ввел понятие «бремя решений» для характеристики ситуации, когда устаревшие политические управленческие системы не справляются с перегрузками, создаваемыми быстро меняющимся, фрагментирующимся обществом2. По словам Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, «мир меняется слишком быстро, и устаревают наши прошлые выводы, просто на них очень трудно базировать, основывать подходы на будущее»3. Современные системы государственного управления (не только России, но и европейских государств, иных государств мира) на современном этапе все менее и менее способны надлежащим образом справляться с бременем решений и вообще бременем власти (в дóлжном понимании таковой). Глубокое понимание управленческой способности государства4, природы государственной власти и ее предназначения, ее деон- 1 Пригожин А.И. Дезорганизация: Причины, виды, преодоление. — М.: Аль- пина Бизнес Букс, 2007. — 402 с. — С. 8, 17. 2 См.: Федоров В., Дискин И. Респонсивность современной российской поли- тической системы, деформации и дисбалансы в системе общественно-го- сударственных связей // Мониторинг: социальные и экономические пере- мены. — 2010. — № 6. 3 Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаров- ского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/. 4 Согласно нашей авторской дефиниции, управленческая способность го- сударства — это системная интегральная совокупность (обеспеченных ре- левантными функционалами и компетенциями органов государственного управления («государственной бюрократии») и действенными администра- тивно-правовыми и другими административно-управленческими механиз- мами) реальных и экспектативных (потенциальных) возможностей органов
тологии и начал девиантологии, хорошее владение технологиями и инструментариями государственного управления — вот сегодня важные требования, предъявляемые к государственными служащим и лицам, замещающим политические государственные должности, всем тем, кто реализует государственное управление. Понятно, что люди, не владеющие наукой управлять и не уме- ющие применять таковую на практике, очевидно, не должны заме- щать ключевые должности в органах государственного управления, ибо, по словам Макса Вебера, «никто не хочет, чтобы им управляли малообразованные выскочки»1. Настоящий учебник основан на авторских учебных курсах, 12 лет читавшихся автором в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, позднее (после реорганизации) — на факультете «Международный институт госу- дарственной службы и управления» и, далее, в Институте государ- ственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, выстроен с учетом авторской (в соавторстве) прог- раммы 2018 г.2 Настоящее издание3 основано на многолетнем авторском мо- ниторинге и анализе выявляемых феноменов, устойчивых про- государственного управления самостоятельно и в системном взаимо- действии осуществлять государственное управление, реализовывать регулятивные, административные и иные функции государства и осуществлять вéдение делами государства с должной соотнесенностью с публичными интересами, социальными запросами и потребностями, с публичным порядком и с заданными параметрами эффективности (в том числе пертинентности и производительности), а также резистентности и резильентности к дезор- ганизующим и иным негативным факторам, отражая и воплощая реакцию государства на условия, которые определяют или предопределят в будущем сопряженные публичные интересы и потребности государства и общества (в том числе — его страт и сегментов, а также микросоциумов, объединений и личности). 1 Weber M. Gesammelte Politische Schriften [Сборник политических сочинений]. — Stuttgart: UTB, 1988. — S. 312. 2 См.: Рабочая программа дисциплины Б1.Б.02 «Теория и механизмы современного государственного управления» направления подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» (квалификация — магистр) / И.В. Понкин, Т.С. Иларионова, В.К. Ботнев, А.И. Редькина // Нравственные императивы в праве. — 2018. — № 2–3. — С. 56–164. 3 Текст настоящего учебника в некоторой степени (в существенно переработанном и дополненном виде) составили (помимо многих новых материалов) тексты научных публикаций автора в научных журналах:
Доступ онлайн
В корзину