Принятие и исполнение государственных решений

Москва
2024

А. И. Соловьев

ПРИНЯТИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

3-е издание, исправленное и дополненное

Рекомендовано Федеральным учебно-методическим объединением 
по укрупненной группе специальностей и направлений 
подготовки 41.00.00 «Политические науки и регионоведение» 
в качестве учебного пособия для студентов высших учебных 
заведений, обучающихся по направлению подготовки (специальности) 
«Политические науки»

УДК 32.001
ББК 66.0
 
С60

Р е ц е н з е н т ы
доктор политических наук, профессор О. В. Гаман-Голутвина
доктор философских наук, профессор Л. В.Сморгунов

 
Соловьев А. И.
С60  
Принятие и исполнение государственных решений: Учеб. пособие для студентов 
вузов. — 3-е изд., испр. и доп. / А. И. Соловьев. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 
2024. — 423 с.

 
ISBN 978-5-7567-1292-6

 
В книге раскрываются основные концептуальные подходы к принятию решений, 
теоретически описываются институциональные и неинституциональные особенности 
государства как субъекта целеполагания, характеризуются этапы разработки и реализации правительственных стратегий, показываются механизмы и технологии прогнозирования и программирования, предупреждения и управления рисками.
 
Для студентов, изучающих курсы «Принятие и исполнение государственных решений», «Государственная политика и управление», а также других дисциплин политикоуправленческого цикла в высшей школе, а также аспирантам, преподавателям, всем 
интересующимся современными политологическими проблемами.

УДК 32.001

ББК 66.0

В оформлении обложки использовано изображение, взятое с сайта freepik.com.

ISBN 978-5-7567-1292-6 
© Соловьев А. И., 2024
 
© ООО Издательство «Аспект Пресс», 2024

Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте
и в интернет магазине www.aspectpress.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Глава 1. Теоретико-методологические основания изучения процесса принятия 
государственных решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
§ 1. Проблемы концептуализации принятия государственных решений  . . . . . . . . . . . 12
§ 2. Нормативный подход к принятию решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
§ 3. Поведенческий подход к принятию решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
§ 4. Теоретическое и практическое измерения спора ограниченного 
рационализма и инкрементализма  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Глава 2. Система государственного управления как деловая среда принятия решений . . . . . . 49
§ 1. Государственное управление в перекрестии теоретических интерпретаций   . . . . 49
§ 2. Теория нового публичного менеджмента  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
§ 3. Сетевая теория  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
§ 4. Теории электронного правительства и цифрового управления .. . . . . . . . . . . . . . . 72

Глава 3. Специализированные теории принятия государственных решений . . . . . . . . . . . . . . . 87
§ 1. Теоретизация реальности: проблемы сочетания макро- и мезоподходов . . . . . . . 87
§ 2. Статические и динамические теории  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
§ 3. Альтернативные динамические теории  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Глава 4. Государство как субъект принятия решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
§ 1. Государство как институт общественной власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
§ 2. Специфические параметры государства как субъекта принятия решений  . . . . . 123
§ 3. Основные акторы государства при принятии решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
§ 4. Институты как акторы государственных решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
§ 5. Контрагенты государства в процессе принятия решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Глава 5. Уровни принятия государственных решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
§ 1. Причины уровневой сегментации принятия государственных решений   . . . . . . 170
§ 2. Политический уровень принятия государственных решений . . . . . . . . . . . . . . . . 175
§ 3. Макроэкономический и организационно-административный уровни 
принятия государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
§ 4. Межуровневые противоречия в принятии государственных 
решений и способы их преодоления   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Глава 6. Сущность и специфика принятия государственных решений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
§ 1. Принятие государственных решений как функционально-поведенческий 
комплекс  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
§ 2. Публичные и латентные механизмы принятия государственных решений   . . . . 203
§ 3. Политические и управленческие механизмы принятия 
государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

§ 4. Принятие государственных решений как политико-административное 
пространство   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
§ 5. Идейные и когнитивные основания принятия государственных решений   . . . . 237

Глава 7. Этапы принятия государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
§ 1. Подготовительный этап принятия государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . . 248
§ 2. Этап выработки целей   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
§ 3. Этап реализации и имплементации целей и завершающий этап   . . . . . . . . . . . . . 276
§ 4. Информационно-аналитическое обеспечение принятия 
государственных решений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

Глава 8. Формы гипотетического мышления в принятии государственных решений  . . . . . . . 307
§ 1. Прогнозирование в принятии государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
§ 2. Формы и методы прогнозирования   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
§ 3. Планирование в принятии государственных решений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
§ 4. Программирование в принятии государственных решений   . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

Глава 9. Государственная политика  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
§ 1. Сущность и отличительные особенности государственной политики   . . . . . . . . 353
§ 2. Структурные характеристики государственной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
§ 3. Риски в формировании государственной политики  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
§ 4. Контроль и управление рисками   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
§ 5. Когнитивные и социокультурные основания государственной политики  . . . . . 394
§ 6. Социокультурный облик российского правящего класса   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

Использованная литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

Выработка политики — форма коллективного решения головоломок по поручению общества.
Х. Хекло

Политика — гибкое сочетание геометрии с законом джунглей.
И. Бродский

Самый короткий путь к цели — прямая дорога к неприятностям.
В. Ключевский

ВВЕДЕНИЕ

В повседневной жизни человек постоянно принимает решения, отражающие 
его реакцию на изменение обстоятельств, но при этом всегда нацеленные на соединение желаемого и действительного. Практика убедительно показывает, что принятие решений — это сквозной социальный процесс, характерный для любых 
уровней организации социальной жизни — общественных институтов, правящих 
групп, индивидов, гражданских структур и сообществ. Не случайно известный испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет считал решения одним из двух (наряду 
с обстоятельствами) основных элементов человеческой жизни.
В то же время каждый из действующих акторов демонстрирует особые формы и методы оценки ситуации, постановки целей, корректировки и координации 
своих действий с партнерами и т.д. При этом сложность соединения замыслов 
и реальности, воли и обстоятельств зачастую не позволяет до конца понять логику 
целенаправленных действий этих акторов, проникнуть за завесу складывающейся 
здесь неопределенности. Такая загадочность в немалой степени присуща и государству как важнейшему общественному институту, от характера постановки целей которого напрямую зависит не только реализация общественных интересов, 
но и благополучие граждан.
Благодаря сложному набору функций современного государства, вынужденного взаимодействовать с многоликими внутренними и внешними контрагентами, его фигуры, структуры и институты формируют различные логики целеполагающей деятельности. Так, применительно к выполнению, условно говоря, 
повседневных задач, хорошо известных по привлекаемым ресурсам и иным параметрам, государство, как правило, применяет привычные, хорошо отработанные приемы разработки целей, согласования позиций с внешними партнерами. 
В какой-то степени такая деятельность может носить даже алгоритмизированный 
характер. Однако ситуация принципиально меняется, когда речь заходит о принятии ключевых государственных решений, от которых зависит «ход событий», 
изменение местоположения социальных групп, важнейшие экономические пропорции и иные жизненные обстоятельства, принципиально важные для общества и траекторий его развития, затрагивающие позиции государства на международной арене1. Не случайно Л. Сэвидж, которого многие ученые рассматривают 
как одного из основоположников теории принятия решений, проводил различия 
между принятием решений, которые осуществляются в «маленьком» и в «большом» для человека мире2.

В этом случае состав участников, а главное — характер их взаимоотношений 
обретают совсем иной характер, не регулируемый исключительно правовыми нормами, административными регламентами, а подчас даже рациональными установ
1 См.: Zahariadis N. Setting the agenda on agenda setting: defi nitions, concepts, and controversies // Handbook of Public Policy Agenda Setting / Ed. by N. Zahariadis. Department of International 
Studies. Rhodes College, USA, Handbook of research on Public Policy, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, 2016. P. 1–24. 

2 Savage L. J. The Foundations of Statistics. 2nd ed. Dover, N.Y., 1954/1972.

Введение

ками лидеров. И это неудивительно, ибо интересы и давление крупных внутренних 
и внешних политических инвесторов способно качественно перестроить взаимоотношения государственных и негосударственных акторов, зачастую лишая даже 
статусных лиц возможностей влияния на выдвигаемые цели. В этом контексте 
государство способно даже в какой-то степени менять свои субстанциональные 
параметры, утрачивая свойства гражданского антрепренера и «максимизатора общественной полезности»1, превращаясь во властную организацию, действующую 
в интересах корпоративных и частных акторов.
Как показывает мировой опыт, механизмы принятия ключевых государственных решений, демонстрируя многоликие формы «деятельного самопостроения» 
(Дж. Арнасон) сложных политико-административных конструкций, складываясь 
в самых различных формах правления, обладают не только исторически «сквозным» характером. По сути, высокая автономность этих арен (зон, площадок), где 
взаимодействуют крупные статусные и неформальные игроки, в логическом пределе позволяет этим технологиям целеполагания выходить за рамки национального государства, демонстрируя едва ли не полную независимость от конкретных 
политических систем.
Коротко говоря, принятие ключевых государственных решений (с учетом характера поставленной задачи), как правило, всегда формирует особую и во многом 
уникальную логику государственных действий и взаимодействий. Строго говоря, такие формы взаимодействия складываются в рамках «каузального дуализма» 
(Р. Инглхарт), сочетающего давление объективных (природных, социальных, экономических и др.) факторов на институты власти и управления с целевой причинностью, что формирует особые центры принятия решений (ЦПР), находящиеся 
под влиянием внутренних (экзистенциальных) установок лиц, принимающих решения (ЛПР). В последнем случае этот «идентитарный детерминизм» демонстрирует личные или групповые намерения ЛПР, содержащие не только рациональные 
формы целеполагания, но также и заблуждения и своеволие людей. Понятно, тем 
самым, что сложность в объяснении принятия таких государственных решений 
дополняется пониманием высокого значения экстрарациональных элементов 
в мышлении ЛПР, не позволяющих до конца понять мотивы, которыми руководствуются даже те лица, которые имеют мандат на управление обществом.
Учет такой информационно-психологической закрытости ЛПР важен еще 
и потому, что абсолютное большинство ученых строят теоретические схемы принятия решений, апеллируя исключительно к рациональным механизмам целеполагания. Однако с другой стороны, контекстуальный характер принятия государственных решений и его зависимость от субъективных свойств и компетенций 
политиков и госменеджеров заставляет относиться к этому процессу как к разновидности искусства управления, где не существует жестких алгоритмов, процедур 
и правил разработки целей.
Главная эпистемологическая сложность в целостном восприятии ПГР состоит не столько в соединении теоретизацици и эмпирического описания (обобщения, 

1 Héritier A. and Eckert S. New Modes of Governance in the Shadow of Hierarchy: Self-Regulation 
by Industry in Europe // Journal of Public Policy. 2008. No.28 (1). P. 113, 113–138.

Введение

систематизации) реальных практик разработки государственной политики (программ и других крупных управленческих актов), сколько в проецировании общих 
подходов на средний уровень разработки аналитических моделей. Коротко говоря, 
умножение теоретических моделей нередко не ведет к прояснению ситуации, однако ученых это не останавливает. Так что, неоднозначность получаемых результатов превращает изучение ПГР в особое направление междисциплинарных исследований, предполагающее и особую концептуализацию этого процесса, и выбор 
особых способов соединения теоретизации, рационализации и эмпирического 
описания практик целеполагания. Изучение и «расколдовывание» (М. Вебер) 
этого гиперсложного процесса объединяют усилия психологов, социологов, политологов, специалистов в области (государственного) менеджмента, теории организации и иных, как естественно-научных, так и гуманитарных дисциплин. Применение известных аналитических моделей (причем нередко демонстрирующих 
прямо противоположные методологические подходы) сочетается здесь с формами 
генерирования нового знания, обобщением имеющегося опыта государственного 
управления, попытками предвидения будущего. Однако, несмотря на достижение 
многих принципиально важных результатов, нынешняя форма теоретической интерпретации принятия государственных решений (ПГР) все еще связана со множественными методологическими разночтениями, когнитивными конфликтами, 
противоречиями оценочных и эмпирических видов знания, обладающих различным эвристическим потенциалом.
Показательно, что немало ученых при изучении этого процесса ставят акцент 
на организационно-правовые и институциональные подходы абсолютизирующих рациональные представления ЛПР и исключая из него дискретные взаимодействия акторов, игнорирующих установленные нормы и правила. В результате 
этого ПГР понимается как рационально организованное и регулируемое законами и правилами коллективное взаимодействие статусных лиц и официальных 
представителей гражданских и международных структур. И хотя презумпция разумной деятельности человека, мягко говоря, плохо сочетается с хорошо известными практиками спонтанных и произвольных акций политиков и чиновников 
(неред ко принимающих решения без должной оглядки на обстоятельства, кулуарно, а то и просто волевым методом), эта теоретическая версия остается достаточно 
распространенной.
Как можно видеть, такой подход методологически сближается с менеджеральной парадигмой, сторонники которой трактуют ПГР как форму реализации универсальных управленческих принципов и технологий в сфере ответственности данного 
социального института. По их мнению, и способы принятия решений, и эффективность их реализации являются во многом идентичными с аналогичными акциями 
(интеракциями) в отдельной организации. Претендуя на установление единых алгоритмов целеполагания, якобы демонстрирующих свою обязательность при любых 
условиях и типах решения государственных задач, такой подход, по сути, является наиболее губительной для науки версией принятия государственных решений. 
Как справедливо считает Х. Драммонд, когда управленцы слишком увлекаются построениями различных технократических моделей, графиков и таблиц, велика ве

Введение

роятность, что они создают лишь свой «герметичный мир», в результате чего все их 
предположения рискуют остаться в мире нереализованных фантазий1.
Не случайно таким технократическим идеям противопоставляется собственно политический подход, акцентирующий внимание на договорных и коммуникативных аспектах ПГР. Впрочем, и здесь нередко встречается расширительная 
трактовка политики, рассматривающая ее как сферу, поглощающую всю «совокупность условий», в которых действует государство как агент управления2. 
Немало отечественных и зарубежных ученых делает акцент то исключительно 
на действиях правительства (Дж. Андерсон), то на «публичных» или «публичногосударственных» акциях государства (А. Дегтярев, В. Васильева, И. Иншаков, 
Е. Колеснева), недооценивая, а то и теоретически игнорируя латентные формы 
разработки и реализации решений.
Как можно видеть, для выработки аутентичных представлений о природе принятия государственных решений, прежде всего, необходим поиск меры, определение характера сочетания нормативности и произвольности, устойчивости и неопределенности управленческих акций госорганов и их контрагентов. Но при этом 
все равно ученые решают сегодня, что предпочесть — описание повседневных 
или типичных практик целеполагания, разработку нормативных образцов управленческой деятельности госорганов или формирование аутентичной теоретической модели этой «ускользающей реальности».
Разработка вразумительной логики, позволяющей разгадать «тайны» ПГР, 
должна быть связана с теоретическими «упрощениями» этого процесса3, позволяющими хотя бы по существу отразить их «уникальный» (П. Друкер) и незапрограммированный характер. Такое «упрощение» позволит уловить общую структуру ПГР, на базе которой и будут разворачиваться конкретно-исторические формы 
государственного целеполагания.

Не предрешая ответ на эту коллизию, подчеркнем лишь, что для научного познания сути ПГР наиболее губительным является стремление заковать его в однозначно 
оформленную теоретическую оболочку, алгоритмизировать этот процесс, загнать 
«живую душу» управленческого творчества в скорлупу оцифрованных показателей 
активности официальных институтов. В любом случае разгадка тайн ПГР не является исключительно теоретической проблемой, требующей только умозрительных ответов. Несмотря на значительный прогресс научного знания, многие аспекты этого 
процесса не поддаются не только количественным (мерным), но даже и рациональным подходам, оставаясь неразгаданными и взывающими к интуиции исследователя. Одна только стохастическая природа социальных зависимостей кардинально 
меняет механизмы протекания информационных процессов, лежащих в основании 
постановки целей государственными структурами.
В этом контексте важно видеть структурную роль субъективности, в ряде 
случаев не только выходящей из-под влияния внешних обстоятельств, но и оста
1 Drammond H. Guide to Decision Making. Getting it more right than wrong. L., 2012. P. 2.

2 Ахременко А. С. Политический анализ и прогнозирование. М., 2012. С. 35.

3 Theories of the Policy Process / Ed. by P. A. Sabatier. 2nd ed. University of California, Davis: 
Westview Press, 2007. P. 8.

Введение

ющейся едва ли ни единственным источником разработки решений. Генерируя 
ряд особых стандартов, стереотипов и организационных норм поведения государственных органов с бизнесом, общественностью, международными организациями и прочими контрагентами, субъективная сфера порождает множественные 
комбинации формализованных и неформализованных связей, цепочки групповых 
и индивидуальных интеракций. Тем самым в государстве каждый раз создается 
уникальная архитектура диагностики проблемных ситуаций, особая стилистика 
согласования интересов, методика рассмотрения альтернатив и технологий имплементации решений. И в этом смысле универсальные управленческие нормы 
и принципы способны создать «только вектор» формирования государственной 
политики, исключая претензии на полное раскрытие специфического, принятого 
в государстве целеполагания.
Полагаем, что учесть всю совокупность институционализированных и неинституционализированных (в том числе экстрарациональных) параметров принятия 
государственных решений может только междисциплинарная теория, у которой 
помимо гуманитарных подходов должно быть много пересечений и с естественными науками, чьи метафоры и аналогии способны прояснить многие аспекты этого процесса, показать соотношение универсальных и специфических параметров 
целеполагания. Благодаря работам Дж. Кингдона, Дж. Баумгартнера, Б. Джонса, 
П. Сабатье и других ученых, с 1990-х годов сформировавших основания «теории 
управления» (в рамках которой государство и его отношения с частными и публичными акторами стали восприниматься как сложные, динамичные и разнообразные структуры), созданы прочные основания для теоретического уточнения 
этого сложного многогранного процесса. Свой неоценимый вклад внесли и исследования публичной политики (Ю. Хабермас, Х. Коулбач, Х. Хекло, Д. Зиссис). 
Но поистине основополагающим значением обладают работы, из которых вырос 
сетевой метод, позволивший сформировать едва ли не самый адекватный способ 
интерпретации системы управления, складывающийся под влиянием неформальных ассоциаций правящего класса (Р. Мертон, Н. Боббио, Р. Родес). Более того, 
в рамках немецкой школы (Дж. Фриман, Т. Берзель, С. Рокан) способности этих 
«вихревых образований» (Э. Гриффит) привели ученых к новой интерпретации 
всей системы государственного управления (P. Kenis, V. Schneider).
В рамках предлагаемой в книге методологии государство рассматривается в качестве уникального актора, принимающего ключевые решения, а теоретические модели и соответствующий понятийно-категориальный аппарат, 
направлены на отражение характерных для него способов их разработки и исполнения. Такие подходы позволяют избегать крайностей, которые неизменно 
возникают при изучении ПГР, в равной степени исключая отношение к этому 
процессу либо как к исключительно процедурному, организационно-правовому взаимодействию, либо как к череде слабо рационализированных поступков 
политиков и чиновников, обусловленных их персонально-волевыми и частными устремлениями. Так что, формирующаяся теория ПГР как бы перебрасывает 
мостик от фундаментальных положений о государственной власти и механизмах 
ее применения к описанию конкретных методов урегулирования и конструиро