Принятие и исполнение государственных решений
Покупка
Тематика:
Государственное управление
Издательство:
Аспект Пресс
Автор:
Соловьев Александр Иванович
Год издания: 2018
Кол-во страниц: 496
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-756-70873-8
Артикул: 462735.05.99
К покупке доступен более свежий выпуск
Перейти
В книге раскрываются основные концептуальные подходы к принятию решений, теоретически описываются институциональные и неинституциональные особенности государства как субъекта целеполагания, характеризуются этапы разработки и реализации правительственных стратегий, показываются механизмы и технологии прогнозирования и программирования, предупреждения и управления рисками. Для студентов, изучающих курсы «Принятие и исполнение государственных решений», «Государственная политика», других дисциплин управленческого цикла в высшей школе, а также аспирантам, преподавателям, всем интересующимся современными политологическими проблемами.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов
Москва 2018 А. И. Соловьев Принятие и исполнение государственных решений 2-е издание, исправленное и дополненное Учебное пособие для вузов
УДК 32.001 ББК 66.0 С60 Р е ц е н з е н т ы: доктор политических наук, профессор, академик РАН Ю. С. Пивоваров, доктор политических наук, профессор О. В. Гаман-Голутвина Соловьев А. И. С60 Принятие и исполнение государственных решений: Учеб. пособие для студентов вузов. — 2-е изд., испр. и доп. / А. И. Соловьев. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2018. — 496 с. ISBN 978–5–7567–0873–8 В книге раскрываются основные концептуальные подходы к принятию решений, теоретически описываются институциональные и неинституциональные особенности государства как субъекта целеполагания, характеризуются этапы разработки и реализации правительственных стратегий, показываются механизмы и технологии прогнозирования и программирования, предупреждения и управления рисками. Для студентов, изучающих курсы «Принятие и исполнение государственных решений», «Государственная политика», других дисциплин управленческого цикла в высшей школе, а также аспирантам, преподавателям, всем интересующимся современными политологическими проблемами. УДК 32.001 ББК 66.0 ISBN 978–5–7567–0873–8 © Соловьев А. И., 2017, 2018 © ООО Издательство «Аспект Пресс», 2017, 2018 Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте www.aspectpress.ru
СОДЕРЖАНИЕ Введение ..............................................................................................................5 Глава 1. Теоретико-методологические основания концептуализации теории принятия государственных решений ....................................................13 § 1. Проблемы концептуализации теории принятия государственных решений .................................................................13 § 2. Основные направления исследований и теоретические модели принятия государственных решений. Нормативный подход к принятию решений .........................................................................30 § 3. Поведенческий (дескриптивный) подход к принятию решений .....44 § 4. Теоретическое и практическое измерения спора ограниченного рационализма и инкрементализма ....................................................53 § 5. Система государственного управления как деловая среда принятия решений .............................................................................60 § 6. Специализированные теории принятия государственных решений ............................................................................................101 Глава 2. Государство как субъект принятия решений ......................................120 § 1. Государство как общественный институт .......................................120 § 2. Специфические параметры государства как субъекта принятия решений ...........................................................................132 § 3. Основные акторы государства при принятии решений .................155 § 4. Институты как акторы государственных решений .........................162 § 5. Контрагенты государства в процессе принятия решений ..............185 § 6. Государство как пространство принятия решений ........................192 Глава 3. Уровни принятия государственных решений ......................................194 § 1. Причины уровневой сегментации принятия государственных решений ............................................................................................194 § 2. Политический уровень принятия государственных решений .......200 § 3. Публичные формы принятия государственных решений на политическом уровне ..................................................................207 § 4. Латентные инструменты принятия государственных решений .....215 § 5. Политические и управленческие механизмы принятия государственных решений ...............................................................228 § 6. Макроэкономический и организационно-административный уровни принятия государственных решений ..................................236 § 7. Межуровневые противоречия в принятии государственных решений и способы их преодоления ...............................................246
Глава 4. Сущность и специфика процесса принятия государственных решений .............................................................................................251 § 1. Принятие государственных решений как функциональноповеденческий комплекс .................................................................251 § 2. Лидерская субсистема в принятии государственных решений ......263 Глава 5. Этапы принятия государственных решений ......................................276 § 1. Этапизация как процедура рационализации принятия государственных решений ...............................................................276 § 2. Подготовительный этап принятия государственных решений ......284 § 3. Этап выработки целей ......................................................................300 § 4. Этап реализации целей и завершающий этап .................................318 § 5. Информационно-аналитическое обеспечение принятия государственных решений ...............................................................335 Глава 6. Формы гипотетического мышления в принятии государственных решений .............................................................................................354 § 1. Прогнозирование в принятии государственных решений .............354 § 2. Формы и методы прогнозирования .................................................366 § 3. Планирование в принятии государственных решений ..................377 § 4. Программирование в принятии государственных решений ..........385 Глава 7. Государственная политика .................................................................411 § 1. Сущность и отличительные особенности государственной политики ...........................................................................................411 § 2. Структурные характеристики государственной политики .............426 § 3. Риски в процессе формирования государственной политики .......433 § 4. Контроль и управление рисками ....................................................450 § 5. Социокультурные основания государственной политики .............463 § 6. Социокультурный облик российской бюрократии ........................478 Литература .......................................................................................................487
ВВЕДЕНИЕ В повседневной жизни человек постоянно принимает решения, способствующие реализации его замыслов, отражающие его реакцию на непредвиденное изменение обстоятельств, нацеленные на соединение желаемого и действительного. Практика убедительно показывает, что принятие решений — это сквозной социальный процесс, характерный для любых уровней организации социальной жизни — общественных институтов, групп, индивидов, любых гражданских структур. Не случайно известный испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет считал решения одним из двух (наряду с обстоятельствами) основных элементов человеческой жизни. В то же время применительно к каждому из этих акторов принятие решений предполагает особые формы и методы оценки ситуации, постановки целей, согласования своих позиций с партнерскими, корректировки поступков и т.д. В то же время сложность соединения замыслов и реальности, воли и обстоятельств зачастую не позволяет до конца понять логику целенаправленных действий этих акторов, проникнуть за завесу складывающейся здесь неопределенности. Такая загадочность в немалой степени присуща и государству как важнейшему общественному институту, от характера постановки целей которого напрямую зависит не только реализация общественных интересов, но и благополучие его граждан. Как показывает практика, многие параметры и элементы этого процесса обладают социально открытым характером, едва ли не каждый раз демонстрируя уникальные, не повторяющиеся формы человеческих взаимоотношений. Другими словами, во многом контекстуальный характер принятия государственных решений, а также зависимость этого процесса от субъективных свойств и компетенций управляющих (что нередко заставляет относиться к принятию решений как к разновидности искусства) обусловливает потребность в описании разнообразных практик и прецедентов в разработке правительственных стратегий, программ и других актов. Такой метод исследования показывает, что эти управленческие формы подчас трудно не только интерпретировать в рамках каких-то теоретических схем, но и воспринимать в рамках рациональных суждений. Как бы то ни было, но совершенно очевидно, что от того, насколько люди способны понять и взять под контроль механизмы принятия государственных решений, зависит и направленность действий данного инс
Введение титута, и степень воплощения общественных потребностей и интересов, и способность властей к выстраиванию социальных отношений, соответствующих вызовам времени. Причем такое положение более чем характерно для российского общества, где недоиспользованный потенциал структур государственного управления является едва ли не основной причиной, тормозящей социально-экономическое развитие страны. Изучение процесса принятия государственных решений сегодня представляет собой особое направление междисциплинарных исследований, предполагающее должную теоретико-методологическую концептуализацию, но еще не обладающее ею. Изучение и «расколдовывание» (М. Вебер) гиперсложного процесса принятия государственных решений объединяют усилия психологов, социологов, политологов, специалистов в области (государственного) менеджмента, теории организации и иных — как естественно-научных, так и гуманитарных дисциплин. Применение известных теоретических моделей (причем нередко демонстрирующих прямо противоположные методологические подходы) сочетается здесь с формами генерирования нового знания, обобщением имеющегося опыта государственного управления, попытками предвидения будущего. Но, несмотря на достижение многих принципиально важных результатов, нынешняя форма теоретической интерпретации принятия государственных решений все еще связана со множественными методологическими разночтениями, когнитивными конфликтами, противоречиями оценочного (аксиологического) и эмпирического (описательного) видов знания, обладающих различным эвристическим потенциалом. Показательно, что ученые, описывая принятие государственных решений, не всегда рассматривают государство в качестве актора, специфическое строение, функции и деятельность которого способны стать системообразующим основанием для формирования соответствующей отрасли знаний. В этом плане нередко упор делается либо на организационные, либо на собственно политические аспекты и основания этого вида целеполагания. Так, с одной стороны, весь процесс целеполагания в государстве нередко рассматривается в контексте теории принятия политических решений, а следовательно, и в рамках сугубо политологических дисциплин. Этому способствует достаточно типичная расширительная трактовка политики, рассматривающая ее как сферу, поглощающую всю «совокупность условий», в которых действует государство как агент управления1. В силу этого немало отечественных и зарубежных поли 1 Ахременко А. С. Политический анализ и прогнозирование. М., 2012. С. 35.
Введение тологов трактуют любые управленческие акции государства в качестве политических, относя его целеполагающую деятельность в основном к публичной сфере и интерпретируя его решения как «публично-государственные» (А. Дегтярев). С одной стороны, такое понимание оттесняет собственно административные и политико-административные акции госменеджеров на второй план, а с другой — не исключает описания этого процесса как совокупности дискретных, политически целесообразных действий акторов, игнорирующих установленные нормы и правила. И в том и в другом случае целеполагание в государственной сфере утрачивает свою специфику и уникальность. Собственным методологическим весом обладает и административно-правовая версия государственных решений, которая абсолютизирует рациональные представления участников этого процесса (предполагая, что люди при всех обстоятельствах действуют в своих интересах), закрепляя их отношения по поводу формирования целей в нормативно обусловленных формах взаимодействия структур и институтов. Тем самым и принятие государственных решений понимается как рационально организованное и регулируемое законами и правилами коллективное взаимодействие статусных лиц и официальных представителей гражданских и международных структур. И хотя такая презумпция разумной деятельности человека, мягко говоря, плохо сочетается с хорошо известными практиками спонтанных и произвольных акций госчиновников (нередко принимающих решения без должной оглядки на обстоятельства, кулуарно, а то и просто волевым методом, что предполагает непоследовательное и стихийное оценивание госорганами ситуации, прогнозирование ими будущих действий и пр.), эта теоретическая версия государственного целеполагания достаточно распространена. Свой вклад в решение этой проблемы вносят и сторонники менеджеральной парадигмы, которые считают принятие государственных решений простой формой реализации универсальных управленческих принципов и технологий в сфере ответственности данного социального института. По их мнению, и способы принятия решений, и эффективность их реализации задаются значительно более широкими основаниями, нежели теми, что отражают специфику и прерогативы государства. Предлагаемые сторонниками такого подхода теоретические модели, по сути, отождествляют механизмы принятия решений в государстве и в отдельной организации. Однако буквально губительной для научной версии принятия государственных решений является технократическое направление в менеджменте, претендующее на установление единых алгоритмов целе
Введение полагания, якобы демонстрирующих свою обязательность при любых условиях и типах решения государственных задач. Но, как справедливо считает Хельга Драммонд, когда управленцы слишком увлекаются построениями различных технократических моделей, графиков и таблиц, велика вероятность, что они создают лишь свой «герметичный мир», в результате чего все их предположения рискуют остаться в мире нереализованных фантазий1. Так что все эти универсалистские подходы к государственным решениям прекрасно иллюстрируют мысль В. О. Ключевского о том, что прямой, т.е. рационально рассчитанный путь — это прямая дорога к неприятностям. Можно видеть, что для выработки аутентичных представлений о природе принятия государственных решений прежде всего необходим поиск меры, определение характера сочетания нормативности и произвольности, устойчивости и неопределенности управленческих акций госорганов и их контрагентов. Тем не менее и сегодня ученые решают: что предпочесть — описание повседневных практик и теоретическое моделирование этой «ускользающей реальности» или разработку должных норм и образцов управленческой деятельности госорганов? Не предрешая ответ на эту коллизию, подчеркнем лишь, что для научного познания сути принятия государственных решений наиболее губительным является стремление заковать его в однозначно оформленную теоретическую оболочку, алгоритмизировать этот процесс, загнать «живую душу» управленческого творчества в скорлупу оцифрованных показателей активности официальных институтов. В любом случае разгадка тайн принятия государственных решений не является исключительно интеллектуальной проблемой, требующей исключительно умозрительных ответов. Несмотря на значительный прогресс научного знания, многие аспекты принятия государственных решений не поддаются не только количественным (мерным), но даже и рациональным подходам, оставаясь неразгаданными, взывающими к интуиции исследователя. Одна только стохастическая природа социальных зависимостей кардинально меняет механизмы протекания информационных процессов, лежащих в основании постановки целей государственными структурами. Важно видеть, что, поскольку в среде государственного управления многие механизмы неразрывно связаны с разнообразными интересами и состояниями госбюрократии и политиков, субъективность как таковая становится структурно важным фактором, определяющим течение любых, даже самых зарегламентированных процессов. Генерируя ряд 1 Drammond H. Guide to Decision Making. Getting it more right than wrong. L., 2012. P. 2.
Введение особых стандартов, стереотипов и организационных норм поведения государственных органов с бизнесом, общественностью, международными организациями и прочими контрагентами, эта субъективная сфера порождает множественные комбинации формализованных и неформализованных связей, цепочки групповых и индивидуальных интеракций. Тем самым в государстве каждый раз создается уникальная архитектура диагностики проблемных ситуаций, особая стилистика согласования интересов, методика рассмотрения альтернатив и технологий имплементации решений. И в этом смысле универсальные управленческие нормы и принципы способны создать «только вектор» формирования государственной политики, исключая при этом претензии на полное раскрытие специфического, принятого в государстве целеполагания. Полагаем, что учесть всю совокупность институционализированных и неинституционализированных (причем нередко разнородных) параметров принятия государственных решений может только междисциплинарная теория, у которой помимо гуманитарных подходов должно быть много пересечений и с естественными науками, чьи метафоры и аналогии способны прояснить многие аспекты этого процесса, показать соотношение универсальных и специфических параметров целеполагания. И для этого в науке существует немало оснований. Так, с начала 1990-х годов государственно-центристские теории слились в то, что на Западе называют «теорией управления», в рамках которой и государство само по себе, и его отношения с частными и публичными акторами стали восприниматься как сложные, динамичные и разнообразные структуры. Опыт показал, что у всех общественных акторов нет таких ресурсов, чтобы в одиночку решать вопросы управления государством или однозначно доминировать в обществе при постановке и реализации целей. В рамках этой методологии требуются рассмотрение государства в качестве уникального социального актора и разработка специальных теоретических моделей и соответствующего понятийно-категориального аппарата, способная адекватно отобразить присущие этому институту способы подготовки, принятия и исполнения решений. Это позволит избежать крайностей, которые неизменно возникают при изучении процесса целеполагания в государстве, в равной степени исключая отношение к этому процессу либо как к исключительно процедурному, организационно-правовому взаимодействию, либо как к череде слабо рационализированных поступков политиков и чиновников, обусловленных их персонально-волевыми и частными устремлениями. В то же время надо понять, что разработка теоретической модели принятия государственных решений требует длительных коллектив
Введение ных усилий академического сообщества, сопряжения зарубежного и отечественного опыта, сочетания эмпирических и теоретических знаний. При этом исследование процесса принятия государственных решений предполагает использование как научно-теоретических, так и прикладных методов. Таким образом, формирующаяся теория принятия государственных решений как бы перебрасывает мостик от фундаментальных положений о государственной власти и механизмах ее применения к описанию конкретных методов урегулирования и конструирования разнообразных общественных конфликтов и процессов. Одна из трудностей разработки требуемой научной модели связана с качественным изменением смысловых значений основополагающих категорий (власти, управления, демократии и пр.), что осложняет достижение конвенциональных подходов и трактовок процессов целеполагания. Это имеет особое значение для адекватного осмысления нынешних форм развития политической сферы, государства и его взаимоотношений с гражданскими структурами. Свою лепту в эволюцию когнитивных конструкций вносят и семантические трудности, отражающие наличие различных смысловых интерпретаций одних и тех же понятий. Все эти новые явления заставляют строить очередные преграды для технократических тенденций, конспирологии, других девиаций научного знания. Длительность и сложность решения обозначенной задачи объясняется и тем, что теоретическое моделирование процесса принятия государственных решений заставляет искать ответы на те проблемы, которые поставлены нынешним временем (например, связанные с трансформацией государства в условиях глобализации, возникновением нового соотношения централизованных и сетевых форм его институциональной архитектуры, взаимоотношениями свободы гражданина и ответственности власти в информационном обществе и т.д.). Эта научная рефлексия заставляет не только обновлять модели и схемы анализа, но и отказываться от стереотипов и иллюзий прошлого (например, представлений о том, что расширение объемов управленческой системы или ужесточение методов госрегулирования повышают управляемость, ведут к установлению «совершенного правления»). Разработка специализированной модели государственных решений должна также не только учитывать те изменения, которые оказывают различные факторы на разнообразные грани этого процесса, но и отслеживать их диверсифицированный характер. К примеру, под влиянием глобализации в государстве могут происходить подвижки в организации политической системы, но при этом механизм приня
К покупке доступен более свежий выпуск
Перейти