Правоприменительные акты в административном процессе

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ 
АКТЫ 
В АДМИНИСТРАТИВНОМ 
ПРОЦЕССЕ

Порываев С. А.

Москва
2023

Федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

[ М А Г И С Т Р А Т У Р А ]

© Порываев С. А., 2023
©  Российский государственный 

университет правосудия, 2023

УДК 342.9
ББК 67.401
П 60

ISBN 978-5-002-084-5

Порываев С. А.
Правоприменительные акты в административном процессе: учебное 

пособие. — М.: РГУП, 2023. — 95 с.

ISBN 978-5-002-084-5

В пособии раскрываются понятие, характерные черты и виды правоприменительных актов, принимаемых в рамках административного процесса. Анализируется специфика как административно-правовых актов, принимаемых органами 
и должностными лицами публичной администрации, так и актов административного правосудия, принимаемых судами.
Предназначено обучающимся по магистерской программе «Административные производства и судебный административный процесс», может быть полезным 
для специалистов органов исполнительной власти и судей, обучающихся на курсах 
повышения квалификации.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

П 60

А в т о р

С. А. Порываев, доцент кафедры административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук, доцент

Р е ц е н з е н т ы:

Д. М. Мустафина-Бредихина, ст. преподаватель кафедры 
административного и финансового права РУДН, канд. юрид. наук;
В. А. Кондратьев, доцент кафедры предпринимательского 
и корпоративного права РГУП, канд. юрид. наук

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов 
административного правосудия в Российской Федерации
1.1. Понятие административно-правовых актов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.2. Система административно-правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3. Нормативные и ненормативные административно-правовые  
акты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.4. Понятие актов административного правосудия . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.5. Система актов административного правосудия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Глава 2. Требования законности, предъявляемые к административно-правовым 
актам и актам административного правосудия.
2.1. Законность административно-правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.2. Законность актов административного правосудия . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Глава 3. Специфика отдельных видов административно-правовых актов и актов 
административного правосудия
3.1. Специфика отдельных видов административно-правовых актов . . . . . 52
3.2. Специфика отдельных видов актов административного  
правосудия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Задачи для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Решения и ответы к задачам. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации в настоящее время активно развивается административный процесс, заданный нормами Конституции РФ (1993). 
В рамках отечественной правовой системы принимаются многочисленные 
акты как законодательного, так и подзаконного характера, устанавливающие административно-процессуальное регулирование. Как следствие, 
существует потребность в изучении и анализе системы правоприменительных актов, принимаемых в рамках административного процесса.
Особое значение в этой связи приобретает выделение и анализ всего многообразия таких актов в их взаимосвязи. Данное пособие посвящено всем видам правоприменительных актов, принимаемых в рамках 
административного процесса. В нем раскрывается специфика как административно-правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами публичной администрации, так и актов административного правосудия, принимаемых судами.
В Главе 1 раскрывается понятие и система административно-правовых актов и актов административного правосудия, их содержание, 
особое внимание уделяется специфике нормативных и ненормативных 
административно-правовых актов.
Глава 2 посвящена рассмотрению и анализу категории законности, 

требований законности, специфики законности административно-правовых актов и актов административного правосудия.
В Главе 3 анализируются отдельные виды административно-правовых 

актов и актов административного правосудия на основе действующего административного и административно-процессуального законодательства.
Изложенный в учебном пособии материал предназначен для обучающихся по магистерской программе «Административные производства и судебный административный процесс». Также он будет полезен 
для студентов, обучающихся по программам бакалавриата и специалитета, изучающих предмет «Административное право» в рамках специальностей «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное 
управление», «Судебная экспертиза», «Судебная и прокурорская деятельность». Содержащиеся в пособии сведения могут представлять 
интерес для судей и государственных служащих и найти применение 
на соответствующих курсах повышения квалификации.

ГЛАВА 1. Понятие и система 
административно-правовых актов 
и актов административного правосудия 
в Российской Федерации

1.1. Понятие административно-правовых актов

Административно-правовые акты — официальный документ определенной 
формы, принятый органом или должностным лицом публичной администрации на основании и во исполнение федеральных законов или законов 
субъектов РФ в установленном порядке в целях осуществления административно-правового регулирования общественных отношений путём одностороннего властного волеизъявления.

Эти административно-правовые акты принимаются и действуют 

во всех функциональных сферах административного права.
Функциональные сферы административного права — это определенные группы общественных отношений, подлежащих административноправовому регулированию. Они связаны как с административно-распорядительной, так и с административно-охранительной деятельностью 
государства.
1. Массив общественных отношений, составляющих сферу административно-распорядительной деятельности государства:
1.1) отношения в сфере административного нормотворчества (сфера издания органами исполнительной власти и органами местного 
самоуправления — публичной администрацией или, иначе, административными органами публичной власти, а также иными административно-публичными органами, нормативных правовых актов (указов, 
постановлений, приказов, решений и др.) на основании и во исполнение норм законов, регулирующих административные правоотношения);
1.2) отношения в сфере административного правопредоставления 

(сфера предоставления административно-публичными органами физическим лицам и организациям прав на использование материальных 
и нематериальных благ, имеющих публичное значение);

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов 
административного правосудия в Российской Федерации

6

1.3) отношения в сфере административного обязывания (сфера возложения административно-публичными органами на физических лиц 
и организаций публичных обязанностей, обеспечения исполнения таких обязанностей);
1.4) отношения в сфере административного стимулирования (сфера 

побуждения административно-публичными органами физических лиц 
и организаций к совершению действий, имеющих публичное значение 
и одобряемых государством).
2. Массив общественных отношений, составляющих сферу административно-охранительной деятельности государства:
2.1) отношения в сфере административного санкционирования (сфера 

официального разрешения, одобрения, признания правильными отдельных правомерных видов деятельности (действий) граждан и организаций, 
способных причинить вред частным и публичным правам, законным 
интересам; главным образом — правомерной деятельности (действий) 
по использованию техногенных и природных источников опасности);
2.2) отношения в сфере противодействия административным деликтам 

(сфера предупреждения, выявления, пресечения, устранения последствий 
административных правонарушений и нарушений обязательных требований, а также принудительного исполнения государственных решений);
2.3) отношения в сфере разрешения административных споров (сфера досудебной административно-правовой защиты прав граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий (бездействия) и решений административно-публичных 
органов, их должностных лиц, а также разрешения административноправовых споров, возникающих между организациями и физическими 
лицами в ходе их публичного взаимодействия);
2.4) отношения в сфере противодействия административно-правовым казусам (сфера предупреждения, выявления, нейтрализации 
чрезвычайных и иных общественно опасных ситуаций (административно-правовых казусов) — аварий, пожаров, дорожно-транспортных 
происшествий и т. п.).
Как отмечает П. И. Кононов, в современном обществе административное право регулирует не только саму деятельность публичной 
администрации, но также деятельность по юридической защите прав 
как общества, так и его отдельных членов (граждан и организаций) 
от незаконных действий как самой публичной власти, так и тех лиц, 
поведение которых не соответствует правопорядку.
Изменения, произошедшие в политической, экономической и социальной системах России в постсоветский период, свидетельствуют 

1.1. Понятие административно-правовых актов 

 

7

о существенном сокращении сферы государственного управления, 
то есть прямого властного воздействия государства на субъектов общественных отношений. Государство в значительной степени не управляет субъектами общественных отношений, а обеспечивает согласование, охрану и защиту государственных и общественных интересов, 
прав и законных интересов отдельных физических лиц и организаций 
с помощью административно-правовых механизмов1.
Это не может не влиять на значение нормативных административно-правовых актов и их место в механизме административно-правового регулирования.
О проблеме поддержания баланса публичных и частных интересов 

в деятельности публичной администрации на примере правоохранительных органов говорит и Н. В. Козлова, отмечая, что целью деятельности таких органов является обеспечение одновременно и публичных 
(например, обеспечение безопасности государства), и частных интересов (защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц). 
При этом именно сами органы должны найти оптимальное соотношение этих интересов в своей деятельности, при реализации своих функций и полномочий2, в том числе и нормотворческих.
М. П. Петров также указывает на тот факт, что баланс публичных 

и частных интересов относится к приоритетам развития административного права и должен находить своё выражение в правовых актах3, 
в том числе нормативных.
В труде А. Б. Зеленцова и О. А. Ястребова отмечается, что в административно-правовой сфере реализуются как права властвования, представляющие собой властные полномочия органов публичной власти, 
так и права свободы, характеризующие субъективные публичные права частных лиц4.
Конкретный административно-правовой акт может использоваться для регулирования не только административных правоотношений, 
но и отношений иной отраслевой принадлежности. Так, указания, 
положения и инструкции Центрального банка РФ могут содержать 
не только административно-правовые нормы, но и нормы финансового 

1 Кононов П. И. Проблемы административного права и процесса. Киров, 2013. 

C. 19; Он же. О предмете современного российского административного права // 
Административное право и процесс. 2011. № 3. C. 2–6.
2 Козлова В. Н. Понятие публичных и частных интересов и их соотношение // 

Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. C. 35–38.
3 Петров М. П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского 

государства: опыт правового исследования. М., 2012. C. 46.
4 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. М., 2017. C. 23.

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов 
административного правосудия в Российской Федерации

8

права, оставаясь при этом административно-правовыми актами. Это 
обусловлено тем, что общественные отношения, регулируемые административным правом, в том числе возникающие в связи с административным нормотворчеством, связаны с обеспечением исполнения 
норм не только административного, но и большинства отраслей публичного права — конституционного, финансового, земельного, экологического и других, а также обеспечением исполнения ряда норм 
отраслей частного права1.
В этой связи интерес вызывает подход, распространённый в доктрине ряда зарубежных государств (Франции, Великобритании, Бельгии, 
Греции, Нидерландов), согласно которому административно-правовые 
акты (в том числе нормативные) определяются не через регулируемые 
правоотношения, а через природу власти, которая их принимает2.
В этой связи представляется возможным согласиться с позицией 

Л. А. Мицкевич, которая, анализируя акты осуществления органами 
местного самоуправления и саморегулируемыми организациями предоставленных им государственно-властных полномочий, отмечает, что необходим «переход от статусного понятия акта государственного органа 
(когда определяющим является, кто издаёт акт) к функциональному понятию акта управления (определяющим моментом является не статус 
органа, а содержание деятельности, то есть какие функции осуществляются путём принятия акта)»3.
Интересно отметить, что, например, во французской административно-правовой доктрине и практике административных трибуналов 
административный характер правового акта в настоящее время определяется его содержанием, а не формальным отнесением принявшего его 
субъекта к органам государственной власти. Исходя из этого, в качестве 
нормативных административно-правовых актов во Франции рассматриваются акты Национального совета объединений медиков4. Также 

1 Стахов А. И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. № 9. C. 11–13.
2 Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств 

Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / 
Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. C. 29.
3 Мицкевич Л. А. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления // Оспаривание решений и действий органов публичной 
власти. М., 2007. C. 54.
4 Марку Ж. Регламентарная власть и субъекты частного права во французской 

системе права: предоставление, осуществление и контроль регламентарной власти // 
Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. 
Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. C. 173.

1.2. Система административно-правовых актов 

 

9

и в судебной практике и административно-правовой доктрине Латвии 
нашло своё закрепление положение, согласно которому административно-правовые акты издаются субъектами, реализующими функции 
публичной администрации, то есть данные субъекты понимаются функционально, а не институционально1.

1.2. Система административно-правовых актов

В состав публичной администрации входят не только органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции, но также организации, 
имеющие в соответствии с федеральным законом статус государственного или иного органа в целях выполнения отдельных административно-публичных функций. Все они имеют полномочия по принятию административно-правовых актов, образующих определенную 
систему.
В связи с этим, с учетом положений ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, 

представляется возможным рассматривать в качестве единой подсистемы публичной власти органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции, а также организации, имеющие статус государственного или иного 
органа, в целях осуществления данных функций.
Выделенную подсистему публичной власти можно называть публичной администрацией по аналогии с зарубежными странами, в которых 
публичная администрация выделяется в специальных законах и доктринальных источниках.
Учитывая особенности отечественного административно-правового 

регулирования, целесообразно выделить в структуре публичной администрации Российской Федерации: органы публичной власти, выполняющие 
административно-публичные функции (в том числе органы исполнительной власти, органы местного самоуправления), а также иные административно-публичные органы — организации, имеющие в силу 
закона статус государственного или иного органа, в целях выполнения 
отдельных административно-публичных функций.
При этом вполне допустимо говорить об органах исполнительной 

власти и органах местного самоуправления как о единой системе публичной власти в силу положений ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, согласно 

1 Коре-Перконе К. Признаки административного акта: в понимании Административно-процессуального закона Латвии и практики судов // Ежегодник публичного 
права 2016: Административный акт. М., 2016. C. 54.

Глава 1. Понятие и система административно-правовых актов и актов 
административного правосудия в Российской Федерации

10

которым органы местного самоуправления и органы государственной 
власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного 
решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Под органами публичной администрации доктринально понимаются те 

органы публичной власти, которые одновременно: 1) реализуют цели, 
определённые государственной политикой; 2) обеспечивают исполнение и применение законов; 3) организуют и регулируют публичные 
дела с целью добиться согласования публичных и частных интересов; 
4) имеют публично-властные прерогативы, то есть могут от лица общества давать обязательные указания частным лицам1.
В современной российской правовой системе к органам публичной администрации относятся в первую очередь органы исполнительной власти, которым полномочия по принятию административно-правовых актов предоставлены рядом нормативных правовых актов: ФКЗ 
«О Правительстве Российской Федерации» (ст. 5), Указом Президента РФ от 9 марта 2014 г. № 314 «О системе и структуре федеральных 
органов исполнительной власти» (п. «а» ст. 2), ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ст. 26, 36).
Особое место занимает Президент Российской Федерации, который имеет полномочия по принятию правовых актов на основании 
норм Конституции РФ (ст. 90). Кроме того, органы и должностные 
лица местного самоуправления, реализуя делегированные им в порядке, установленном ФЗ «Об общих принципах организации местного 
самоуправления» (ст. 19–21), государственные полномочия, имеют 
право принимать правовые акты (ст. 43–48). Данные правовые акты, 
регулирующие не вопросы местного значения, а вопросы, лишь переданные государством для решения органам местного самоуправления, 
имеют своей целью обеспечение публичного правопорядка при реализации законов и, следовательно, являются административно-правовыми актами.
К органам публичной администрации относятся и те субъекты, которые, не будучи признаны законодательством органами государственной 
или муниципальной власти, выполняют административно-публичные 
функции. К субъектам, административно-публичным органам, полномочным принимать административно-правовые акты, относятся, например, 

1 Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина 

и М. А. Штатиной. М., 2003. C. 28–32 (автор главы — М. А. Штатина).