История государственного управления в России

История государственного управления в России

2-е издание, исправленное

Омельченко Н.А.

Национальный Открытый Университет “ИНТУИТ”
2016

2

История государственного управления в России/ Н.А. Омельченко - М.: Национальный Открытый
Университет “ИНТУИТ”, 2016

В курсе освещается исторический опыт государственного управления и местного самоуправления в
России на всех этапах ее исторического развития.
Рассмотрены особенности и основные этапы становления и эволюции российской
государственности. Особое внимание уделено осмыслению специфики социальной модернизации
российского общества и рационализации государственного управления, национальных особенностей
проведения административных реформ. Анализ политико-административного управления в России
дается в учебнике с учетом новейших методологических подходов и современных научных
разработок.

(c) ООО “ИНТУИТ.РУ”, 2016-2016
(c) Омельченко Н.А., 2016-2016

3

Государство, власть, управление: современные подходы и
национальные особенности

Вместо предисловия

Прошедшее нужно знать

не потому, что оно прошло,

а потому, что, уходя

не умело убрать своих

последствий.

В.О. Ключевский

Учебный курс “История государственного управления в России” является одним из
обязательных в цикле общепрофессиональных дисциплин Государственного
образовательного стандарта высшего профессионального образования РФ по
специальности “Государственное и муниципальное управление”. Его основная цель —
ввести студентов в сложный мир науки и искусства государственной политики и
государственного управления, познакомить будущих специалистов в этой сфере с
основами теории и истории государственного управления в России, развить творческое
отношение к освоению исторического опыта, умение использовать его в современных
условиях.

Изучение истории государственного управления в России представляется особенно
актуальным на этапе становления новой российской государственности, формирования
адекватных современному уровню развития общества цивилизованных институтов
государственного управления и местного самоуправления.

Управление обществом, происходящими в нем постоянными изменениями требует от
государственной власти не только наличия политической воли, но и, главное,
политического реализма. Важно знать, не только как управлять, но и чем управлять.
Иными словами, управление, а тем более эффективное управление общественными
процессами, невозможно без знания самого общества, без критического осмысления и
учета исторических особенностей и условий его развития. Опыт модернизаций, реформ
в России показал, к каким отрицательным последствиям может привести
игнорирование этой очевидной истины. Не следует забывать, что большинство
проводимых в нашей стране реформ государственного строя, ставивших целью сделать
Россию либерально-европейским государством, заканчивались глубоким кризисом и
даже крушением национальной государственности, а восстановление последней
происходило путем отказа от реформ, сопровождалось усилением авторитарных
тенденций в обществе.

Как свидетельствуют новейшие исследования, даже ограниченные по своему

4

содержанию реформы второй половины XIX — начала XX в., не предусматривавшие
каких-либо изменений в характере политического строя, весьма негативно повлияли на
общественную стабильность и дееспособность государства, вызвали острейший кризис
самоидентификации основных сословий российского общества — дворянства и
крестьянства, не нашедших себя в посткрепостнической России.

Такое положение нельзя объяснить лишь отсутствием у правящей элиты России
последовательной стратегии реформ. Очевидно, что в расчет должны быть приняты и
другие факторы, в том числе общекультурного, цивилизационного порядка, связанные
с национальной традицией, особенностями национальной истории и культуры.
Видимо, для того чтобы проводить преобразования в стране с такими историческими
особенностями, очень важно уметь разграничивать область политической мечты и
область практически осуществимых мероприятий, знать и понимать, кто мы, откуда мы
и, главное, куда идем.

Но именно здесь у нас пока что нет полной ясности. Как показали события последних
лет, предметом разногласий и острой борьбы в современном российском обществе
являются не только и часто не столько вопросы текущей политики, сколько более
серьезная проблема поиска Россией своей новой идентичности. По мере осознания
обществом той очевидной истины, что механическое заимствование демократических
лозунгов и моделей, взятых “напрокат” из опыта развития других стран, очень мало
способствует уяснению собственных путей преобразования России, возрождаются
традиционные идеи и споры, происходит новая встреча “западников” и “почвенников”,
сторонников и противников демократии.

По мнению ряда ученых, в идейно-политическом спектре современного российского
общества отчетливо выделяются несколько влиятельных направлений и
соответствующих им концепций будущей России:

европейско-атлантическая, сторонники которой видят будущее страны в
превращении ее в современное европейское государство и стремятся посредством
демократизации, деидеологизации, деглобализации и демилитаризации связать
Россию с Западом как равноправного партнера и “союзника”;
евразийская, представляющая собой модернизированную версию “классического”
евразийства (при этом выделяется умеренная, стремящаяся найти некий синтез
между западной и восточной ориентацией, и жесткая разновидность евразийства,
активно не приемлющая демократию, плюрализм, рыночную экономику как
ключевые элементы западной цивилизации и рассматривающая современный мир
как арену борьбы двух глобальных политико-культурных сил: морских
атлантиков, представленных англосаксонскими странами, и континентальных
“евразийцев”, представленных Россией и романо-германскими государствами);
великорусско-имперская, защитники которой рассчитывают на основе сильной
государственной власти вернуть России утраченный статус мировой державы, ее
специфическую “миссию” по отношению к другим народам.

Из всего сказанного можно сделать вывод о том, как непросто и подчас противоречиво
развивается процесс вхождения России в “семью современных цивилизованных
государств”, насколько важным является научное и непредвзятое осмысление

5

вопросов, связанных с традициями российской государственности, особенностями
функционирования государственной власти в России, национальным менталитетом и
политической культурой общества.

История не раз доказывала: любое пренебрежение власти в России к специфике
национального менталитета и состоянию духа русского человека, равно как и
некритическое, доктринерское отношение к западным идеям и институтам никогда
ничем хорошим не заканчивалось. В лучшем случае они могли привести к
“псевдозападничеству”, основанному на неверии национальной культуры в свои
собственные силы, на отношении к Западу как чудодейственному и единственному
источнику, откуда можно взять “готовый результат”, в худшем — к утрате обществом
собственной идеи, что уже не раз в нашей истории заставляло его, как заметил еще П.
Я. Чаадаев, двигаться вперед по линии, не приводящей к цели.

Ретроспективный анализ политико-административного управления России становится
особенно необходимым, если учесть, что современное неустойчивое состояние
российского общества, равно как и та “цивилизационная сумятица”, которыми
характеризуется общественно-политическая жизнь современной России, пока что
рождают больше вопросов, чем ответов, неизбежно ведут к возникновению многих
стереотипов и мифов, часто конъюнктурно используемых в политической полемике.

Одним из таких мифов, на наш взгляд, является миф о том, что практически на всех
этапах развития для России было свойственно наличие сильного государства. Вопервых, сразу отметим, что основная проблема русской истории, по нашему мнению,
заключается как раз в отсутствии в России сильного государства. Вернее будет сказать,
что у нас государство не стремилось быть сильным, оно старалось, чаще всего
безуспешно, стать всеобъемлющим. Попытка же все подчинить — скорее признак не
силы, а слабости. Государство, стремящееся все охватить и все контролировать, не
умеющее себя ограничить, не может быть сильным. Оно занимается больше
самосохранением, нежели интересами развития общества. С этой точки зрения и
большинство реформ, проводимых в России, были, по справедливому замечанию
одного из современных авторов, не столько попыткой удовлетворить потребности
определенных социальных групп общества, сколько ответом на рост дезорганизации
общества [1 (не найдено)]. Важнейшим фактором и единственно социально значимым
субъектом политической системы в России была власть, а все крупнейшие события так
или иначе связаны с переделами власти. Можно сказать, что история России — это
история борьбы за власть и передел власти.

Следует согласиться с теми современными авторами, кто считает, что и сегодня
главную нашу проблему нужно искать не столько в отсутствии рыночного хозяйства и
правового государства, сколько в типе управления и политики, в управленческой
культуре. Этот тип управления сложился исторически в условиях догоняющего,
“мобилизационного” развития России. Его основное содержание состоит в том, что
власть реагирует на ситуацию не с точки зрения данной ситуации, а с точки зрения
выживания социальных институтов, мобилизует усилия не на поиск рациональных
выходов из ситуации, а на создание и укрепление социальных структур.

В то же время совершенно неправильно придавать роли государства в жизни

6

российского общества сугубо отрицательное значение, сводить ее лишь к господству
принуждающего начала, к власти государства над обществом, к сформировавшемуся,
начиная с реформ Петра I, патерналистскому характеру властных отношений, с одной
стороны, и стремлению населения быть под патронажем государства — с другой. В
стране с тысячелетними государственническими традициями, при таких
географических особенностях, неустойчивости геополитического пространства и
слабости коммуникаций роль государства в организации и обустройстве общества не
могла не быть определяющей. Более того, именно государство и государственная
власть как инструмент управления обществом смогли превратить Россию в одну из
могущественных держав в мире, явились создателями уникальной цивилизации. В
известном смысле именно пафос государственной власти в течение веков
способствовал установлению символической общности и целостности русского
общества.

Конечно, и сама целостность общества, в обеспечении которой, в сущности, и состоит
главная функция большой политики, сегодня не должна трактоваться упрощенно в
духе авторитарных и тоталитарных традиций русской истории. Не следует забывать,
что за попытки с помощью только силы и страха обеспечить целостность социума как в
дореволюционный, так и советский период (в одном случае на основе известной
триады “Вера, царь, отечество”, в другом — “Коммунизм, партия, интернационал”)
Россия платила слишком дорогую цену, а достигнутая целостность общества
оказывалась недолговечной.

Следует помнить, что одной из основополагающих идей в русской моральной
традиции всегда была идея справедливости. С точки зрения отношения народа к власти
это означало, что право властвовать должны получать не те, кто служит сильным, а те,
кто защищает слабых. Являясь своеобразным ответом на конфликт между
государством и народом, этот принцип имел в России мощную идеологическую базу,
связанную с византийским влиянием (император — защитник православия и
православных), и долгое время являлся основой большой политики государства. До тех
пор, пока народ верил в верховную власть как высшего арбитра и защитника слабых, и
сохранялась устойчивость общества.

Проблемой отношения к государству и его роли в истории России не исчерпывается
“мифотворчество” российского теоретического и массового сознания. Не менее
распространенным мифом нашей истории является миф об особом “русском пути”
развития, не имеющем якобы ничего общего с развитием других стран и изначально не
приемлющем западные формы политики и культуры. Сразу заметим, что в этом
распространенном заблуждении нет ничего нового. В нем легко угадывается, говоря
словами П. Б. Струве, “гордыня русского мессианизма”, враждебная западному миру и
его культуре, отрицающая те исторически создавшиеся основы общественного строя,
на которых “покоилась жизнь культурного человечества” [2 (не найдено)].

Однако возникает вопрос: так уж неприменим к России “общий аршин”, с легкой руки
поэта ставший расхожим “доказательством” нашей исторической “неизмеримости”,
“загадочности русской души”? Ибо если согласиться с мыслью об исключительной
“непохожести” России на все другие европейские страны и народы, не очень понятным
становится наше постоянное стремление найти себя в отрицаемой нами Европе, а не в

7

мусульманском Востоке. И тогда более логичным окажется отнесение России если не к
западноевропейским, то по крайней мере к европейским странам. А извечную тягу
русской мысли к европейским ценностям и институтам, равно как и ностальгию
массового сознания по “нормальной” жизни, вековую борьбу России за признание ее
“европейской державой” следует считать (и на это уже указывалось в литературе)
тягой к восстановлению “разорванного когда-то геополитическими противоречиями и
варварскими нашествиями единства европейской культуры” [3 (не найдено)].

Как отмечал в свое время в споре с “евразийцами” Г. В. Флоровский, географически не
так уж трудно провести западные границы России, но вряд ли так легко и просто
разделить Россию и Европу “в духовно-исторической динамике”, в их принадлежности
к единому “христианскому материку”[4 (не найдено)]. На это же обстоятельство
указывал Д. С. Лихачев, считавший, что в прямом смысле слова Россия никогда не
была Востоком. По мнению ученого, евразийская теория, основанная исключительно
на географическом положении России, не находит своего подтверждения ни в русской
культуре, ни в русской литературе. В начале своего возникновения Русь была скорее
“Скандовизантией”, чем “Евразией” (Скандинавия привнесла в восточнославянское
сообщество начала государственной организации, а Византия — духовность).

Если быть до конца точным, то более справедливым представляется мнение, что
основу стабильности православно-славянской цивилизации составляли, с одной
стороны, “ориентация на идею общеевропейского христианского дома” (как пример
обычно приводят попытку Александра I создать содружество европейских
христианских государств после разгрома Наполеона), с другой стороны —
“последовательное сохранение цивилизационной незападной идентичности,
выразившееся в отторжении всех попыток вестернизации”[5 (не найдено)].
Доказательством последнему является провал всех попыток ассимиляции
западнорусских земель (в частности, в Великом княжестве Литовском в XIV–XV вв.),
равно как и сохранение основ православно-славянской цивилизации, несмотря на
неоднократные попытки вестернизации России в период правления Петра I, Екатерины
II, Александра I и, в известном смысле, в эпоху большевистской диктатуры, которую
сегодня можно уже рассматривать как один из ярких примеров “псевдозападничества”.

Есть еще одно обстоятельство, на которое автор данного учебника не может не
обратить внимания. Долгое время как в западной, так и в отечественной литературе
господствовали (и во многом сохраняются сегодня) утверждения об изначальном
отсутствии в России демократических традиций, якобы присущих только
европейскому сознанию, о неспособности русского народа к гражданской
самоорганизации. На этот счет есть серьезные возражения.

Во-первых, как уже не раз отмечалось научной общественностью, мягко говоря,
некорректно оценивать опыт демократического развития незападных цивилизаций
исключительно с позиций критериев западной политической науки. Не вдаваясь в
подробности этой сложной темы, заметим, что подобный подход не только вынуждает
признать универсальность и конечность мировой цивилизации [6 (не найдено)], но и
неизбежно ведет к механистическому и монистическому пониманию самого Запада как
монолитного целого, без учета его исторической динамики. У Запада всегда был свой
Восток, как и у Востока есть свой Запад. Так же как рационализм нельзя считать

8

исключительной принадлежностью западного сознания (он был присущ и
конфуцианству, и буддизму), демократию и рынок неверно отождествлять только с
западным индивидуализмом. Исторический опыт свидетельствует, что все народы в
самих себе черпают жизненные силы, конкурируя с другими в борьбе за
самоидентификацию и выживание. И наоборот, попытки механического заимствования
чужих институтов и ценностей всегда приводят к отчуждению власти от народа. В
этом смысле правильнее говорить о присущей каждому народу своей национальной
модели демократии и рынка.

Во-вторых, и это главное, утверждения об отсутствии опыта демократических
традиций в истории России могут быть опровергнуты историческими фактами. Более
того, внимательный и непредвзятый анализ генезиса и развития российской
государственности и, в частности, анализ общественно-политического развития
средневековой Руси IX–XIV вв., не только позволяет говорить о формировании в этот
период в русских землях национальной модели демократии, но и свидетельствует о
более высокой степени демократизации древнерусского общества по сравнению с
западноевропейскими государствами того времени.

Известно, что задолго до объединения восточнославянских земель в единое Киевское
государство у славян уже довольно сильно была развита предгосударственная
общинная и вечевая форма устройства общественной жизни, которую принято
называть “военной демократией” и которая по сути своей представляла первую
соборную форму (“ранний соборный нравственный идеал”, по типологии А. С.
Ахиезера) народоправства на Руси. Эта форма устройства общества строилась на
широком развитии вечевых традиций, народных собраний, общинной демократии,
особых отношениях между княжеской властью и населением, построенных на
взаимных обязательствах и договоре.

И последнее. История государственного управления в России насчитывает более
тысячи лет. Это история сложного продвижения страны от авторитаризма к
демократии, раскрывающая непрерывный процесс совершенствования
(реформирования) системы высших, центральных и местных органов власти и
учреждений в целях более эффективного управления обширной территорией России,
преодоления периодически возникающих кризисов. И одновременно — это история,
если перефразировать немецкого социолога М. Вебера, упущенных возможностей.

Сможет ли нынешняя власть в России остаться на высоте положения и обеспечить
стране и ее народу устойчивое развитие и процветание, покажет время. Пока что на
этот счет нет полной уверенности. Как показала политическая практика последнего
десятилетия, российский политический класс до сих пор не научился цивилизованным
отношениям с обществом. Власть предержащие продолжают, как и прежде, видеть в
обществе не своего потенциального и естественного партнера, а своего политического
противника, покушающегося на “долю” власти, рассматривают общество лишь как
объект воздействия и с недоверием относятся к любым общественным инициативам.
Остается надеяться, что сама жизнь научит власть строить свои отношения с
обществом в режиме конструктивного диалога, а политическая элита престанет
смотреть на власть как на самоцель и свою собственность и примерять, образно говоря,
государственный костюм как свой личный. Что ни говори, но даже русские монархи,

9

несмотря на все недостатки их правления, в большинстве своем не всегда стремились к
абсолютизации власти ради нее самой, а использовали ее во имя Отечества, отстаивали
приоритет идеи государственного блага (в этом, на наш взгляд, состоит величие Петра
I).

Освещению и осмыслению этих непростых проблем и посвящен предлагаемый
учебный курс, который читался автором на протяжении последних десяти лет в
Государственном университете управления.

Автор электронного учебника надеется, что данная работа внесет определенный вклад
в развитие науки государственного строительства и управления, будет полезным
подспорьем к уже существующим учебным изданиям по истории государственного
управления в России, поможет студентам и слушателям — всем, кому не безразлична
судьба России, разобраться во многих проблемах прошлого и настоящего российской
государственности, глубже осмыслить достижения и недостатки, позитивные и
негативные уроки истории государственного управления в нашей стране.

Хотелось бы выразить искреннюю благодарность и признательность рецензентам
доктору исторических наук, профессору А. А. Королеву (МосГУ) и доктору
исторических наук В. Н. Захарову (МГОУ), а также всем коллегам по кафедре
государственного управления и политики Государственного университета управления
за помощь и полезные советы, способствующие завершению и подготовке к изданию
данного учебника.

Предмет, задачи и методология учебного курса “История
государственного управления в России”

Актуальность изучения истории государственного управления в России объясняется не
только той огромной ролью, которую всегда играло государственное управление в
российском обществе, оказывая целенаправленное организующе-регулирующее
воздействие на общественные процессы и отношения, различные сферы общественной
жизни и во многом определяя сознание, поведение и деятельность людей. Неменьшее
значение имеет, как указывалось выше, уникальность отечественного исторического
опыта в сфере государственного управления, без глубокого изучения и учета которого
(как позитивных, так и негативных его сторон) невозможен поиск путей становления
новой российской государственности.

Ретроспектива российской государственности — тысячелетний опыт строительства
самобытной национальной модели государственного управления и местного
самоуправления, отмеченный как выдающимися достижениями, так и крупными
провалами. Для исторической эволюции России, как ни для какой другой страны, была
свойственна “дискретность” (прерывистость), нарушение “цепи преемственности”
общественной жизни страны, чередование реформ и контрреформ, а с определенного
времени — “мобилизационный” (догоняющий) тип развития, обусловивший
преобладание государственных интересов над интересами личности. Изучение этих и
других особенностей истории российской государственности, взаимоотношений власти
и общества, отечественной политической и управленческой культуры позволяет

10