Методы, механизмы и организационные структуры управления экономическим развитием макрорегионов России

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК
ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ
МЕТОДЫ, МЕХАНИЗМЫ
И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМ
РАЗВИТИЕМ МАКРОРЕГИОНОВ РОССИИ
Монография
Под научной редакцией
д.э.н., проф. Топилина А.В.,
д.э.н., проф. Ростанца В.Г.
Монография подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда
фундаментальных исследований, проект 19-010-00262
Москва – 2024 

УДК 332 
ББК 65.9(2Рос)
М54
РецензентW
дKэKнKI профессорI Рождественская ИKАK
Рекомендовано к печати Ученым Советом Института региональных экономических
исследований (ИРЭИ) и Секцией экономики и социологии РАЕН.
Монография подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда
фундаментальных исследований, проект 19-010-00262. 
Методы, механизмы и организационные структуры
М54
управления экономическим развитием макрорегионов
России: Монография / Топилин А.В. (научный редактор), 
Ростанец
В.Г. 
(научный
редактор),
Бурак
П.И.,
Кабалинский А.И., Хомяченко О.Н., Базиян К.Н. – М.: 
Издательство «Научный консультант»,  2024.  – 164 с.
  ISBN 978-5-907477-37-7 
Монография посвящена проблемам управления и долгосрочного
планирования
экономики
макрорегионов
России.
Рассмотрена
необходимость
и
возможность
формирования
в
макрорегионах
постоянно
действующих
органов
управления
и
стратегического
планирования,
работающих
на
принципах
межрегионального
и
межмуниципального сотрудничества. В книге освещены как теоретикометодические аспекты проблемы, так и первый практический опыт
макрорегионального
планирования, накопленный
к настоящему
времени в нашей стране.
Монография
может
представить
интерес
для
работников
региональных
администраций,
занимающихся
решением
задач
экономического развития и межрегионального сотрудничества, а также
исследователей и специалистов, изучающих современные тенденции
пространственного развития экономики России и её регионов.
УДК 332 
ББК 65.9(2Рос)
ISBN 978-5-907477-37-7 
© Коллектив авторов, 2021 
© Оформление. Издательство «Научный консультант», 2024 

СОДЕРЖАНИЕ
Введение. 
..................................................................................................... 5 
Глава 1. Макрорегионы как важнейший элемент
территориальной структуры экономики………………………….8
1.1 Формирование макрорегионов в результате
процессов территориального разделения труда
и специализации производства. Критерии выделения
макрорегионов и их сущностные характеристики. ............................. 8 
1.2. Краткая социально-экономическая характеристика
и современные тренды развития макрорегионов РФ. ...................... 19 
1.3. Необходимость (объективная потребность)
управления развитием макрорегионов в рамках
национальной экономики. 
.......................................................................... 49 
Глава 2. Практика управления макрорегионами
в современной России. Опыт 1990-2020гг………………………..57
2.1. Краткая история создания органов управления
макрорегионами в современной России. .............................................. 57 
2.2. Анализ деятельности федеральных министерств
по управлению макротерриториями Российской Федерации. 
....... 63 
2.3. Анализ деятельности аппаратов полномочных
представителей президента РФ в федеральных округах. ................ 77 
2.4. Анализ деятельности ассоциаций экономического
взаимодействия субъектов РФ. ............................................................... 82 
2.5. Анализ деятельности межрегиональных органов
законодательной власти. 
............................................................................. 92 
Глава 3. Попытки организации стратегического
планирования развития макрорегионов России 
............................ 100 
3.1. Стратегии социально-экономического развития
федеральных округов как первый опыт стратегического
планирования на макрорегиональном уровне в условиях
рыночных отношений. 
............................................................................... 100 
3.2. Практика разработки макрорегиональных
целевых комплексных программ. 
.......................................................... 105 
3

Глава 4. Перспективы развития системы управления
макрогегионами РФ………………………………………………..124
4.1. Перспективные цели и задачи управления
макрорегионами России в современных условиях.
Инструменты управления макрорегионами (стратегические
планы, экономические стимулы, институты развития).. ............... 124 
4.2. Предложения по созданию межрегиональных
органов управления макрорегионами РФ. 
.......................................... 135 
4.3. Формирование институтов стратегического
планирования в макрорегионах. Принципы и порядок
их работы. ...................................................................................................... 141 
4.4. Система документов стратегического планирования
в макрорегионах. Иерархия плановых документов, состав,
структура, набор показателей. 
................................................................ 147 
Заключение. .......................................................................................... 155 
Список литературы .......................................................................... 157 
4

ВВЕДЕНИЕ
Важнейшими
элементами
территориальной
структуры
экономики
Российской
Федерации
являются
макрорегионы – 
крупные пространства с явно выраженным единством природноклиматических
условий
и
социально-экономических
характеристик. Как отмечается в
Стратегии пространственного
развития
Российской
Федерации
на
период
до 2025 года,
двенадцать
российских
макрорегионов
выступают
в
качестве
центров экономического роста страны и сохранят это качество в
долгосрочной
перспективе.
Развитие
и
оптимизацию
межрегиональных связей субъектов РФ в рамках макрорегионов
можно рассматривать в качестве драйвера экономического и
инновационного
роста,
консолидации
экономического
пространства страны. В силу своей значимости, макрорегионы
должны являться объектом управления со стороны государства, а
их
развитие - регулируемым
и
соответствующим
запросам
общества.
В данной монографии обобщены результаты исследований в
рамках
научного
проекта
РФФИ
№19-010-00262 
«Методы,
механизмы
и
организационные
структуры
управления
экономическим
развитием
макрорегионов»,
реализованного
в
2019-2021гг.
Целью исследований в рамках проекта являлась разработка
теоретических и методических вопросов, а также практических
предложений
по
организации
управления
экономическим
развитием
макрорегионов
России 
(включая
процедуры
стратегического планирования и прогнозирования их развития),
рекомендаций по созданию для этих целей межрегиональных
структур (институтов) управления и координации, конкретизация
состава, структуры, полномочий и функций таких структур.
В соответствии с целью исследования подробно рассмотрены
методические и практические вопросы организации управления, в
том
числе
стратегического
планирования,
социальноэкономическим развитием 12 макрорегионов России, как в части
определения и обоснования целей и задач управления, структуры,
иерархии и состава
долгосрочных плановых документов, так и в
части
формирования в макрорегионах
постоянно действующих
коллективных
органов
управления
и
планирования,
5

функционирующих на принципах межрегиональной кооперации
и сотрудничества.
Состав
изучаемых
вопросов
определил
и
структуру
монографии.
В
трех
главах
книги
последовательно
рассматриваются
сущностные
характеристики
и
критерии
идентификации макрорегионов (что в настоящее время продолжает
оставаться предметом научных дискуссий); роль макрорегионов в
экономической
жизни
России;
опыт
первых
попыток
регулирования развития макрорегионов со стороны федеральных
властей и
ассоциаций субъектов РФ; состояние нормативнометодической
базы
и
действующий
массив
документов
стратегического планирования на макрорегиональном уровне.
В заключительной
четвертой
главе
монографии подробно
раскрыты и обоснованы предложения авторов по формированию в
российских макрорегионах коллективных органов управления на
базе ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.
Предложен
набор перспективных целей и задач, на
реализацию
которых
должна
быть направлена работа
макрорегиональных
органов управления. Выстроена иерархия (архитектура) комплекса
документов стратегического планирования, которые целесообразно
разрабатывать
в
рамках
макрорегионов.
Сформулированы
рекомендации по составу и
структуре системы показателей и
индикаторов, которые целесообразно использовать при разработке
документов
стратегического
планирования
для
российских
макрорегионов.
Монография подготовлена авторским коллективом в составе:
Топилин А.В. д.э.н. проф.- общая редакция, гл. 1,4. 
Ростанец В.Г. д.э.н. проф. - общая редакция, введение, гл.2,3,4,
заключение.
Бурак П.И. д.э.н. проф., вице - президент РАЕН  - гл. 2,4. 
Кабалинский А.И. к.э.н. - гл. 2, п.3.2.
Хомяченко О.Н. к.э.н.- п.1.2, 4.1. 
Базиян К.Н.- п.3.2, 4.4. 
Авторы
благодарят
депутата
Государственной
Думы
Российской Федерации Левченко С.Г., поделившегося опытом
своей работы в 2015-2019 гг., в качестве губернатора Иркутской
области, в коллективном органе макрорегионального управления
-
Координационном
совете
при
полномочном
представителе
Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном
6

округе
по
социально-экономическому
развитию
Байкальского
региона.
Авторы выражают благодарность сотрудникам Института
региональных экономических исследований к.э.н. Хомяченко О.Н.
и Базиян К.Н. за участие, в качестве соавторов, в подготовке ряда
разделов монографии и большую организационно-техническую
помощь при её публикации.
7

ГЛАВА 1. МАКРОРЕГИОНЫ КАК ВАЖНЕЙШИЙ ЭЛЕМЕНТ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ЭКОНОМИКИ.
1.1 Формирование макрорегионов в результате процессов
территориального разделения труда и специализации
производства. Критерии выделения макрорегионов и их
сущностные характеристики.
Наличие в экономическом пространстве России крупных
территорий,
обладающих
неким
внутренним
единством
и
характерными особенностями хозяйственной жизни и, на этой
основе, явно отличающихся друг от друга, давно обращало на себя
внимание государственных деятелей, мыслителей и ученых.
Попытки осмысления пространственной структуры экономики
России, обоснованного выделения в ней отдельных элементов в
целях
создания
эффективной
системы
управления
территориальным развитием государства прослеживается в работах
ученых уже с XVIII века.
Одна из первых схем экономического районирования России
принадлежит выдающемуся русскому ученому В.Н. Татищеву,
который
предложил
в
качестве
основных
административных
единиц генерал - губернии и вице-губернии. Всего В.Н. Татищев
выделил 16 районов (в Европейской части - 14) на основе различий
в их хозяйственной значимости (или специализации). Среди них
Московская генерал-губерния, Великорусская (Санкт-Петербург и
территория современной Ленинградской области), Донская или
Воронежская,
Новгородская,
охватывающая
весь
Европейский
север и т.д.
Районированием
России
занимались
и
декабристы
для
решения практических задач управления страной. П.И. Пестель
предложил четырехступенчатое районирование – область – округ – 
уезд – волость, выделив 53 округа, 50 из которых объединялись в
10
областей.
При
этом
для
каждой
ступени
предлагалось
соблюдение
трех
принципов:
равновеликость
выделяемых
административных единиц; возможность наилучшей организации
связей
между
разными
частями
государства,
т.е.,
развития
межрегиональных экономических связей; и наконец, «возможное
соответствие народонаселения и земельного пространства».
8

В отличие от П.И. Пестеля, который предлагал районирование
на принципах централизма, Н.М. Муравьев в основу положил
принцип федерализма. Им выделено 13 районов или держав, в
которые
входят
уезды
и
волости.
При
районировании
Н.М.
Муравьев
придавал
большое
значение
транспорту,
особенно
речному и каботажному. Большинство районов выделено таким
образом, чтобы они имели либо крупные водные пути, либо
примыкали к морскому побережью.
Таким образом, П.И. Пестель и Н.М. Муравьев предлагая свои
схемы районирования России, почти двести лет назад, серьезное
внимание уделяли вопросам развития хозяйственных связей между
различными территориями страны на основе географического
разделения труда.
Существенный
шаг
вперед
в
развитии
теории
территориальной
дифференциации
производительных
сил
и
экономического районирования России был сделан после отмены
крепостного права в период развития капитализма.
В 
1880 
году
известный
ученый
и
путешественник               
П.П. Семенов-Тян-Шанский обосновал вариант экономического
районирования Российской империи, выделив 19 экономических
районов, включающих не только европейскую, но и азиатскую
часть России. Большая заслуга Семенова-Тян-Шанского состоит в
том, что он выделил Центрально-Промышленный (Московский) и
Центрально-Земледельческий
районы,
впервые
указал
на
транспортную
и
районообразующую
роль
реки
Волги,
что
обусловило
выделение
Поволжья
как
самостоятельного
экономического района1. Всего на территории европейской России
П.П. Семенов-Тян-Шанский выделил 12 экономических районов,
сетка которых, по нашему мнению, во многом предопределила
современные очертания экономических районов.
Проблемы совершенствования территориального размещения
производительных сил России в 20-е годы XX столетия решались
при разработке плана электрификации страны. В плане ГОЭЛРО,
наряду с электрификацией, рассматривались вопросы развития
всего хозяйства страны и не только по отраслям, но и по
следующим 
8 
крупным
районам:
Северный,
Центрально                                          
1 Калашникова Т.М. «Экономическое районирование» Из-во Московского университета,
1982, стр. 104 
9

Промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Кавказский,
Западно-Сибирский, Туркестанский.
К ним можно добавить еще
два - Восточно-Сибирский и Дальневосточный, которые в рамках
плана ГОЭЛРО не рассматривались, поскольку на их территории не
предполагалось строительство крупных электростанций.
В советской научной литературе и управленческой практике
крупные территории страны, отличающиеся внутренним единством
природных и экономических
характеристик,
получили название
экономических районов. Предложенная в плане ГОЭЛРО «сетка»
экономических районов была довольно условной, без четких
границ
и
выделения
центров
соответствующих
районов2,
не
охватывала Восточную Сибирь и Дальний Восток. В период
первых пятилеток система крупных экономических районов в
СССР неоднократно пересматривалась.
Современная схема экономического районирования России
сложилась на основе научных разработок ученых эконом-географов
и
экономистов
Г.М.
Кржижановского,
И.Г.
Александрова,               
Н.Н. Баранского, Н.Н. Колосовского. Применительно к территории
Российской
Федерации,
схема
Н.Н.
Колосовского
включает               
10
экономических
районов:
Северо-Западный,
Центральный,
Волго-Вятский,
Центрально-Черноземный,
Поволжский,               
Северо-Кавказский,
Уральский,
Западно-Сибирский,
ВосточноСибирский, Дальневосточный районы, а также Калининградскую
область.
Как
показала
практика,
данная
сетка
экономического
районирования оправдала себя, и в течение многих десятилетий
широко
использовалась
для
прогнозирования
социальноэкономического развития страны и ее отдельных территорий. Все
вышеуказанные экономические районы включены в действующий в
настоящее время «Общероссийский классификатор экономических
регионов. ОК 024-95» (утв. Постановлением Госстандарта России
от 27.12.1995 N 640. ред. от 10.02.2021). Этому способствовал
достаточно полный учет в границах выделенных районов всех
факторов
экономического
развития 
(природно-сырьевых,
демографических,
производственных,
социальных
и
др.)
и
                                          
2 Минакир П.А., Исаев А.Г., Демьяненко А.Н., Прокапало О.М. Экономические
макрорегионы:
интеграционный
феномен
или
политико-географическая
целесообразность? Случай Дальнего Востока // Пространственная экономика, 2020. Том
46, №1, с.66-99
10