Муниципальные образования региона: проблемы и пути саморазвития

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки

«ВОЛОГОДСКИЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК»

Муниципальные образования 
региона: 
проблемы и пути саморазвития

Вологда
2021

УДК 332.14(470.12) 
 
 
 
Публикуется по решению
ББК 65.05 0.2(2Рос-4Вол) 
 
 
Ученого совета ФГБУН ВолНЦ РАН
         К58

Кожевников, С.А. 
Муниципальные образования региона: проблемы и пути саморазвития:
монография / С.А. Кожевников, Н.В. Ворошилов, И.А. Секушина; под общ. ред. 
Т.В. Усковой. – Вологда: ВолНЦ РАН, 2021. – 232 с.

ISBN 978-5-93299-504-4

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ 
и Правительства Вологодской области в рамках научного проекта 
№ 19-410-350010

В монографии рассмотрены теоретико-методологические основы управления 
развитием муниципальных образований и реализации внутрирегиональной политики; на материалах Вологодской области проведена оценка тенденций и проблем 
развития районов и городских округов, а также действий органов государственной 
власти по их развитию; обоснованы направления и механизмы обеспечения саморазвития муниципальных образований, в том числе в отношении развития агломераций, малых и средних городов, сельских территорий, участия муниципалитетов в 
реализации национальных проектов.
Книга адресована научным работникам, специалистам органов государственного и муниципального управления, преподавателям и студентам высших учебных 
заведений экономического профиля.

УДК 332.14(470.12)
ББК 65.050.2(2Рос-4Вол) 

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор
главный научный сотрудник – заведующий Центром федеративных отношений 
и регионального развития Института экономики Российской академии наук
Бухвальд Евгений Моисеевич

кандидат экономических наук, доцент 
доцент кафедры инновационного менеджмента и управления проектами 
Института управления, экономики и юриспруденции 
Вологодского государственного университета
Советова Надежда Павловна

ISBN 978-5-93299-504-4
© Кожевников С.А., Ворошилов Н.В., 
     Секушина И.А., 2021
© ФГБУН ВолНЦ РАН, 2021

К58

ВВЕДЕНИЕ

Важным условием, определяющим устойчивость региональной социально-экономической системы, является стабильное функционирование и 
развитие входящих в состав региона муниципальных образований. В России, как и в большинстве других федеративных государств мира, на муниципальный уровень передан значительный комплекс задач, функций и 
полномочий по непосредственному обеспечению благоприятных условий 
для жизни населения локальных территорий, вовлечению местных ресурсов в экономический оборот. Однако преобладающая часть российских 
муниципалитетов по-прежнему остаются дотационными и в современных 
условиях зачастую не имеют объективных возможностей для самостоятельного и полноценного решения социально-экономических проблем. 
Основным документом, регламентирующим развитие института 
местного самоуправления в стране, выступает Федеральный закон «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, с принятием которого начался 
очередной этап муниципальной реформы. В последующие годы в этот 
документ было внесено более 100 изменений, направленных на закрепление за муниципалитетами новых вопросов местного значения, уточнение 
и трансформацию элементов системы муниципального управления и др. 
Вместе с тем многие цели муниципальной реформы так и остались недостигнутыми в связи с наличием целого ряда нерешённых организационных, институциональных, финансовых и иных проблем. 
Важность их решения обозначена, в том числе, в Указе Президента 
РФ «Об утверждении Основ государственной политики регионального 
развития Российской Федерации на период до 2025 года» от 16.01.2017 г. 
№ 13, Стратегии пространственного развития Российской Федерации на 
период до 2025 года (утв. 13 февраля 2019 г. Распоряжением Правитель

ства Российской Федерации № 207-р). Стратегической целью деятельности органов власти всех уровней должно стать обеспечение сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ 
и муниципальных образований на основе совершенствования механизмов 
их стимулирования к наращиванию собственного экономического потенциала, выявления и анализа экономической специализации и перспективных конкурентных преимуществ регионов и муниципальных образований 
с учетом международного, межрегионального и межмуниципального разделения труда и пр.
В этой ситуации важнейшей задачей органов государственной власти 
субъектов РФ становятся поиск и разработка способов активизации социально-экономического развития входящих в их состав муниципальных 
образований, обеспечение необходимых стандартов жизни на всей территории региона путем урегулирования нормативно-правовых вопросов, 
модернизации системы межбюджетных отношений, обучения муниципальных служащих и т.д. Иными словами, необходимо повышение эффективности управления развитием муниципальных образований на региональном уровне, учитывающего при этом их специфику, потенциал, возможности. Решению этих актуальных вопросов и посвящена данная монография.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его 
результаты могут составить научно-методическую основу для принятия 
комплекса мер на региональном и местном уровнях в целях повышения 
эффективности управления развитием муниципальных образований, в 
том числе и при реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года.
Формирование целостной и системной региональной политики по 
развитию муниципальных образований, внедрение предложенных в 
монографии мероприятий, на наш взгляд, являются условием успешного и 
эффективного решения задач, обозначенных в Стратегии социально-экономического развития Вологодской области до 2030 года.
Информационной базой исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых, материалы Федеральной службы государственной статистики, данные социологических исследований, проводимых 
ФГБУН ВолНЦ РАН, информация органов государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ, ресурсы сети Интернет.

ГЛАВА 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 
РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1. Муниципальные образования: условия и факторы 
обеспечения саморазвития

Одной из важнейших задач любого государства является обеспечение 
сбалансированного пространственного развития страны и необходимой 
самостоятельности органов власти регионов и местного самоуправления в 
обеспечении условий для развития территорий, жизнедеятельности населения. Данная задача должна решаться преимущественно за счёт внутренних ресурсов и факторов развития территорий при оптимальном использовании привлечённых ресурсов, что характеризует саморазвитие региона 
(субъекта РФ) или локальной территории (муниципального образования) 
[16]. 
Следует отметить, что проблематика обеспечения саморазвития территорий уже давно стала предметом изучения и дискуссий представителей различных научных направлений. Существенный вклад в теорию 
устойчивого саморазвития экономических систем внесли П. Самуэльсон, 
Р. Солоу. В трудах зарубежных ученых вопросы саморазвития территорий 
рассматриваются (self-development) также и в контексте самоорганизации, 
самодостаточности, самореализации. В России вопросы саморазвития территориальных систем рассматривают такие ученые, как Е.А. Абрамова [1], 
А.И. Татаркин [64], С.В. Дорошенко [28], В.В. Казаков [37], Е.А. Захарчук [30] 
и другие. 

Актуальность и важность данных вопросов отмечается и в «Основах 
государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 
года (Указ Президента РФ от 16.01.2017 г. № 13). Формирование саморазвивающихся муниципальных образований выступает приоритетным направлением нового этапа муниципальной реформы. Результаты этого процесса 
достаточно разнообразны. Для выявления причин успехов и неудач необходимо рассмотрение и систематизация сущности, условий, потенциала 
саморазвития муниципальных образований, с тем чтобы концепция саморазвития стала неотъемлемым элементом управленческой деятельности 
местной власти [78].
Муниципальное образование как территориальная социально-экономическая подсистема мобилизует для реализации внешних и внутренних 
целей своего развития трудовые, материальные и финансовые ресурсы, в 
том числе средства местных бюджетов, бюджетов субъектов Федерации и 
федерального бюджета, доходы хозяйствующих субъектов, индивидуальных предпринимателей и населения.
Комплексное изучение опыта развития и трансформации федеративных отношений в США, Канаде, европейских и других странах свидетельствует как минимум о двух ключевых тенденциях, способных трансформировать на новый уровень развития федеративные отношения и отечественную практику увлечения «централизмом» во взаимоотношениях 
федерального центра с субъектами РФ. 
Первая тенденция обусловлена последовательным расширением и 
развитием демократических основ федеративных отношений при строгом 
и последовательном соблюдении прав муниципальных органов. Это касается разграничения полномочий между уровнями власти, их финансового 
обеспечения, законотворческой деятельности, участия региональных партий в общественно-политической жизни страны, автономности в выборе 
приоритетов регионального развития.
Вторая тенденция касается процессов выравнивания уровней экономического и особенно социального развития регионов, обладающих 
далеко не равными возможностями. Российская практика выравнивания, 
а вернее возврата абсолютному большинству регионов заработанных 
ими средств из федерального бюджета с использованием институтов 
дотаций, трансфертов, субвенций и субсидий, свидетельствует, с одной 
стороны, о слабости федеративных отношений, а с другой – об отсутствии у органов власти серьезных стимулов повышать эффективность 
своей деятельности [65].

Как отмечает В.В. Казаков [37], саморазвитие – это такое состояние 
системы, при котором происходит ее переход на новые качественные параметры к расширенному воспроизводству за счет более высокой степени 
самоорганизации под влиянием ее внутренних противоречий и изменения 
условий внешней среды. Следовательно, саморазвитие муниципального 
образования как социально-экономической системы – это состояние данной системы, при котором она воспроизводит результаты по всем направлениям функционирования в расширенном объеме, способные обеспечить 
ее развитие как в настоящем, так и в будущем за счет собственных и (или) 
привлеченных на возмездной основе ресурсов. Саморазвитие может обеспечиваться не только за счет собственных внутрирегиональных (внутримуниципальных) ресурсов в режиме «самофинансирования», но и за счет 
заемных (возвратных) ресурсов. Проблема в данном случае заключается в 
обосновании максимально допустимого объема заемных ресурсов, не приводящего к своего рода банкротству региона (муниципалитета) [37].
С позиции системного подхода саморазвитие муниципального образования (локальной территории) следует понимать как максимально полное 
использование местных и привлеченных ресурсов с целью создания благоприятных условий жизнедеятельности населения данной территории в 
ближайшей и долгосрочной перспективе при условии функционирования 
муниципального образования в едином экономическом, политическом и правовом пространстве региона и страны в целом [40]. Этого определения мы 
и будем придерживаться в дальнейшем исследовании. 
В качестве методов оценки факторов и уровня саморазвития территорий в зарубежных и российских исследованиях используются экспертные оценки, SWOT и PEST-анализ, расчёт интегрального показателя 
уровня саморазвития. Так, сотрудниками Института экономики УрО РАН 
(Е.А. Захарчук, А.Ф. Пасынков и др.) [30] предложены три критерия, по которым можно оценить способность того или иного региона к саморазвитию. 
Согласно первому критерию, к саморазвивающимся социально-экономическим системам принято относить территории, у которых прирост 
валового регионального продукта в течение длительного времени превышает среднее значение по России. 
Вторым критерием выступает обеспеченность этого роста собственными доходными источниками. Субъект РФ должен осуществлять социально-экономическое развитие преимущественно за счет внутренних 
доходных источников, а не за счет трансфертов из федерального бюджета. 

Третий критерий саморазвития призван отражать сбалансированность региональных потоков товаров и финансовых средств в процессе 
интеграционного взаимодействия с другими субъектами отечественной 
и мировой экономики. Речь идет о способности региональной экономической системы стабильно поддерживать положительное сальдо торгового и 
финансового (платежного) баланса. 
Однако для выявления саморазвивающихся муниципальных образований первый и третий критерий не применимы в связи с отсутствием 
соответствующей статистической базы. Отсюда критерием для выявления саморазвивающихся муниципалитетов может быть превышение темпов роста (абсолютных и среднегодовых) значений показателей в муниципалитете по сравнению со средним значением по субъекту РФ в течение длительного периода. Вторым и наиболее важным критерием саморазвития может быть бюджетная самостоятельность муниципальных 
образований – доля собственных доходов в структуре доходов местного 
бюджета [12].
В современных условиях экономического и социального развития 
муниципальной территории решающую роль играет наличие и разнообразие внешних и внутренних факторов, включающих в себя следующие 
потенциалы: ресурсный, структуру производства территорий, социальную 
инфраструктуру, определяющие уровень и качество жизни населения.
Совокупность факторов саморазвития муниципального образования 
можно разделить на внутренние и внешние.
Внешние факторы и условия носят общеэкономический характер 
и создают диспропорции в развитии как государства в целом, так и его 
отдельных территорий. К внешним факторам прежде всего относятся 
условия, отражающие макроэкономическую ситуацию в стране, а также: 
ставки налогов и механизм их распределения между уровнями бюджетной системы; инфляция; тарифы на продукцию и услуги естественных 
монополий; экспортные и импортные пошлины; другие условия, влияющие на мобильность финансовых ресурсов; недостаточный уровень развития рынка, диспаритет цен на товары и услуги; степень включенности в 
систему товарных, информационных и финансовых обменов. Среди внешних факторов, определяющих возможности развития муниципального 
образования, особое место занимает финансовая зависимость от регионального и федерального бюджетов.
Внутренние факторы саморазвития муниципального образования 
включают, во-первых, объективные условия, возможности воздействия 

на которые со стороны региональных и местных органов власти в среднесрочной перспективе ограничены (демографическая ситуация; состояние 
производственного оборудования, степень его изношенности; капиталоемкость и ресурсоемкость производства; производственная инфраструктура; мобильность населения и т.д.), и, во-вторых, условия, которые формируются под воздействием органов власти региона и муниципалитета 
(местное налогообложение; тарифы на продукцию и услуги муниципальных предприятий; использование муниципальной собственности; регулирование хозяйственной деятельности; уровень образования и квалификации населения – система подготовки и переподготовки кадров; криминогенная обстановка; инженерно-коммунальная инфраструктура; эффективность использования бюджетных средств; режим размещения муниципальных заказов; система информации).
К внутренним факторам, оказывающим влияние на саморазвитие 
муниципальных образований, автором [40] отнесены следующие:
1.  Экономико-географическое положение муниципального образования.
2.  Демографическая ситуация и человеческий потенциал.
3.  Природно-ресурсный потенциал. 
4.  Финансовая обеспеченность муниципальных образований, характеризующая прежде всего собственный налоговый потенциал (отношение 
собранных на территории налогов к расходам бюджета).
5.  Инвестиционная привлекательность муниципальных образований. Это возможности вложения средств в основные и оборотные фонды 
предприятий, рабочую силу, приобретение имущества в аренду и в собственность.
6.  Состояние жилищно-коммунального хозяйства.
7.  Инфраструктурная 
обеспеченность 
территории, 
инженерная 
инфраструктура.
8.  Сложившаяся структура экономики муниципального образования.
9.  Конкурентоспособность экономики муниципального образования.
10.  Туристическая привлекательность.
11.  Развитие малого бизнеса на территории.
12.  Формирование бренда муниципального образования.
Факторы, под воздействием которых происходит саморазвитие 
локальных территорий, также можно разделить на две группы: базовые и 
специфические (табл. 1.1). 

Таблица 1.1. Базовые и специфические факторы, влияющие на саморазвитие 
локальных территорий [16]

Базовые факторы
Специфические факторы
– экономико-географическое положение 
муниципалитета; 
– уровень накопленного экономического 
потенциала (природно-ресурсного, производственно-технического и др.) муниципалитета; 
– уровень развития человеческого капитала (способности, знания, навыки, 
состояние здоровья, миграция, мобильность и адаптивность населения, денежные доходы населения и т.д.) в муниципалитетах; 
– агломерационные процессы на территории региона; 
– степень развития в регионе рыночной 
инфраструктуры и институциональной 
среды; 
– степень развития в муниципалитете 
производственной (транспортной, коммунальной, общехозяйственной, инновационной) и социальной инфраструктуры.

– макроэкономическая ситуация в мире и в стране; 
– положение страны в системе мировых экономических и политических отношений; 
– деятельность хозяйствующих субъектов муниципалитета; 
– пространственная и отраслевая структура хозяйства  региона; 
– система расселения в регионе; 
– «теневой сектор» экономики региона; 
– федеральная нормативно-правовая база, региональная нормативно-правовая база, нормативно-правовая база муниципальных 
образований; 
– действующий механизм государственного регулирования экономики (система межбюджетных отношений);
– региональная социально-экономическая политика; 
– муниципальная социально-экономическая политика; 
– взаимодействие между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления (неформальные и неформальные отношения); 
– межмуниципальные (производственные, культурные, организационные и иные) связи; 
– эффективность деятельности органов местного самоуправления. 

Доктор экономических наук М.В. Глазырин рассматривает саморазвитие муниципальных образований в контексте формирования инновационного социально-производственного комплекса (СПК; рис. 1.1).




(-) 

(), 
. 






, 



, 
Рис. 1.1. Схема социально-производственного комплекса 
муниципального образования [21]