Правовое регулирование городской деятельности и жилищное законодательство

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ГОРОДСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
И ЖИЛИЩНОЕ 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

УЧЕБНИК

Москва
ИНФРА-М
2024

В.И. РИМШИН
В.А. ГРЕДЖЕВ

Рекомендовано  Учебно-методическим
объединением вузов Российской Федерации 
по образованию в области строительства в качестве
учебника для студентов, обучающихся по направлению подготовки 
08.04.01 «Строительство»

4-е издание, переработанное и дополненное

Под редакцией профессора В.И. Римшина

Римшин В.И. 
Правовое регулирование городской деятельности и жилищное законодательство : 
учебник / В.И. Римшин, В.А. Греджев ; под ред. проф. 
В.И. Римшина. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 
2024. — 479 с. — (Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/ 
textbook_5a79654680f562.32043027.

ISBN 978-5-16-013643-1 (print)
ISBN 978-5-16-106306-4 (online)

В учебнике рассмотрены источники правового регулирования городской 
деятельности в Российской Федерации, полномочия органов государственной 
власти  Российской Федерации и органов местного самоуправления в области 
градостроительства, вопросы территориального планирования, градостроительного 
зонирования, предоставления земельных участков для строительства, проектирования, 
строительства и реконструкции объектов капитального строительства 
и др.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного 
стандарта высшего образования последнего поколения.
Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 08.04.01 «Строительство», 
работников жилищно-коммунального комплекса страны, научно-
исследовательских и проектных институтов, муниципальных организаций, 
а также может быть использован при подготовке специалистов, бакалавров 
и магистров.

 УДК 349.4(075.8)
ББК 67.404.2я73

Р51

ISBN 978-5-16-013643-1 (print)
ISBN 978-5-16-106306-4 (online)

© Римшин В.И., Греджев В.А., 2013
© Римшин В.И., Греджев В.А., 2018,
     с изменениями

УДК 
349.4(075.8)
ББК 
67.404.2я73
 
Р51

А в т о р ы:
Владимир Иванович Римшин — доктор технических наук, профессор, 
руководитель Института развития города Научно-исследовательского 
института строительной физики Российской академии архитектуры 
и строительных наук, член-корреспондент РААСН;
Виктор Анатольевич Греджев — кандидат философских наук, доцент

Р е ц е н з е н т ы:
В.Н. Белоусов — доктор архитектуры, профессор, вице-президент 
Российской академии архитектуры и строительных наук, академик 
РААСН;
В.И. Колчунов — доктор технических наук, профессор, директор 
Архитектурно-строительного института Государственного университета — 
учебно-научно-производственного комплекса, академик РААСН

ПРЕДИСЛОВИЕ

В настоящее время в городах России концентрируется практически 
весь социальный и производственный потенциал страны, 
определяются важнейшие условия для ее экономического и духовного 
прорыва в XXI в. По уровню урбанизации (73 % россиян — жители 
городов) страна вышла на самый высокий уровень развитых 
стран и эта ситуация исторически необратима1. 
Ввиду многообразия особенностей социально-экономического 
уклада российских городов возникает множество не только экономических, 
социальных, но и прежде всего правовых проблем. Основные 
проблемные узлы и противоречия, возникающие именно 
в сфере обеспечения жизнедеятельности городов и городского населения, 
лежат в области правового регулирования функционирования 
городского хозяйства.
Важнейшими элементами городского хозяйства являются градостроительный 
и жилищный секторы. В результате их деятельности 
решаются две важнейшие задачи — формируется современный облик 
городов и обеспечиваются жильем их жители. 
Многие социальные противоречия, которые имеют место 
на уровне городских муниципальных образований в области градостроительства 
и жилищного хозяйства, связаны с пробелами в правовом 
регулировании и правовыми коллизиями, возникающими 
в сфере взаимоотношений граждан (жителей города) и органов 
власти и управления, в функциональные обязанности которых входят 
обеспечение удовлетворения повседневных потребностей горожан 
и жизнеобеспечение города в целом.
Следует отметить, что в планах Министерства строительства 
и жилищно-коммунального хозяйства РФ в ЖКХ нашей страны намечены 
мероприятия по введению в градостроительную практику 
BIM-моделирования и разработки национальных пилотных 
проектов. Внедрение отмеченных технологий позволит на различных 
этапах строительства снизить стоимость градостроительных проектов 
до 30%. Специалисты считают, что достоинством BIM-технологий 
является то, что они основаны на использовании электронной информационной 
модели, рассчитанной на весь цикл реализации и инвестиционного 
проекта, т.е. от эскиза до эксплуатации.
В ближайшие пять лет Правительство РФ намерено реализовать 
крупные градостроительные проекты, направленные на развитие 

1 
Итоговый документ общего собрания Российской академии архитектуры 
и строительных наук (2017 г.).

городской среды, благоустройство и обустройство парков малых 
и крупных городов, местных домов культуры и зрелищно-театральных 
объектов, а также на их обновление, связанное с развитием инфраструктуры.

Проблемы адекватного правового обеспечения градостроительной 
деятельности, компетенции городских органов власти в решении 
многих проблем в правовой и социально-экономической сфере требуют 
настоятельного разрешения. Очевидно, что правовое обеспечение 
организации и функционирования городского хозяйства, 
определение зон компетенции различных структур в решении вопросов 
жизнеобеспечения городов ставят перед юридической наукой 
и практикой целый ряд проблем. Поэтому теоретическое осмысление 
комплекса общественных отношений, складывающихся 
в структуре градостроительства и жилищной сферы, является одной 
из актуальных задач правовых и технических наук. 
Будущие градостроители и работники жилищно-коммунальных 
комплексов должны понимать, что градостроительная деятельность — 
это не только технологический процесс, но и сложный предмет 
правового регулирования. Она не может быть успешной и законной 
без соблюдения целого комплекса правовых институтов и правовых 
норм.
Вопросы правового регулирования городской деятельности и жилищного 
законодательства относится к числу правовых дисциплин. 
Они призваны ознакомить студентов с основными положениями 
законодательной и нормативно-правовой системы Российской Федерации, 
содействовать изучению системы отечественного законодательства 
и нормирования в сфере градорегулирования и жилищного 
хозяйства, сформировать правовую подготовку к ведению практической 
профессиональной деятельности.
В учебнике учтены новейшие разработки в данной области знаний 
Российской академии архитектуры и строительных наук, 
Учебно-методического объединения ассоциации строительных вузов, 
а также ведущих кафедр нашей страны, осуществляющих обучение 
по соответствующему направлению подготовки кадров.
Авторы приносят глубокую благодарность и признательность рецензентам: 
вице-президенту Российской академии архитектуры 
и строительных наук, академику РААСН, доктору архитектуры, профессору 
В.Н. Белоусову и директору архитектурно-строительного 
института ФГБОУ ВПО «Государственный университет учебно-научно-
производственный комплекс», академику РААСН, доктору 
технических наук, профессору В.И. Колчунову за ценные рекомендации 
по улучшению содержания книги. 

ГЛАВА 1.  
ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

1.1.  
ПОНЯТИЕ ГОРОДСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. 
ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ДИСЦИПЛИНЫ «ПРАВОВОЕ 
РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОРОДСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
И ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО»

Современный город — это сложный многоплановый и многофункциональный 
организм. Поэтому, как и любой организм, он нуждается 
в тщательном изучении. Это тем более важно потому, что 
город является основой расселения в любой стране мира.
Расселение — исторически складывающаяся пространственная 
форма организации жизни общества. В это понятие входят как система 
размещения населения (система расселения), так и система 
размещения производительных сил (система производства) на территории 
страны, ее административно-территориальных районов, 
городских и сельских поселений.
Инновационный путь развития России и задачи, связанные с реализацией 
стратегии государства по качественному улучшению 
жизни, росту благосостояния граждан, укреплению суверенитета 
и безопасности нашей страны, определяют постоянное совершенствование 
систем расселения, среды обитания жителей городов 
и других поселений страны.
Таким образом, город представляет собой как место существования 
части населения страны, так и способ существования населения 
на этой территории. Расселение населения и статус города определяются 
уровнем развития промышленности и его местом в административно-
политическом устройстве государства.
В зависимости от территориальной концентрации населения 
и производства происходит усложнение функциональной и архитектурно-
планировочной организации городов.
Являясь территорией, на которой живет и трудится его население, 
город представляет собой макросистему, элементами которой выступают 
материально-пространственные, социально-экономические, 
культурно-исторические, организационно-управленческие, демографические 
системы. 
Следовательно, город может быть объектом изучения специалистов 
многих наук: юристов, например, он интересует с точки зре-

ния правовых институтов и норм, посредством которых осуществляется 
городское управление; социологов будут интересовать собственно 
жители города, их интересы, пристрастия, а также 
социальные группы, которые могут быть выделены среди горожан; 
экономистов, безусловно, заинтересует то, каким образом функционирует 
городская экономика, какие процессы составляют 
ее основу; специалисты в области географии обратят внимание 
прежде всего на месторасположение города, географические особенности (
реки, природные образования и т.д.), имеющиеся в пределах 
его территории. 
Представители этих, а также любых других профессий (историки, 
экологи, физики и др.) будут в первую очередь обращать внимание 
на те стороны городской жизни, которые относятся к предмету их 
сферы деятельности.
Студентов-строителей город будет интересовать прежде всего как 
объект градостроительства. Этимологическое значение данного 
слова является производным от двух слов — «град» (город) и «строить».

Со словом «строить» все понятно — это глагол, обозначающий 
возведение чего-либо, создание нечто нового, чего ранее не было.
Смысловое содержание слова «город» более сложное.
В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона под 
городом понималось поселение, искусственно укрепленное оградою 
или валом и рвом для защиты от неприятельских нападений1.
Профессор Л.А. Велихов в фундаментальном труде «Основы городского 
хозяйства» называет городом определенную социальную 
систему, представляющую конгломерат людей, объединенных, во-
первых, производственным и распределительным моментом, и, во-
вторых, потребительным моментом в широком смысле слова2.
Советский ученый Б.С. Хореев определил город как населенный 
пункт, большинство жителей которого не занимаются сельским хо-
зяйством3.
Аналогичное определение города содержится и в Большом энциклопедическом 
словаре.
Советский энциклопедический словарь называет городом населенный 
пункт, достигший определенной людности и выполняющий 

1 
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона: в 86 полутомах 
с иллюстрациями и дополнительными материалами. СПб.: Акционерное 
изд. общ-во Ф.А. Брокгауз — И.А. Ефрон, 1890–1907. Т. IX / под 
ред. К.К. Арсеньева и Ф.Ф. Петрушевского; 1893. С. 321.
2 
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. С. 80.
3 
Хорев Б.С. Городские поселения СССР: (Проблемы роста и их изучение): 
Очерки географии расселения. М.: Мысль, 1968. С. 27.

преимущественно промышленные, транспортные, торговые, культурные 
и административно-политические функции1. 
Примерно такое же определение содержится и в Толковом словаре 
русского языка С.И. Ожегова. В нем под городом понимается 
крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный 
и культурный центр2.
Социология определяет город как особое социально-пространственное 
образование наряду с деревнями, селами, поселками и другими 
локальными ареалами существования людей3.
Современные правовые определения города акцентируют внимание 
на организационно-управленческих аспектах его деятельности. 
Так, в ст. 1 Устава г. Перми данный город определяется как муниципальное 
образование, в границах которого осуществляется городское 
самоуправление, а также как центр Пермской области и городской 
округ. 
Таким же образом определяется и город Ростов-на-Дону в его Уставе — 
это муниципальное образование, в пределах которого осуществляется 
местное (городское) самоуправление, а также это государственно-
политический центр области (ст. 1). 
Примерно так же — как муниципальное образование с местным 
самоуправлением и городской округ — определяется практически 
любой город России в своем уставе.
Устав — это основной правовой документ, устанавливающий статус 
города. Как правило, он принимается представительным органом 
городской власти. 
В мировой практике тоже нет единого подхода к определению 
города. В зависимости от профессиональных интересов исследователей 
в качестве критериев могут использоваться численность населения, 
центральность расположения, плотность застройки, виды 
деятельности населения, образ жизни, внешний облик и т.д.
Если же речь идет о нормативном установлении статуса города, 
то в одних странах для этой цели используют административные критерии, 
в других — численность населения и др. 
Действовавший ранее Градостроительный кодекс РФ 1998 г. устанавливал 
типы поселений в Российской Федерации именно на основании 
численности населения.
Такое же основание применяют федеральные органы исполнительной 
власти при разработке правовых актов в целях регулирова-

1 
Советский энциклопедический словарь / под ред. А. Прохорова. М.: Советская 
энциклопедия, 1987. С. 325.
2 
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических 
выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова; Ин-т русского языка 
им. В.В. Виноградова РАН. М.: Азбуковник, 1999. С. 114.
3 
Зеленов Л.А. Социология города: учеб. пособие. М.: Владос, 2000. С. 31.

ния подведомственных видов деятельности в городских и сельских 
поселениях. Например, Росавтодором используется приведенная 
ниже классификация групп поселений (табл. 1.1)1.

Т а б л и ц а  1 . 1

Группы поселений

Группы поселений
Население, человек

Города
Сельские поселения

Крупнейшие
Свыше 1 000 000

Крупные

от 500 000 до 1 000 000
Свыше 5000

от 250 000 до 500 000
от 3000 до 5000

Большие
от 100 000 до 250 000
от 1000 до 3000

Средние
от 50 000 до 100 000
от 200 до 1000

Малые <*>

от 20 до 50 000
от 50 до 200

от 10 000 до 20 000
до 50

до 10 000

Классификация городских и сельских поселений определяется 

и в законодательстве об административно-территориальном устройстве. 
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73 и 76) территориальное (
административно-территориальное) устройство субъектов Российской 
Федерации относится к ведению субъектов Российской 
Федерации. В этой сфере они осуществляют собственное правовое 
регулирование.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих 

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных 
органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации» (подпункт «л» п. 2 ст. 5) относит к числу основных 
полномочий законодательного (представительного) органа государственной 
власти субъекта Российской Федерации установление административно-
территориального устройства субъекта Российской 
Федерации и порядок его изменения путем принятия закона субъекта 
Российской Федерации. 

Например, в Республике Мордовия действует Закон от 23 марта 

1998 г. № 7-З «О порядке решения вопросов административно-территориального 
устройства Республики Мордовия». Согласно нормам 
этого закона населенным пунктом (поселением) признается населенная 
территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах 
установленной черты. Городской населенный пункт — поселение, 

1 
Распоряжение Росавтодора от 12 мая 2015 г. № 853-р об издании и применении 
ОДМ 218.6.015-2015 «Рекомендации по учету и анализу дорожно-
транспортных происшествий на автомобильных дорогах Российской Федерации»

отнесенное в предусмотренном законодательством Республики Мордовия 
порядке к категории городов или поселков городского типа 
(рабочих поселков). В качестве сельского населенного пункта считается 
поселение (село, деревня, сельский поселок и др.), которое 
не отнесено к категории городских населенных пунктов (ст. 1).
К категории городов республиканского значения могут быть отнесены 
населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными 
центрами, имеющие развитую промышленность и численность 
населения не менее 50 тыс. человек. В отдельных случаях к категории 
городов республиканского значения могут быть отнесены 
поселения с численностью населения менее 50 тыс. человек, но имеющие 
важное промышленное, социально-культурное и историческое 
значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста 
численности населения.
Городами районного значения обычно признаются населенные 
пункты, являющиеся промышленными, торговыми и культурными 
центрами с численностью населения не менее 10 тыс. человек. В отдельных 
случаях к категории городов районного значения могут быть 
отнесены поселения с численностью населения менее 10 тыс. человек, 
но имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального 
развития и роста численности населения.
Населенные пункты, на территории которых имеются промышленные 
предприятия, железнодорожные узлы и другие важные социально-
экономические объекты, с численностью населения не менее 
3 тыс. человек, могут быть отнесены к категории рабочих поселков. 
По общему правилу, к категории рабочих поселков относятся 
также населенные пункты, на территории которых расположены 
высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения. 
В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть отнесены 
поселения с численностью населения менее 3 тыс. человек, 
но имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального 
развития и роста численности населения.
Аналогичные законодательные акты приняты практически 
во всех субъектах Российской Федерации. Анализ названных актов 
позволяет сделать вывод о том, что критериями отнесения тех или 
иных поселений к городским являются:
 
• уровень экономического и социального развития;
 
• численность населения;
 
• административное установление статуса поселения. 
Как видим, определений города немало. И каждое из них представляется 
верным с точки зрения фиксации тех или иных его сущностных 
черт.
Согласно данным Росстата, в России насчитывается 1112 городов 
и поселков городского типа. Самым большим городом России явля-

ется Москва, в которой проживает более 12 млн человек. Самым маленьким 
российским городом до 2015 г. являлся город Чекалин Тульской 
области, в котором проживает 964 человека. С 2015 г. самым 
маленьким городом России стал наукоград Иннополис в Татарстане, 
получивший городской статус в конце 2014 г. На территории 2200 га 
(для застройки предназначено 1200 га) проживает 96 человек1. Этот 
город специально создан для развития инновационных технологий, 
на его территории действует особая экономическая зона.
В рамках изучения дисциплины «Правовое регулирование городской 
деятельности и жилищное законодательство» нас будет интересовать 
город как средоточие различных видов деятельности, и в первую 
очередь градостроительной. 
Опыт свидетельствует о том, что ввиду многообразия особенностей 
социально-экономического уклада российских городов возникает 
немало экономических, социальных и правовых проблем, связанных 
с выполнением ими важнейших функций в развитии общественной 
жизни, производства, культуры и быта горожан. Реализация 
городами этих функций осуществляется в процессе городской деятельности.

Понятие «деятельность» раскрывается в философии и означает 
специфически человеческую форму активного отношения к окружающему 
миру, содержанием которой является его целесообразное 
изменение и преобразование. 
Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат 
и сам процесс деятельности.
Следовательно, говоря о городской деятельности, необходимо 
указать цель, которую требуется достичь, субъекты деятельности 
и средства, с помощью которых они реализуют свои функции, 
а также охарактеризовать процесс деятельности и прогнозируемый 
результат.
Казалось бы, простые вопросы, но именно ответы на них должны 
помочь отличить городскую деятельность от прочих видов деятельности.

В самом общем смысле городская деятельность — это публичная 
преобразующая активность, осуществляемая органами местного самоуправления 
и органами государственной власти, направленная 
на наиболее полное удовлетворение запросов горожан во всех сферах 
общественной жизни, в целях гармоничного развития, как местного 
сообщества, так и государства в целом. 

1 
Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям 
на 1 января 2016 г. Таблица 31. Численность населения городов 
и поселков городского типа по федеральным округам и субъектам Российской 
Федерации. URL: http://www.gks.ru