Правовое регулирование городской деятельности и жилищное законодательство

Правовое регулирование  
городской деятельности  
и жилищное  
законодательство

Учебник

Москва
ИНФРА-М
2013

В.и. Римшин
В.А. ГРеджеВ

Рекомендовано  Учебно-методическим
объединением вузов Российской Федерации 
по образованию в области строительства в качестве
учебника для студентов, обучающихся по направлению 
270100 «Строительство»

Под редакцией профессора в.и. римшина

Второе издание, переработанное и дополненное

Римшин В.И., Греджев В.А. 
Правовое регулирование городской деятельности и жилищное законодательство: Учебник / Под ред. проф. В.И. Римшина. — 2-е изд., 
перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2013. — 461 с. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-16-006110-8

В учебнике рассмотрены источники правового регулирования городской 
деятельности в Российской Федерации, полномочия органов государственной 
власти  Российской Федерации и органов местного самоуправления в области 
градостроительства, вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, предоставления земельных участков для строительства, проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства и др.
Для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Строительство», 
работников жилищно-коммунального комплекса страны, научно-исследовательских и проектных институтов, муниципальных организаций, а также может 
быть использован при подготовке бакалавров и магистров.

 ББК 67.404.2я73

Р51

ISBN 978-5-16-006110-8
© Римшин В.И., Греджев В.А. 2013

УДК 
349.4(075.8)
ББК 
67.404.2я73
 
Р51

О б  а в т о р а х
Владимир Иванович Римшин — чл.-кор. Российской академии архитектуры 
и строительных наук, д-р техн. наук, проф., декан факультета городского, 
дорожного строительства и хозяйства Московской государственной академии 
коммунального хозяйства и строительства.
Виктор Анатольевич Греджев — канд. филос. наук, доцент.

Предисловие

В настоящее время в городах России концентрируется практически весь социальный и производственный потенциал страны, 
определяются важнейшие условия для ее экономического и духовного прорыва в XXI в. По уровню урбанизации (73 % россиян — жители городов) страна вышла на самый высокий уровень развитых 
стран и эта ситуация исторически необратима1. 
Ввиду многообразия особенностей социально-экономического 
уклада российских городов возникает множество не только экономических, социальных, но и прежде всего правовых проблем. Основные проблемные узлы и противоречия, возникающие именно в 
сфере обеспечения жизнедеятельности городов и городского населения, лежат в области правового регулирования функционирования 
городского хозяйства.
Важнейшими элементами городского хозяйства являются градостроительный и жилищный секторы. В результате их деятельности 
решаются две важнейшие задачи — формируется современный облик 
городов и обеспечиваются жильем их жители. 
Многие социальные противоречия, которые имеют место на 
уровне городских муниципальных образований в области градостроительства и жилищного хозяйства, связаны с пробелами в правовом регулировании и правовыми коллизиями, возникающими в 
сфере взаимоотношений граждан (жителей города) и органов власти 
и управления, в функциональные обязанности которых входят обеспечение удовлетворения повседневных потребностей горожан и жизнеобеспечение города в целом.
Проблемы адекватного правового обеспечения градостроительной деятельности, компетенции городских органов власти в решении 
многих проблем в правовой и социально-экономической сфере требуют настоятельного разрешения. Очевидно, что правовое обеспечение организации и функционирования городского хозяйства, 
определение зон компетенции различных структур в решении вопросов жизнеобеспечения городов ставят перед юридической наукой 
и практикой целый ряд проблем. Поэтому теоретическое осмысление комплекса общественных отношений, складывающихся в 
структуре градостроительства и жилищной сферы, является одной 
из актуальных задач правовых и технических наук. 

1 
Итоговый документ общего собрания Российской академии архитектуры 
и строительных наук (2012 г.), одобренный постановлением Президиума 
РААСН от 22 марта 2012 г. № 6.

Будущие градостроители и работники жилищно-коммунальных 
комплексов должны понимать, что градостроительная деятельность — это не только технологический процесс, но и сложный предмет правового регулирования. Она не может быть успешной и законной без соблюдения целого комплекса правовых институтов и правовых норм.
Вопросы правового регулирования городской деятельности и жилищного законодательства относится к числу правовых дисциплин. 
Они призваны ознакомить студентов с основными положениями 
законодательной и нормативно-правовой системы РФ, содействовать изучению системы отечественного законодательства и нормирования в сфере градорегулирования и жилищного хозяйства, сформировать правовую подготовку к ведению практической профессиональной деятельности.
Авторы приносят глубокую благодарность и признательность рецензентам: вице-президенту Российской академии архитектуры и 
строительных наук, академику РААСН, д-ру архитектуры, проф. 
В.Н. Белоусову и директору архитектурно-строительного института 
ФГБОУ ВПО «Государственный университет учебно-научно-производственный комплекс», академику РААСН, д-ру техн. наук, проф. 
В.И. Колчунову за ценные рекомендации по улучшению содержания 
книги. 

Глава 1.  
Понятие и источники ПравовоГо 
реГулирования Городской 
деятельности в российской 
Федерации

1.1.  
Понятие Городской деятельности.  
объект и Предмет дисциПлины «Правовое 
реГулирование Городской деятельности  
и жилищное законодательство»

Современный город — это сложный многоплановый и многофункциональный организм. Поэтому, как и любой организм, он нуждается в тщательном изучении. Это тем более важно потому, что город является основой расселения в любой стране мира.
Расселение — исторически складывающаяся пространственная 
форма организации жизни общества. В это понятие входят как система размещения населения (система расселения), так и система 
размещения производительных сил (система производства) на территории страны, ее административно-территориальных районов, 
городских и сельских поселений.
Инновационный путь развития России и задачи, связанные с реализацией стратегии государства по качественному улучшению 
жизни, росту благосостояния граждан, укреплению суверенитета и 
безопасности нашей страны, определяют постоянное совершенствование систем расселения, среды обитания жителей городов и других 
поселений страны.
Таким образом, город представляет собой как место существования части населения страны, так и способ существования населения на этой территории. Расселение населения и статус города определяются уровнем развития промышленности и его местом в административно-политическом устройстве государства.
В зависимости от территориальной концентрации населения и 
производства происходит усложнение функциональной и архитектурно-планировочной организации городов.
Являясь территорией, на которой живет и трудится его население, 
город представляет собой макросистему, элементами которой выступают материально-пространственные, социально-экономические, 
культурно-исторические, организационно-управленческие, демографические системы. 
Следовательно, город может быть объектом изучения многих 
наук: юристов, например, он интересует с точки зрения правовых 

институтов и норм, посредством которых осуществляется городское 
управление; социологов будут интересовать собственно жители города, их интересы, пристрастия, а также социальные группы, которые могут быть выделены среди горожан; экономистов, безусловно, 
заинтересует то, каким образом функционирует городская экономика, какие процессы составляют ее основу; специалисты в области 
географии обратят внимание прежде всего на месторасположение 
города, географические особенности (реки, природные образования 
и т.д.), имеющиеся в пределах его территории. 
Представители этих, а также любых других профессий (историки, 
экологи, физики и др.) будут в первую очередь обращать внимание 
на те стороны городской жизни, которые относятся к предмету их 
сферы деятельности.
Студентов-строителей город будет интересовать прежде всего как 
объект градостроительства. Этимологическое значение данного 
слова является производным от двух слов — «град» (город) и «строить».
Со словом «строить» все понятно — это глагол, обозначающий 
возведение чего-либо, создание нечто нового, чего ранее не было.
Смысловое содержание слова «город» более сложное.
В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона под 
городом понималось поселение, искусственно укрепленное оградою 
или валом и рвом для защиты от неприятельских нападений1.
Профессор Л.А. Велихов в фундаментальном труде «Основы городского хозяйства» называет городом определенную социальную 
систему, представляющую конгломерат людей, объединенных, вопервых, производственным и распределительным моментом, и, вовторых, потребительным моментом в широком смысле слова2.
Советский ученый Б.С. Хореев определил город как населенный 
пункт, большинство жителей которого не занимаются сельским хозяйством3.
Аналогичное определение города содержится и в Большом энциклопедическом словаре4.
Советский энциклопедический словарь называет городом населенный пункт, достигший определенной людности и выполняющий 

1 
См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. — СПб.: Т. IX. 
1899. — С. 321.
2 
См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: В 2 ч. — СПб., 1928. — 
С. 80.
3 
См.: Хорев Б.С. Городское поселение в СССР (проблемы роста и их изучения). — М., 1968. — С. 27.
4 
См.: Большой энциклопедический словарь. — М.: Большая российская 
энциклопедия, 1998.

преимущественно промышленные, транспортные, торговые, культурные и административно-политические функции1. 
Примерно такое же определение содержится и в Толковом словаре русского языка С.И.Ожегова. В нем под городом понимается 
крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный и культурный центр2.
Социология определяет город как особое социально-пространственное образование наряду с деревнями, селами, поселками и другими локальными ареалами существования людей3.
Современные правовые определения города акцентируют внимание на организационно-управленческих аспектах его деятельности. 
Так, в ст. 1 Устава г. Перми данный город определяется как муниципальное образование, в границах которого осуществляется городское 
самоуправление, а также как центр Пермской области и городской 
округ. 
Таким же образом определяется и город Ростов-на-Дону в его Уставе — это муниципальное образование, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление, а также это государственно-политический центр области (ст. 1). 
Примерно так же — как муниципальное образование с местным 
самоуправлением и городской округ — определяется практически 
любой город России в своем уставе.
Устав — это основной правовой документ, устанавливающий статус города. Как правило, он принимается представительным органом 
городской власти. 
В мировой практике тоже нет единого подхода к определению 
города. В зависимости от профессиональных интересов исследователей в качестве критериев могут использоваться численность населения, центральность расположения, плотность застройки, виды 
деятельности населения, образ жизни, внешний облик и т.д.
Если же речь идет о нормативном установлении статуса города, 
то в одних странах для этой цели используют административные критерии, в других — минимальную численность населения и др. 
Действовавший ранее Градостроительный кодекс РФ 1998 г. устанавливал типы поселений в Российской Федерации именно на основании минимальной численности населения.
Классификация городских и сельских поселений определяется и 
в законодательстве об административно-территориальном устрой
1 
См.: Советский энциклопедический словарь. — М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 325.
2 
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю.Шведовой. — М.: 
Русский язык, 1987. — С. 114.
3 
См.: Зеленов Л.А. Социология города: Учебное пособие. — М., 2000. — С. 31.

стве. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73 и 76) территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов РФ 
относится к ведению субъектов Федерации. В этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих 
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт «л» п. 2 ст. 5) относит к числу основных 
полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ установление административно-территориального устройства субъекта Федерации и порядок его изменения путем принятия закона субъекта Федерации. 
Например, в Республике Мордовия действует Закон от 23 марта 
1998 г. № 7-З «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия». Согласно нормам 
этого закона населенным пунктом (поселением) признается населенная территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах 
установленной черты. Городской населенный пункт — поселение, 
отнесенное в предусмотренном законодательством Республики Мордовия порядке к категории городов или поселков городского типа 
(рабочих поселков). В качестве сельского населенного пункта считается поселение (село, деревня, сельский поселок и др.), которое не 
отнесено к категории городских населенных пунктов (ст. 1).
К категории городов республиканского значения могут быть отнесены населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность и численность населения не менее 50 тыс. человек. В отдельных случаях к 
категории городов республиканского значения могут быть отнесены 
поселения с численностью населения менее 50 тыс. человек, но имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое 
значение, перспективу дальнейшего экономического развития и 
роста численности населения.
Городами районного значения обычно признаются населенные 
пункты, являющиеся промышленными, торговыми и культурными 
центрами с численностью населения не менее 10 тыс. человек. В отдельных случаях к категории городов районного значения могут быть 
отнесены поселения с численностью населения менее 10 тыс. человек, но имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения.
Населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, железнодорожные узлы и другие важные социально-экономические объекты, с численностью населения не 
менее 3 тыс. человек, могут быть отнесены к категории рабочих поселков. По общему правилу, к категории рабочих поселков относятся 

также населенные пункты, на территории которых расположены 
высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения. 
В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть отнесены поселения с численностью населения менее 3 тыс. человек, но 
имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального 
развития и роста численности населения.
Аналогичные законодательные акты приняты практически во 
всех субъектах РФ. Анализ названных актов позволяет сделать вывод 
о том, что критериями отнесения тех или иных поселений к городским являются:
 
• уровень экономического и социального развития;
 
• численность населения;
 
• административное установление статуса поселения. 
Как видим, определений города немало. И каждое из них представляется верным с точки зрения фиксации тех или иных его сущностных черт.
В рамках изучения дисциплины «Правовое регулирование городской деятельности и жилищное законодательство» нас будет интересовать город как средоточие различных видов деятельности, и в первую очередь градостроительной. 
Опыт свидетельствует о том, что ввиду многообразия особенностей социально-экономического уклада российских городов возникает немало экономических, социальных и правовых проблем, связанных с выполнением ими важнейших функций в развитии общественной жизни, производства, культуры и быта горожан. Реализация 
городами этих функций осуществляется в процессе городской деятельности.
Понятие «деятельность» раскрывается в философии и означает 
специфически человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержанием которой является его целесообразное 
изменение и преобразование. 
Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и 
сам процесс деятельности.
Следовательно, говоря о городской деятельности, необходимо 
указать цель, которую требуется достичь, субъекты деятельности и 
средства, с помощью которых они реализуют свои функции, а также 
охарактеризовать процесс деятельности и прогнозируемый результат.
Казалось бы, простые вопросы, но именно ответы на них должны 
помочь отличить городскую деятельность от прочих видов деятельности.
В самом общем смысле городская деятельность — это публичная 
преобразующая активность, осуществляемая органами местного самоуправления и органами государственной власти, направленная на 
наиболее полное удовлетворение запросов горожан во всех сферах 

общественной жизни, в целях гармоничного развития, как местного 
сообщества, так и государства в целом. 
Городская деятельность включает в себя решение целого спектра 
задач, которые могут быть условно сгруппированы в зависимости от 
сфер общественных отношений, в которых они возникают и решаются, и правовых норм, посредством которых они регулируются.
В городскую деятельность входят:
 
• деятельность в сфере финансовых и бюджетных отношений;
 
• деятельность, связанная с управлением городской собственностью;
 
• градостроительная деятельность;
 
• деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
 
• деятельность по обеспечению транспортных нужд населения;
 
• деятельность по обеспечению безопасных условий проживания;
 
• деятельность по обеспечению социально-бытовых нужд населения;
 
• деятельность в области культуры.
Каждый из указанных видов деятельности, в свою очередь, может 
быть разделен на более «узкие», специализированные виды деятельности. 
Рассмотрим подробнее указанные виды деятельности.
Деятельность в сфере финансовых и бюджетных отношений может 
быть условно разделена на два взаимосвязанных вида деятельности: 
формирование, утверждение, исполнение городского бюджета и 
контроль в данной области; установление, изменение и отмена 
местных налогов и сборов.
Каждый город имеет собственный бюджет и право на получение 
в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из 
федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ.
Формирование и исполнение городского бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом города.
Городской бюджет формируется двумя путями: поступление денежных средств от взимания местных налогов; поступление денежных средств из иных источников.
Согласно Налоговому кодексу РФ (далее — НК РФ) к местным 
относятся два вида налогов: земельный налог и налог на имущество 
физических лиц. 
Порядок их сбора, размеры, элементы налогообложения устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами 
представительных органов местного самоуправления и обязательны 
к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге 
местные налоги устанавливаются законами этих городов.