Государственный контроль в финансово-бюджетной сфере

Москва

2023

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 

КОНТРОЛЬ

В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ 

СФЕРЕ

Учебное пособие 

Под редакцией Р. Е. Артюхина, Э. А. Исаева

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение 

высшего образования «ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(Финансовый университет)

1919

 
УДК 336.148
ББК 65.261.1
Г 72

Авторский коллектив: 

Исаев Э.А. (Глава 2, п.2.3), Андреев С.А. (Глава 4, п.4.2), Ванькович И.М. 
(Глава 7, п.7.1), Васюнина М.Л. (Глава 1, п.1.1, Глава 3, п.3.5), Виноградова А.А. (Глава 1, п.1.2), Горохова Д.В. (Глава 1, п.1.5, Глава 7, п.7.3),  
Гусарова Л.В. (Глава 1, п.1.8), Замбаев Х.Н. (Глава 1, п.1.3, Глава 5, 
Глава 6, п.6.1, п.6.2, п.6.3), Зуева А.С., (Глава 4, п.4.1, Глава 6, п.6.4, п.6.5), 
Липатова И.В. (Глава 3, п. 3.3, Глава 1, п.1.7), Лысенко А.А. (Глава 2, 
п. 2.4), Никифоров А.В. (Глава 2, п.2.1), Савина Н.В. (Глава 3, п. 3.1, п.3.2, 
п.3.4), Садовничая И.О. (Глава 1, п.1.4), Тимкин Т.Р. (Глава 4, п.4.3), 
Фрумина С.В. (Глава 2, п.2.2), Федченко Е.А. (Глава 1, п.1.2, п. 1.6),  
Царева Л.М. (Глава 7, п.7.2).

Рецензенты: 

Чайковская Л.А., д-р экон. наук, профессор, профессор базовой кафедры 
финансового контроля, анализа и аудита Главного контрольного управления города Москвы ФГБОУ ВО «Российский экономический университет 
им. Г. В. Плеханова»;
Панина О.В., канд. экон. наук, доцент, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Факультета «Высшая школа 
управления» ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве 
Российской Федерации». 
Г 72
Государственный контроль в финансово-бюджетной 

сфере : Учебное пособие / Э.А. Исаев, С.А. Андреев, 
И.М. Ванькович, М.Л. Васюнина [и др.]; под ред. 
Р.Е. Ар тю хина, Э.А. Исаева. — М.: Прометей, 2023. — 
648 с.

В учебном пособии раскрыты основные теоретические и организационно- 

методические аспекты государственного контроля в финансово-бюджетной сфере, включая налоговый и таможенный контроль, банковский, страховой надзор 
и надзор в сфере финансовых рынков. Рассмотрены содержательные характеристики правового регулирования государственного контроля в финансово-бюджетной сфере. Представлены особенности организации государственного финансового контроля в Российской Федерации. Раскрыты содержательные аспекты 
организации и проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего 
финансового аудита в секторе государственного управления. Описаны теоретико-практические положения деятельности международных организаций в сфере 
государственного финансового контроля и аудита. Рассмотрены организационные аспекты государственного контроля в финансово-бюджетной сфере зарубежных стран и стран СНГ. Предложены направления развития государственного 
контроля в финансово-бюджетной сфере. Учебное пособие направлено на освоение основных компетенций студентами по направлению подготовки «Экономика» профиля «Государственный финансовый контроль», профиля «Казначейское дело». При подготовке практикума к учебному пособию принимал участие 
коллектив авторов Межрегионального контрольно-ревизионного управления 
Федерального казначейства.
ISBN 978-5-00172-401-8 
© Коллектив авторов, 2023

 
© Издательство «Прометей», 2023

ОГЛАВЛЕНИЕ

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 

В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

1.1.  Сущность финансового контроля и его роль 

в управлении финансами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

1.2.  Государственный финансовый контроль, его 

назначение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.3.  Особенности государственного аудита в финансово
бюджетной сфере  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

1.4.  Органы государственного финансового контроля 

в системе государственного управления . . . . . . . . . . . 53

1.5.  Основы внутреннего финансового контроля 

и внутреннего финансового аудита в секторе 
государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

1.6.  Внутренний контроль  

в государственных учреждениях . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

1.7.  Налоговый и таможенный контроль в системе 

государственного контроля в финансово-бюджетной 
сфере . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

1.8.  Банковский, страховой надзор и надзор в сфере 

финансовых рынков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

ГЛАВА 2. РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
КОНТРОЛЯ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

2.1.  Правовое регулирование  

государственного финансового контроля . . . . . . . . . 165

2.2.  Стандартизация внешнего государственного 

финансового контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

2.3.  Стандартизация внутреннего государственного 

финансового контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

2.4.  Стандартизация внутреннего финансового аудита 

в секторе государственного управления . . . . . . . . . . 239

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Организация контрольных мероприятий . . . . . . . . . 252
3.2. Этапы проведения контрольных мероприятий  . . . . 260
3.3.  Организация экспертно-аналитических  

мероприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

3.4.  Результаты контрольных  

и экспертно-аналитических мероприятий и их 
реализация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

3.5.  Риск-ориентированный подход к контрольной 

и экспертно-аналитической деятельности . . . . . . . . 298

ГЛАВА 4. ВНУТРЕННИЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ 
И ВНУТРЕННИЙ ФИНАНСОВЫЙ АУДИТ В СЕКТОРЕ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

4.1. Организация внутреннего финансового контроля . . 316
4.2.  Особенности проведения  

внутреннего финансового аудита  . . . . . . . . . . . . . . . 328

4.3.  Оценка качества финансового менеджмента  

органов государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . 349

ГЛАВА 5. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ 

В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 

И АУДИТА

5.1.  Международная организация высших органов  

аудита ИНТОСАИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

5.2.  Специфика построения Международной системы 

профессиональных документов ИНТОСАИ  . . . . . . . 376

5.3.  Деятельность региональных организаций высших 

органов аудита (ЕВРОСАИ, АЗОСАИ)  . . . . . . . . . . . 386

5.4. Обзор деятельности PEMPAL  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

Оглавление

ГЛАВА 6. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 
В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН 

И СТРАН СНГ

6.1.  Организация государственного  

финансового контроля и аудита во Франции . . . . . . 398

6.2.  Государственный финансовый контроль и аудит 

в Великобритании  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

6.3.  Государственный финансовый контроль и аудит 

в Соединенных Штатах Америки  . . . . . . . . . . . . . . . 417

6.4.  Государственный финансовый контроль и аудит 

в Германии  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428

6.5.  Государственный финансовый контроль и аудит 

в странах СНГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

ГЛАВА 7. СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

7.1.  Этапы реформирования государственного контроля 

в финансово-бюджетной сфере  . . . . . . . . . . . . . . . . . 449

7.2.  Транспарентность (открытость) органов 

государственного финансового контроля . . . . . . . . . 471

7.3.  Цифровизация государственного финансового 

контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490

ПРАКТИКУМ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633

ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1.  Меры административной  

ответственности в сфере финансового  
рынка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642

Приложение 2.  Виды государственного контроля 

в финансово-бюджетной сфере . . . . . . . . 647

Оглавление

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

КОНТРОЛЯ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

1.1. Сущность финансового контроля и его роль 

в управлении финансами

В результате изучения учебных материалов обучающиеся 

должны:

Знать:
— сущность и направленность современных экономических 

процессов в сфере государственных и муниципальных финансов, 
особенности управления и контроля в государственном секторе;

— принципы организации государственного контроля в фи
нансово-бюджетной сфере, специфику разделения полномочий органов, осуществляющих финансовый контроль.

Уметь:
— анализировать экономические процессы в финансово-бюд
жетной сфере;

— обосновывать направленность процессов контроля в сфере 

государственных и муниципальных финансов. 

Владеть:
— базовыми навыками планирования контрольных и экспер
тно-аналитических мероприятий;

— базовыми навыками работы с нормативными правовыми ак
тами в области финансового контроля.

Финансовый контроль является неотъемлемой функцией 

управления финансами, связанной с определением соответствия финансовой деятельности объекта управления требованиям, нормам, ограничениям, ожидаемым результатам, 
устанавливаемым в рамках внешнего и внутреннего регули

1.1. Сущность финансового контроля и его роль в управлении финансами

рования. В ходе финансового контроля обеспечивается: выявление нарушений и недостатков, допускаемых при формировании и использовании финансовых ресурсов; сбор, обработка, анализ и оценка информации о состоянии финансовой 
системы и ее субъектов; определение действий и процедур 
по устранению выявляемых отклонений, предотвращению 
возможных нарушений; формирование рекомендаций по повышению результативности управленческого процесса, обеспечению эффективности использования финансовых ресурсов. В системе управления финансами контроль выступает 
элементом обратной связи, предусматривая не только выявление отклонений от нормативных положений, требований, 
ограничений, но и оценку причинно-следственных связей, 
необходимую для корректировки управленческих решений 
и выбора стратегических направлений деятельности.

При характеристике финансового контроля, как функ
ции управления финансами, в качестве обязательных элементов некоторые выделяют:

— целеполагание — систему целей и задач, на реше
ние которых направлены контрольные мероприятия. Финансовый контроль направлен на обеспечение законного, 
эффективного и целевого использования финансовых ресурсов; исполнение требований финансового законодательства 
и недопущения финансовых правонарушений; разработку 
рекомендаций по эффективному управлению финансовыми 
ресурсами.

— предмет контроля — финансовые ресурсы, финансо
вые процессы и финансовые результаты, характеризующие 
деятельность объекта контроля. Предмет контроля позволяет отличать финансовый контроль от иных видов контроля и надзора в государственном секторе.

— объект контроля — государственные и муниципаль
ные органы, организации и их структурные подразделения, 
в отношении которых совершаются контрольные действия;

— субъект контроля — уполномоченные государствен
ный и муниципальный орган, подразделение органа госу

Глава 1. Содержание государственного контроля в финансово-бюджетной сфере

дарственной власти и местного самоуправления, специальные службы хозяйствующих субъектов, наделенные 
контрольными функциями и полномочиями. В составе субъектов финансового контроля различимы органы государственного и муниципального контроля — государственные 
и муниципальные органы, действующие в целях контроля 
за формированием и использованием финансовых фондов 
и имущества публично-правового образования (в частности, высший орган внешнего государственного финансового 
контроля и контрольно-счетные органы публично-правовых 
образований; органы внутреннего государственного финансового контроля, являющиеся государственными органами 
исполнительной власти и органами местных администраций); иные субъекты государственного и муниципального 
контроля — органы государственной власти и органы местного самоуправления, контрольная функция которых носит сопряженный характер и ограничена, как правило, деятельностью отдельных должностных лиц и структурных 
подразделений в отношении самого государственного или 
муниципального органа и его подведомственных организаций. Отдельное положение занимают субъекты общественного контроля, определенные законодательством и осуществляющие контрольные действия в отношении деятельности 
государственных и муниципальных органов, а также организаций различных форм собственности в части управления 
финансовыми ресурсами.

— принципы 
контроля 
— 
исходные 
положения 

и нормы, в соответствии с которыми организуется и осуществляется контрольная деятельность. 

Финансовый контроль как специализированный вид 

деятельности в сфере управления финансами является носителем превентивной, информационной, надзорной функций. Превентивность финансового контроля проявляется 
в предупреждении нарушений и недостатков в финансово-бюджетной сфере, будучи нацеленной на недопущение 
негативных проявлений и тенденций и формирование реко

1.1. Сущность финансового контроля и его роль в управлении финансами

мендаций и предложений по совершенствованию деятельности объектов контроля. Надзорная функция ориентирована 
на выявление отклонений от установленных норм, требований, ограничений, допускаемых объектами контроля, 
предусматривая 
осуществление 
претензионной 
работы 

и применение мер воздействия на виновных лиц. Информационная функция (в корреляции с превентивной/надзорной 
функцией) заключается в том, что информация, полученная 
в ходе финансового контроля путем сбора, систематизации 
и анализа, является основанием для принятия управленческих решении в отношении объектов контроля.

Область финансового контроля многогранна и распро
страняется на различные сферы финансовых отношений, 
включая формирование и использование средств бюджетов, 
и этапы бюджетного процесса. Реализация функций контроля осуществляется исключительно со стороны уполномоченных государственных органов, что позволяет определять 
его как государственный финансовый контроль. Контроль 
за исполнением субъектами хозяйствования и гражданами 
обязательств по исчислению и внесению в бюджет налогов, 
сборов и страховых взносов определяется как налоговый, 
функции которого реализуются соответствующим государственным органом. Контрольные действия государственных и муниципальных органов в отношении финансовой 
деятельности подведомственных государственных и муниципальных организаций выполняются в рамках контроля 
учредителя. Контрольная деятельность, осуществляемая 
структурными подразделениями или уполномоченными лицами государственных органов или организаций в отношении исполнения бюджетных полномочий, составляет содержание внутреннего финансового аудита. Основной акцент 
внутреннего финансового аудита сосредоточен на оценке исполнения бюджетных процедур и операций, определяющего 
качество финансового менеджмента, а также позволяющих 
делать вывод об эффективности внутреннего финансового 
контроля.

Глава 1. Содержание государственного контроля в финансово-бюджетной сфере

Финансовый контроль реализуется посредством осу
ществления контрольных мероприятий, объединяющих 
контрольные действия и контрольную среду. Контрольными действиями являются действия и процессы, осуществляемые государственными органами и должностными 
лицами в рамках выполнения полномочий по проверке 
объекта контроля, изучению и оценке его финансовых операций, процессов и результатов, достоверности финансовой 
отчетности. 

Контрольная среда объединяет нормативное и  инфор
мационно-аналитическое обеспечение контрольных мероприятий, в том числе нормативные требования (регламенты, стандарты, указания, руководства), регулирующие 
правила и процедуры, методы осуществления контрольных 
действий; информационные и коммуникативные источники, используемые в ходе контрольных мероприятий; 
инструменты, позволяющие провести исследование,  сформировать доказательную базу и сформулировать оценочное 
суждение в отношении событий и последствий, фактов финансовой деятельности. Неотъемлемыми элементами контрольной среды выступают международные и национальные стандарты аудита (контроля) в финансово-бюджетной 
сфере (в частности, стандарты международных организаций высших органов государственного аудита федеральные 
стандарты внутреннего государственного (муниципального) 
финансового контроля; федеральные стандарты внутреннего финансового аудита), стандарты и регламенты органов государственного финансового контроля (например, 
стандарты государственного аудита и стандарты организации деятельности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской 
Федерации и др.). При этом федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового 
контроля предоставляют право утвердить ведомственные 
стандарты органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.  Обязательными инстру