Актуальные проблемы муниципального права

Актуальные проблемы 
муниципального права

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2024

Учебник для магистрантов

Ответственный редактор
доктор юридических наук, 
профессор, заслуженный юрист РФ
Г. Н. Ч е б о т а р е в

2-е издание, переработанное и дополненное

УДК 342.26(470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)
 
А43
Коллектив авторов:
Е. М. Акулич, доктор социологических наук, профессор — гл. 13 (в соавторстве с 
А. Н. Панфиловым); Л. В. Зайцева, доктор юридических наук — гл. 5; К. А. Иванова, 
кандидат юридических наук — § 1, 3—5 гл. 3, гл. 11; А. А. Мишунина, доктор юридических 
наук — гл. 10, 14 (в соавторстве с А. П. Сунцовым); А. Н. Панфилов, кандидат 
юридических наук — гл. 13 (в соавторстве с Е. М. Акуличем); А. П. Сунцов, доктор 
юридических наук, профессор — гл. 10, 14 (в соавторстве с А. А. Мишуниной); 
А. С. Сухоруков, кандидат юридических наук — гл. 6; Д. О. Тепляков, кандидат юридических 
наук — гл. 7, 9; О. А. Теплякова, кандидат юридических наук — гл. 12; Г. Н. Чеботарев — 
доктор юридических наук, профессор — предисловие, гл. 1, 2; § 2 гл. 3, 
гл. 4, 8, приложение.
Рецензенты:
М. И. Клеандров, судья Конституционного Суда РФ в отставке, член-корреспондент 
РАН, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических 
наук, профессор;
С. М. Киричук, председатель Комиссии по городскому общественному самоуправлению 
Тюменской городской Думы, доктор социологических наук, профессор;
Н. М. Добрынин, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки Ханты-
Мансийского автономного округа — Югры, доктор юридических наук, профессор.

Актуальные проблемы муниципального права : учебник 
для магистрантов / отв. ред. Г. Н. Чеботарев. — 2-е изд., пе-
рераб. и доп. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2024. — 320 с. — 
DOI 10.12737/2104321.
ISBN 978-5-00156-337-2 (Норма)
ISBN 978-5-16-019285-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111977-8 (ИНФРА-М, online)
Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Федерального государственного 
образовательного стандарта высшего профессионального образования 
третьего поколения по направлению «Юриспруденция». С учетом современных 
достижений науки муниципального права, происшедших изменений в федеральном 
и региональном законодательстве, на основе обобщения практики функционирования 
муниципальной власти в России и за рубежом раскрываются основные 
проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской 
Федерации. В учебнике представлены ситуационные задачи, а в качестве 
приложения — проект модельного закона субъекта РФ о территориальном общественном 
самоуправлении.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, работников 
органов местного самоуправления.
УДК 342.26(470+571) 
ББК 67.400.7(2Рос)

ISBN 978-5-00156-337-2 (Норма) 
© Коллектив авторов, 2015 
ISBN 978-5-16-019285-7 (ИНФРА-М, print) 
© Коллектив авторов, 2024, 
ISBN 978-5-16-111977-8 (ИНФРА-М, online) 
    с изменениями

А43

Содержание

Предисловие  ....................................................................................................9

Глава 1. Политико-правовая природа местного самоуправления  .....11
Контрольные вопросы и задания  ........................................................21

Глава 2. Территориальное общественное самоуправление  
в системе местного самоуправления  ........................................22
Контрольные вопросы и задания  ........................................................32

Глава 3. Формы участия населения в осуществлении  
местного самоуправления  ..........................................................33
§ 1. Правотворческая инициатива граждан  ........................................33
§ 2. Общественные обсуждения, публичные слушания  ...................38
§ 3. Опрос граждан  ...............................................................................42
§ 4. Обращения граждан в органы местного самоуправления  ........48
§ 5. Собрания и конференции граждан  ..............................................57
Контрольные вопросы и задания  ........................................................62
Задачи .....................................................................................................63

Глава 4. Общественный контроль в системе  
местного самоуправления  ..........................................................65
Контрольные вопросы и задания  ........................................................73

Глава 5. Муниципальная служба  ..............................................................74
§ 1. Понятие муниципальной службы  
и муниципального служащего. Основные принципы 
муниципальной службы .................................................................74
§ 2. Основные права и обязанности муниципального  
служащего  ......................................................................................80
Контрольные вопросы и задания  ........................................................88

Глава 6. Компетенция местного самоуправления:  
теоретические основы и актуальные проблемы  ...................90
§ 1. Содержание компетенции местного самоуправления  ...............90

Содержание

§ 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными 
государственными полномочиями и перераспределение 
полномочий между органами местного самоуправления  
и органами государственной власти  ............................................96
§ 3. Муниципальный контроль  ..........................................................100
§ 4. Оценка регулирующего воздействия проектов  
муниципальных нормативных правовых актов  
и экспертиза муниципальных нормативных  
правовых актов  ............................................................................104
Контрольные вопросы и задания  ......................................................110

Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления  ..............112
§ 1. Понятие экономической основы местного самоуправления  ...112
§ 2. Содержание экономической основы  
местного самоуправления  ...........................................................114
§ 3. Элементы экономической основы  
местного самоуправления  ...........................................................121
Контрольные вопросы и задания  ......................................................139
Задачи ...................................................................................................140

Глава 8. Публично-правовая ответственность  
в системе местного самоуправления  ......................................142
Контрольные вопросы и задания  ......................................................146

Глава 9. Полномочия в сфере градостроительной деятельности  .....147
§ 1. Система градостроительных отношений  ..................................147
§ 2. Проблемы комплексного развития территории  ........................150
Контрольные вопросы и задания  ......................................................157

Глава 10. Полномочия органов местного самоуправления  
в жилищной и жилищно-коммунальной сферах  ...............158
§ 1. Обеспечение малоимущих граждан  
жилыми помещениями  ................................................................162
§ 2. Организация строительства и содержания  
муниципального жилищного фонда  ..........................................167
§ 3. Создание условий для жилищного строительства  ...................181
§ 4. Организация в границах муниципального образования  
электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, 
водоотведения, снабжения населения топливом,  
решение иных вопросов местного значения в сфере  
жилищно-коммунального хозяйства  ..........................................184
Контрольные вопросы и задания  ......................................................193

Содержание 
7

Глава 11. Полномочия органов местного самоуправления  
в предпринимательской сфере  ..............................................194
Контрольные вопросы и задания  ......................................................201

Глава 12. Полномочия органов местного самоуправления  
в сфере образования  .................................................................202
§ 1. Система законодательства Российской Федерации  
в сфере образования  ....................................................................202
§ 2. Развитие правового регулирования полномочий  
органов местного самоуправления в сфере образования  ........204
§ 3. Практика реализации полномочий органов  
местного самоуправления в сфере образования  
на современном этапе  .................................................................208
§ 4. Зарубежный опыт регулирования полномочий  
органов местного самоуправления в сфере образования  ........214
Контрольные вопросы и задания  ......................................................221
Задачи ...................................................................................................222

Глава 13. Полномочия органов местного самоуправления  
в сфере культуры  ......................................................................223
§ 1. Система законодательства Российской Федерации  
в сфере культуры  .........................................................................223
§ 2. Вопросы местного значения поселений,  
муниципальных районов, городских округов,  
внутригородских районов в сфере культуры  
и полномочия по их решению  ....................................................228
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления  
в области библиотечного дела  ....................................................232
§ 4. Полномочия органов местного самоуправления  
в области охраны объектов культурного наследия  ..................236
§ 5. Полномочия органов местного самоуправления  
в области архивного дела  ...........................................................242
§ 6. Полномочия органов местного самоуправления  
по созданию условий для развития местного  
традиционного народного художественного творчества, 
участию в сохранении, возрождении и развитии  
народных художественных промыслов  .....................................245
§ 7. Полномочия органов местного самоуправления  
по созданию условий для организации досуга  
и обеспечения жителей муниципальных образований  
услугами организаций культуры  ................................................247
Контрольные вопросы и задания  ......................................................249

Содержание

Глава 14. Полномочия органов местного самоуправления  
в сфере межнациональных отношений  ...............................251
§ 1. Роль органов местного самоуправления в сохранении  
родных языков народов России  .................................................252
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления  
по социально-культурной и экономической адаптации 
иностранных граждан в муниципальных образованиях  .........263
Контрольные вопросы и задания  ......................................................271

Список нормативных актов и литературы  ..........................................272

Приложение. Проект модельного закона субъекта  
Российской Федерации о территориальном  
общественном самоуправлении  .....................................286

Предисловие

В России в последние годы регулярно издаются или переиздаются 
солидные, пользующиеся неизменным спросом учебники по муниципальному 
праву, в основном предназначенные для подготовки бакалавров. 
Для магистратуры по направлению «Юриспруденция» их 
выходит значительно меньше. Освоив базовый курс муниципального 
права в бакалавриате, магистранты нуждаются в более глубоком изучении 
отдельных проблем организации и функционирования местного 
самоуправления, которое перманентно изменяется и совершенствуется. 
Развивается также наука муниципального права, реформируется 
законодательство, появляется все большее количество собственно 
муниципальных норм, регулирующих организацию местного самоуправления.

В связи с изменениями, внесенными в Конституцию РФ в 2020 г., 
включением муниципальной власти в единую систему публичной 
власти, меняющейся практикой деятельности органов местного самоуправления, 
усилением их взаимодействия с органами государственной 
власти, с одной стороны, и наметившейся тенденцией расширения 
общественного участия граждан в осуществлении местного самоуправления — 
с другой, появилась необходимость в осмыслении 
происходящих муниципальных процессов, путей осуществления реформы 
местного самоуправления в новой конституционно-правовой 
реальности.
В предлагаемом вниманию читателей учебнике, посвященном актуальным 
проблемам муниципального права, излагаются далеко не 
все проблемы. Учебные планы магистерской подготовки допускают 
преподавание элективных авторских курсов по отдельным вопросам 
муниципального права. Авторский выбор тем, изложенных в учебнике, 
предопределен прежде всего необходимостью изучения дискуссионных 
тем, возникающих в процессе осмысления политико-правовой 
природы местного самоуправления, анализа практики деятельности 
органов местного самоуправления по реализации ими своих полномочий, 
участия общественности в решении вопросов местного значения. 
Вот почему к подготовке данного учебника привлечены преподавате-

Предисловие

ли, в разное время работавшие или в настоящее время работающие в 
органах местного самоуправления и одновременно занимающиеся научно-
педагогической деятельностью. Знание ими теории и практики 
позволило собрать, обобщить и систематизировать для учебных целей 
обширный эмпирический материал, изучить зарубежный опыт, подготовить 
для студентов интересные задания.
Авторский коллектив выражает глубокую благодарность официальным 
рецензентам, оказавшим большую помощь в подготовке настоящей 
работы к изданию.

Глава 1
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Конституцией РФ 1993 г. закреплены непреходящие ценности: уважение 
к личности, ее достоинству, определен образ будущего нашего 
государства как демократического, правового, социального, установлены 
принцип разделения властей, федеративное устройство, многообразие 
форм собственности и другие важные положения.
Главенствующее место в системе конституционных ценностей наряду 
с высшей ценностью — человеком, его правами и свободами 
занимает народовластие, которое может осуществляться непосредственно 
народом, а также через органы государственной власти и органы 
местного самоуправления.
Местное самоуправление наряду с человеком, его правами и свободами, 
государственным суверенитетом, разделением властей, справедливым 
правосудием, федерализмом Н. В. Витрук относит к конституционным 
ценностям1.
Конституция РФ следовала общественной теории местного самоуправления, 
о чем свидетельствуют положения ст. 130, устанавливающие 
следующее: местное самоуправление в Российской Федерации 
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного 
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной 
собственностью; оно осуществляется гражданами путем референдума, 
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные 
и другие органы местного самоуправления.
Эти положения Конституции РФ некоторые авторы считают достижением 
конституционной мысли, отмечая, что ст. 12 фактически 
устранила возможность административного управления органами 
местного самоуправления со стороны государства, неоправданного 
вмешательства в деятельность местного самоуправления2.

1  См.: Витрук Н. В. Конституция Российской Федерации как ценность и конституционные 
ценности: вопросы теории и практики // Конституционные ценности: содержание 
и проблемы реализации: матер. междунар. науч.-практ. конф. М., 2010. Т. 1. С. 15.
2  См.: Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. Н. С. Бондаря. 
2-е изд. М., 2002. С. 125—126; Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправ-

Глава 1. Политико-правовая природа местного самоуправления

Можно согласиться с мнением С. М. Шахрая, справедливо отмечающего, 
что «основной закон создавался как образ желаемого будущего, 
а не как отражение ситуации, сложившейся на момент его принятия»
1.
В Конституции РФ представлен и образ желаемого будущего 

местного самоуправления. Соответствует ли сегодняшняя действительность 
этому образу? Представляется, что нет. К такому выводу 
приходит и С. А. Авакьян в результате исследования особенностей 
российской модели местного самоуправления и путей ее совершен-
ствования2.
«Конституционная модель местного самоуправления не состоялась, — 
пишет Н. С. Тимофеев. — Мы имеем не конституционную 
модель, а конституционную фантастику, иллюзию, конституционный 
цинизм»3. Автор указывает на две тенденции развития местного самоуправления. «
С одной стороны, это постоянное стремление к демократизации 
местного самоуправления за счет его производности 
и зависимости от населения муниципальных образований. С другой 
стороны, общей тенденцией стало стремление центральной власти сокращать 
полномочия муниципального управления, усиливать его зависимость 
от бюрократического аппарата»4.
Негативными правовыми новациями, минимизирующими самостоятельность 
местного самоуправления, являются внедрение организационной 
модели сити-менеджеров в субъектах РФ, а также право 
инициирования высшим должностным лицом субъекта РФ — органом 
государственной власти — удаления мэра в отставку за неисполнение 
полномочий по решению вопросов местного значения.
По мнению А. Н. Костюкова, «повсеместное и объективно необусловленное 
внедрение модели “сити-менеджера” является губительным 
для местного самоуправления как конституционной ценности, 

ление в современной России. Становление и развитие. Историко-правовые аспекты. 
М., 2011. С. 109.
1  Шахрай С. М. Жалею, что Конституцию 1993 года не сделали по-настоящему «су-
перпрезидентской» // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 2—3.
2  См.: Авакьян С. А. Конституционные основы местного самоуправления в Российской 
Федерации: итоги пятнадцатилетнего развития, современное состояние// Конституционный 
вестник. 2008. № 1. С. 292—302; Он же. А есть ли в России местное самоуправление? // 
Российская Федерации сегодня. 2009. № 16.
3  Тимофеев Н. С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных 
реформ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 
2012. № 1. С. 22.
4  Там же.

Глава 1. Политико-правовая природа местного самоуправления 
13

поскольку de facto ограничивает самостоятельность органов местного 
самоуправления по решению вопросов местного значения, создает 
законную возможность манипулирования должностью главы местной 
администрации и влечет фактическую зависимость сити-менеджеров 
от глав регионов»1.
Согласно Указу Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об 
оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления 
городских округов и муниципальных районов» главы местных 
администраций обязаны ежегодно до 1 мая представлять в высший 
исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады 
о достигнутых значениях показателей, используемых для оценки 
эффективности деятельности органов местного самоуправления, что 
свидетельствует об усилении административной зависимости последних 
от представителей государственной власти.
Как справедливо отмечает А. А. Уваров, «фактически данные взаимоотношения 
воспринимаются не просто как обязанность органов 
местного самоуправления представлять вышестоящим органам государственной 
власти информацию по направлениям своей деятельности, 
а как подотчетность и подконтрольность такой деятельности данным 
органам государственной власти»2.
Допускаемое федеральным законом вмешательство органов государственной 
власти в компетенцию местного самоуправления не соответствует 
положениям ст. 12 Конституции РФ, устанавливающим: 
«Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. 
Органы местного самоуправления не входят в систему органов 
государственной власти».
О неспособности местного самоуправления самостоятельно осуществлять 
в полном объеме возложенные на него полномочия по решению 
вопросов местного значения свидетельствует его финансово-
экономическая зависимость от государственной власти. Для исполнения 
органами местного самоуправления полномочий, закрепленных 
за ними ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ), необходимы значитель-

1  Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное 
и муниципальное право. 2011. № 6. С. 56; Он же. Местному самоуправлению 
нужна новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 
2012. № 12. С. 53.
2  Уваров А. А. Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива 
местному самоуправлению и модернизация советской системы местного управления // 
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 60.

Глава 1. Политико-правовая природа местного самоуправления

ные финансово-экономические резервы. Имеющихся у муниципалитетов 
собственных средств в большинстве случаев для реализации 
этих полномочий недостаточно.
О финансово-организационной зависимости местного самоуправления 
от органов государственной власти свидетельствует и значительный 
объем выполняемых органами местного самоуправления отдельных 
государственных полномочий.
Анализ теорий местного самоуправления, практики реализации 
общественной модели местного самоуправления, закрепленной в Конституции 
РФ, позволил ряду ученых обосновать следующий вывод: 
в современных условиях положения общественной теории местного 
самоуправления не могут быть реализованы на практике. Как отмечает 
А. Н. Дементьев, «общественные теории местного самоуправления 
утратили свое значение и важны для теории и практики местного 
самоуправления как теории, раскрывающие историю развития и становления 
этого института»1.
Уместно вспомнить слова русского историка, правоведа и публициста 
К. Д. Кавелина: «Законодательные и административные мечтания, 
хотя бы внушенные самым просвещенным взглядом на вещи, 
самыми возвышенными чувствами, великодушные и прекрасные сами 
по себе, не ведут ни к чему, скорее даже приносят, вместо пользы, 
положительный вред, когда не идут раз в раз с действительными 
практическими потребностями, и либо забегают вперед, либо отвечают 
им не так, как они определяются самой жизнью и бытом. Факты 
имеют свою логику; опережать их и отставать от них равно опасно. 
Эта до пошлости избитая мысль остается навеки веков неопровержимой 
истиной»2.
Образ местного самоуправления, нарисованный Конституцией РФ 
и отражающий идеалистическую модель общественного местного самоуправления, 
так и не стал реальной действительностью.
А что мы наблюдаем в действительности? Какая модель местного 
самоуправления функционирует в России и какая востребована в 
обществе?
Как считает В. И. Васильев, «предпочтительным является мнение, 
согласно которому эта власть (муниципальная) сочетает в себе черты 
государственной и общественной власти... Однако соотношение в 

1  Дементьев А. Н. Нормативное регулирование местного самоуправления в Российской 
Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 24.
2  Кавелин К. Д. По поводу губернских и уездных земских учреждений // Каве-
лин К. Д. Собр. соч. СПб., 1898. Т. 2: Публицистика. С. 739.