Актуальные проблемы муниципального права

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2021

Актуальные проблемы
муниципального права

Ответственный редактор
доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист РФ
Г. Н. Ч е б о т а р е в

Рекомендовано
УМО по юридическому образованию
вузов Российской Федерации в качестве учебника
для студентов образовательных организаций,
обучающихся по направлению подготовки
«Юриспруденция», квалификация (степень)
«магистр»

УДК 342.26(470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)
А43

Коллектив авторов:
С. Г. Гуркова, кандидат юридических наук — § 2 гл. 3, гл. 5, 8, 9; К. А. Иванова — § 1,
3—5 гл. 3, гл. 11 (в соавторстве с Г. Н. Чеботаревым); А. А. Мишунина, доктор юридических наук — гл. 10, 14 (в соавторстве с А. П. Сунцовым); В. И. Осейчук, доктор юридических наук — гл. 4; А. Н. Панфилов, кандидат юридических наук — гл. 6, 13; А. П. Сунцов,
доктор юридических наук, профессор — гл. 10, 14 (в соавторстве с А. А. Мишуниной);
Д. О. Тепляков, кандидат юридических наук — гл. 7; О. А. Теплякова, кандидат юридических наук — гл. 12; Г. Н. Чеботарев — доктор юридических наук, профессор — предисловие, гл. 1, 2; § 1, 3—5 гл. 3, гл. 11 (в соавторстве с К. А. Ивановой), проект модельного
закона субъекта Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении (в соавторстве с Р. В. Герб).

Рецензенты:
М. И. Клеандров, судья Конституционного Суда Российской Федерации, членкорреспондент РАН, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических
наук, профессор;
С. М. Киричук, председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, доктор
социологических наук, профессор;
Н. М. Добрынин, заслуженный деятель науки ХантыМансийского автономного округа — Югры, доктор юридических наук, профессор.

А43
Актуальные проблемы муниципального права : учебник для магистрантов / отв. ред. Г. Н. Чеботарев. — Москва : Норма :
ИНФРАМ, 2021. — 304 с.
ISBN 9785917685724 (Норма)
ISBN 9785160105093 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161025260 (ИНФРАМ, online)

Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования третьего поколения по направлению «Юриспруденция». С учетом современных достижений науки муниципального права, происшедших изменений в
федеральном и региональном законодательстве, на основе обобщения практики функционирования муниципальной власти в России и за рубежом раскрываются основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации. В учебнике представлены ситуационные задачи, а в качестве приложения — проект модельного закона субъекта РФ
о территориальном общественном самоуправлении.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, работников органов местного самоуправления.
УДК 342.26(470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)

ISBN 9785917685724 (Норма)
ISBN 9785160105093 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161025260 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2015

Содержание

Предисловие ............................................................................................9

Глава 1. Политикоправовая природа местного самоуправления ..........11
Контрольные вопросы и задания ....................................................21

Глава 2. Территориальное общественное самоуправление
в системе местного самоуправления ..............................................22
Контрольные вопросы и задания ....................................................33

Глава 3. Формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления ..............................................................34
§ 1. Правотворческая инициатива граждан ................................34
§ 2. Публичные слушания ...........................................................37
§ 3. Опрос граждан .......................................................................42
§ 4. Обращения граждан в органы местного самоуправления ...46
§ 5. Собрания и конференции граждан ......................................52
Контрольные вопросы и задания ....................................................56
Задачи ............................................................................................58

Глава 4. Организационные основы местного самоуправления.
Муниципальная служба ................................................................59
Контрольные вопросы и задания ....................................................76

Глава 5. Муниципальные правовые акты:
актуальные проблемы ....................................................................77
§ 1. Понятие и сущность муниципальных правовых актов .......77
§ 2. Система муниципальных правовых актов ...........................80
Контрольные вопросы и задания ....................................................86

Глава 6. Компетенция местного самоуправления:
теоретические основы ...................................................................87
§ 1. Понятие и структура компетенции местного
самоуправления .....................................................................87
§ 2. Содержание понятия «вопросы местного значения» ..........89
§ 3. Содержание компетенции местного самоуправления ........93

§ 4. Собственные полномочия органов местного
самоуправления: проблемы установления ...........................96
§ 5. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями ................100
Контрольные вопросы и задания ..................................................109

Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления .................110
§ 1. Понятие экономической основы
местного самоуправления ...................................................110
§ 2. Содержание экономической основы
местного самоуправления ...................................................112
§ 3. Элементы экономической основы
местного самоуправления ...................................................118
Контрольные вопросы и задания ..................................................136
Задачи ..........................................................................................136

Глава 8. Актуальные проблемы
муниципальноправовой ответственности ...................................138
§ 1. Признаки, отграничивающие муниципальноправовую
ответственность от иных отраслевых видов
юридической ответственности ...........................................138
§ 2.Особенности муниципальноправовой ответственности 143
Контрольные вопросы и задания ..................................................147

Глава 9. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере земельных отношений
и градостроительной деятельности ..............................................148
§ 1. Правовая основа полномочий органов местного
самоуправления в сфере земельных отношений
и градостроительной деятельности .....................................148
§ 2. Проблемы реализации полномочий в сфере земельных
отношений и градостроительной деятельности .................154
Контрольные вопросы и задания ..................................................160

Глава 10. Полномочия органов местного самоуправления
в жилищной и жилищнокоммунальной сферах ..........................161
§ 1. Обеспечение малоимущих граждан
жилыми помещениями .......................................................163
§ 2. Организация строительства и содержания
муниципального жилищного фонда ..................................167
§ 3. Создание условий для жилищного строительства .............176

6
Содержание

§ 4. Организация в границах муниципального образования
электро, тепло, газои водоснабжения населения,
водоотведения, снабжения населения топливом,
решение иных вопросов местного значения
в сфере жилищнокоммунального хозяйства ....................178
Контрольные вопросы и задания ..................................................183

Глава 11. Полномочия органов местного самоуправления
в предпринимательской сфере .....................................................184
Контрольные вопросы и задания ..................................................189

Глава 12. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере образования ....................................................................190
§ 1. Система законодательства Российской Федерации
в сфере образования ............................................................190
§ 2. Развитие правового регулирования полномочий органов
местного самоуправления в сфере образования ................191
§ 3. Практика реализации полномочий органов
местного самоуправления в сфере образования
на современном этапе .........................................................195
§ 4. Зарубежный опыт регулирования полномочий
органов местного самоуправления в сфере образования ...200
Контрольные вопросы и задания ..................................................208
Задача ..........................................................................................208

Глава 13. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере культуры .........................................................................209
§ 1. Система законодательства Российской Федерации
в сфере культуры .................................................................209
§ 2. Вопросы местного значения поселений,
муниципальных районов, городских округов,
внутригородских районов в сфере культуры
и полномочия по их решению ............................................213
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления
в области библиотечного дела ............................................218
§ 4. Полномочия органов местного самоуправления
в области охраны объектов культурного наследия ............221
§ 5. Полномочия органов местного самоуправления
в области архивного дела ....................................................227
§ 6. Полномочия органов местного самоуправления
по созданию условий для развития местного
традиционного народного художественного творчества,
участию в сохранении, возрождении и развитии
народных художественных промыслов ..............................230

Содержание
7

§ 7. Полномочия органов местного самоуправления
по созданию условий для организации досуга
и обеспечения жителей муниципальных образований
услугами организаций культуры .........................................232
Контрольные вопросы и задания ..................................................234

Глава 14. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере межнациональных отношений ........................................236
§ 1. Роль органов местного самоуправления
в сохранении родных языков народов России ...................236
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления
по социальнокультурной и экономической адаптации
иностранных граждан в муниципальных образованиях ....245
Контрольные вопросы и задания ..................................................252

Приложение. Проект модельного закона
субъекта Российской Федерации
о территориальном общественном самоуправлении ....................254

Список нормативных правовых актов и литературы ...........................285

8
Содержание

Предисловие

В России в последние годы регулярно издаются или в очередной раз
переиздаются солидные, пользующиеся неизменным спросом учебники по муниципальному праву, в основном предназначенные для бакалавров. Для магистров по направлению «Юриспруденция» их выходит
значительно меньше. Объясняется это тем, что прошло всего два с небольшим года после активного перехода вузов к двухуровневой подготовке правоведов. Как известно, в магистратуру принимаются, как
правило, студенты, освоившие четырехгодичные программы бакалавриата, а массовый выпуск бакалавров по направлению «Юриспруденция» будет в 2015 г. Всего несколько вузов около 10 лет назад перешли
в порядке эксперимента на двухуровневую систему обучения будущих
юристов. Освоив базовый курс муниципального права в бакалавриате,
магистранты нуждаются в более глубоком изучении отдельных проблем организации и функционирования местного самоуправления, которое перманентно изменяется и совершенствуется. Развивается также наука муниципального права, меняется законодательство, появляется все большее количество собственно муниципальных норм,
регулирующих организацию местного самоуправления, формируются
и развиваются муниципальные правовые институты муниципальных
выборов, референдумов, общественного территориального самоуправления, муниципальной собственности и др.
В связи с меняющейся практикой деятельности муниципальных
образований, усилением их взаимодействия с органами государственной власти, с одной стороны, и наметившейся тенденцией расширения общественного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, с другой стороны, появилась необходимость в осмыслении происходящих муниципальных процессов, путей осуществления
реформы местного самоуправления на новом уровне.
Магистрантам важно во взаимосвязи с усвоением других трендов
развития юридической науки закрепить полученные в бакалавриате
знания муниципального права, изучить современные тенденции совершенствования местного самоуправления, развития науки муниципального права.
В предлагаемом учебнике, посвященном актуальным проблемам
муниципального права, излагаются далеко не все проблемные вопро

сы. Учебные планы магистерской подготовки допускают преподавание элективных авторских курсов по отдельным проблемам муниципального права. Авторский выбор тем, изложенных в учебнике, предопределен прежде всего необходимостью изучения дискуссионных
вопросов, возникающих в процессе осмысления природы местного
самоуправления, анализа практики деятельности органов местного
самоуправления по реализации ими своих полномочий, участия общественности в решении вопросов местного значения. Вот почему к
подготовке данного учебника привлечены преподаватели, в разное
время работавшие или в настоящее время работающие в органах
местного самоуправления и одновременно занимающиеся научнопедагогической деятельностью на кафедре конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета. Знание ими теории и практики позволило собрать, обобщить и систематизировать для учебных целей обширный эмпирический материал,
изучить зарубежный опыт, подготовить для студентов интересные задания, разработать один из модельных законопроектов — «О территориальном общественном самоуправлении».
Авторский коллектив выражает глубокую благодарность официальным рецензентам, оказавшим большую помощь в подготовке настоящей работы к изданию.

10
Предисловие