Централизованная бухгалтерия в секторе государственного управления: теория и практика

Р.В. Ерженин

ЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ 
ЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ 

БУХГАЛТЕРИЯ
БУХГАЛТЕРИЯ

В  СЕКТОРЕ 
В  СЕКТОРЕ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

(ТЕОРИЯ  И  ПРАКТИКА)
(ТЕОРИЯ  И  ПРАКТИКА)

Москва 
РИОР

ИНФРА-М

УДК 336.132.11:657.1.014.132+657.1.014.133
ББК 65.052.2
          Е70

УДК 336.132.11:657.1.014.132+657.1.014.133
ББК 65.052.2

Ерженин Р.В.

Централизованная бухгалтерия в секторе государственного управления 

(теория и практика) : монография / Р.В. Ерженин; под науч. ред. Р.Д. Гутгарц. — Москва : РИОР : ИНФРА-М, 2024. — 204 с. — (Научная мысль). — 
DOI: https://doi.org/10.12737/22897

ISBN 978-5-369-01662-6 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012660-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102489-8 (ИНФРА-М, online)
Книга знакомит читателей с централизованными формами органи
зации бухгалтерского учета в секторе государственного управления. Рассмотрены история, теория и практика организации и автоматизации 
учета в процессах исполнения местных и региональных бюджетов, а также представлены основные направления развития централизации в условиях использования «облачных» технологий ГИИС «Электронный 
бюджет». 

Для специалистов, интересующихся вопросами организации и ав
томатизации бухгалтерского (бюджетного) учета в органах государственной власти и местного самоуправления, а также для преподавателей, 
аспирантов и студентов, обучающихся по направлениям подготовки, 
связанным с управлением в области информационных технологий, экономики и финансов.

ISBN 978-5-369-01662-6 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012660-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102489-8 (ИНФРА-М, online)
© Ерженин Р.В.

Е70

Р е ц е н з е н т ы :
Аршинский Л.В. — д-р техн. наук, доцент, заведующий кафедрой «Инфор
мационные системы и защита информации», Иркутский государственный 
университет путей сообщения (Иркутск);

Жуклинец И.И. — канд. экон. наук, доцент кафедры управления и эконо
мики образования, Институт развития образования, главный бухгалтер, СанктПетербургская академия постдипломного образования (Санкт-Петербург)

Н а у ч н ы й  р е д а к т о р :
Гутгарц Р.Д. — д-р экон. наук, профессор

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ПРЕДИСЛОВИЕ 

Книга не претендует на глубокое научное исследование в области теории и методологии бухгалтерского учета, ее также не следует рассматривать в качестве методического пособия по внедрению автоматизированных систем в управлении бюджетным процессом. Собранный воедино 
разносторонний материал по вопросам централизации и автоматизации 
бухгалтерского учета, в первую очередь должен помочь тем, кого интересует вопрос организации качественного и эффективного учета в государственных и муниципальных учреждениях. Отдельные главы и параграфы 
монографии будут интересны специалистам органов исполнительной власти и местного самоуправления, отвечающих за организацию учета. Анализ 
проблем в области использования технологий ведения бухгалтерского учета в учреждениях сектора государственного управления и некоторые другие авторские размышления относительно смены курса автоматизации в 
сторону комплексных централизованных решений могут быть полезны 
отечественным ИТ-компаниям, занимающимся разработкой и внедрением 
прикладных систем для автоматизации бюджетного процесса. 
На современном этапе развития теории о бухгалтерском учете появилась возможность выделить бухгалтерский учет организаций сектора государственного управления в отдельное научное направление. В связи с 
этим монографию можно рассматривать в качестве результата первого 
научного познания бухгалтерского учета как сложной информационной 
системы. Некоторые из материалов, представленных в исследовании, станут полезными для изучения теоретиками путей развития отечественного 
бухгалтерского учета. Отдельные разделы монографии могут быть использованы в качестве методического материала для обучения студентов 
в высших учебных заведениях страны. 
Автор надеется на благожелательное внимание широкого круга читателей к результатам его многолетних исследований, основанных на опыте, полученном от непрерывного внедрения информационных систем, 
предназначенных для управления общественными финансами на всех 
уровнях бюджетной системы РФ.  
В книге использованы результаты совместной работы с методологами 
Министерства финансов РФ и Центрального аппарата Федерального казначейства; со специалистами региональных министерств и департаментов финансов, органов исполнительной власти, финансовых органов и 
учреждений муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока; с 
профессорско-преподавательским составом Института кибернетики им. 
Е. И. Попова ИрНИТУ и Байкальской международной бизнес-школы 
ИГУ; с разработчиками информационных систем фирмы «1С» и НПО 
«Криста», которым автор выражает свою искреннюю благодарность.  
Автор также будет признателен всем за критические замечания и любые другие мнения относительно темы работы, которые можно направлять по адресу: book@guchet.ru. 

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ АББРЕВИАТУР 

АРМ 
Автоматизированное рабочее место
АСУ 
Автоматизированная система управления
АСУП 
Автоматизированная систем управления предприятием
АСУТП 
Автоматизированная система управления технологическим 
процессом
АУ 
Автономное учреждение
БК РФ 
Бюджетный кодекс Российской Федерации
БП 
Бизнес-процесс
БУ 
Бюджетное учреждение
ГИИС 
Государственная информационная интегрированная система 
ГКУ 
Государственное казенное учреждение
ГРБС 
Главный распорядитель бюджетных средств

ДОУ 
Дошкольное образовательное учреждение
ЕРЦ МО  
Единый расчетный центр Министерства обороны РФ
ИС 
Информационная система 
ИСБУ 
Информационная система бухгалтерского учета
ИТ 
Информационные технологии
КУ 
Казенное учреждение
МОУ 
Муниципальное образовательное учреждение
МСФО 
Международные стандарты финансовой отчетности
ОИВ 
Органы исполнительной власти
ОМСУ 
Органы местного самоуправления
ОФК 
Отделение Федерального казначейства
ОЦО 
Общий центр обслуживания 
ПК 
Программный комплекс
ПО 
Программное обеспечение 
СОШ 
Средняя образовательная школа
ТРИЗ 
Теория решения изобретательских задач
ФК 
Федеральное казначейство (Казначейство России)

ФКУ 
Федеральное казенное учреждение
ФО 
Финансовый орган

ЦБУ 
Централизованная бухгалтерия 

ЦОКР 
Центр по обеспечению деятельности Казначейства России
ЭВМ 
Электронно-вычислительная машина

ВВЕДЕНИЕ 

Мир бухгалтерского учета намного 
шире любого представления о нем. 
Я. В. Соколов  
 
Лауреат Нобелевской премии по экономике 2001 г., сторонник активной 
роли государства в экономике Дж. Ю. Стиглиц в своих работах последнего 
времени отметил, что «Одним из наиболее важных общественных товаров 
является государственное управление. Мы все выигрываем от лучшего, 
более эффективного, более отвечающего нашим нуждам государства» 
[63, c. 141]. Конечно, с этим невозможно не согласиться, так как повышение уровня доходов населения и накопление национальных богатств наблюдается в тех странах, где организовано эффективное взаимодействие 
институтов управления и контроля. Последние четверть века активного 
развития новой России сопряжены с режимом постоянного реформирования системы государственного устройства и управления экономикой страны, и одним из важных положительных результатов перемен можно назвать динамичный рост денежных доходов россиян. Вместе с тем следует 
заметить, что не все обозначенные реформаторами цели были достигнуты, 
а полученные результаты заслуживают однозначного одобрения.  
Очевидно, что любое обновление или смена принципов управления 
приводят к изменению потребности в информации. В условиях движения 
органов власти к открытости и вовлечению общества в процесс принятия 
решений возникает необходимость в развитии новых форм общения. 
Здесь немаловажно отметить, что вся необходимая информация для 
принятия решений может быть представлена только носителем, т.е. 
языком, в качестве которого выступает управленческий бухгалтерский 
учет, «вне языка нет информации» [75, с. 560].  
По мнению современных исследователей, бухгалтерский учет в целом, а учет в учреждениях сектора госуправления в особенности, как 
дисциплину, обслуживающую прямые интересы государства в области 
управления и контроля за государственными средствами и собственностью, необходимо рассматривать как один из основных инструментов 
проведения экономической политики государства [62, c. 11]. К основным приоритетным задачам современной России можно отнести повышение эффективности использования имеющихся у бюджетов ресурсов, 
их рациональное использование и усиление контроля за процессами 
управления. Однако с позиции создания современного и действенного 
механизма управления, отвечающего требованиям долгосрочного развития страны, необходимо признать, что большинство актуальных задач 
по повышению эффективности управления в иерархии российской власти еще не решены. 
Как показывает новейшая история, отечественный бухгалтерский 
учет в конце XX в. и начале XXI в. подвергался серьезному реформи

рованию, связанному с развитием рыночных отношений и расширением международной интеграции. Однако основные принципы отечественного учета, сформированные под влиянием исторических событий, 
национальной психологии и уникальных условий социально-экономического развития общества, по-прежнему доминируют в русской национальной школе. Подобное влияние традиций и государственной 
экономической политики на формирование бухгалтерского учета особенно заметно в управлении общественным сектором экономики, где 
государство для защиты собственного имущества до сих пор издает 
законы, отвечающие интересам государства-собственника. Кроме этого, общественный сектор экономики несмотря на некоторые попытки 
«разгосударствования» по-прежнему организован на основе административно-командной системы, где в свою очередь в условиях рынка 
стала проявляться явная противоречивость в многовековых традициях 
управления и, как следствие, в основных принципах отечественной 
бухгалтерии.  
Кроме этого, в новых реалиях жестких бюджетных ограничений, а 
также в условиях развития общественного контроля за государственными расходами, закупками и инвестициями роль отечественного «носителя» управленческого языка в общественном секторе экономики — 
бухгалтерского учета сектора госуправления существенно возрастает. 
В условиях повышения требований к качеству управления учетная информация как один из самых достоверных источников постепенно превращается в главный стратегический ресурс, а адаптивность системы 
учета становится приоритетным оружием в организации эффективного 
управления. Рассматривая историю российского учета, можно прийти к 
выводу, что на протяжении всего времени система бухгалтерского учета 
в государственном хозяйстве однозначно определялась задачами, которые государство решало в конкретный период времени [62, c. 30]. При 
этом системные изыскания в области бухгалтерского учета общественного сектора имеют достаточно короткую историю. Непоследовательное развитие теории этой разновидности учета можно проследить в мировой бухгалтерской науке лишь в последние 25–30 лет.  

В то же самое время в начале 1990-х гг. в мире началась первая в ис
тории глобальная реформа бюджетного учета, к которой спустя десятилетие присоединилась и Россия. По мнению ряда зарубежных и отечественных исследователей, «Современная реформа бюджетной бухгалтерии является одним из важных элементов преобразований в сфере 
государственного управления, направленных на повышение его эффективности» [40, c. 115]. Несмотря на актуальность поставленных перед 
мировым и российским обществом задач, учет в общественном секторе 
как отдельное научное направление выделяют в своих работах пока 
только англоязычные авторы, такие как John Perrin, Jane Broadbent, 
James Guthrie, Andrew Goddard, которые в целом отмечают, что причи

ны преобразований в бухгалтерском учете общественного сектора пока 
не нашли объяснения и плохо осознаются [40, с. 27].  
Между тем еще в 1810 г. государственный деятель и академик 
А. Н. Оленин в своей работе «Краткое рассуждение о бухгалтерии и в 
особенности о бухгалтерии казенных мест» впервые документально 
указал на специальную отрасль учета — «бухгалтерию казенных мест», 
а в 1920-х гг. известный русский теоретик А. П. Рудановский вывел 
практически современное определение «общественного счетоводства» 
как научного знания.  
В дальнейшем происходила частая коррекция стилистики термина, и 
в 1962 г. Е. П. Дедков ввел в обиход термин «бюджетный учет» как 
научно обоснованную систему наблюдения, отражения, обобщения и 
контроля качественных и количественных изменений процесса исполнения бюджета [21, c. 4]. В настоящее время этот термин по-прежнему 
широко используется, несмотря на некоторую смену его определения, 
связанную с реформированием бюджетной системы. В рамках частного 
(гражданского) права субъектом современного бюджетного учета и 
отчетности являются только казенные учреждения. Автономные и бюджетные учреждения в результате реформирования, в тех же рамках стали субъектами бухгалтерского учета и отчетности. В отношении учреждений всех трех типов «дореформенный» бюджетный учет получил новое определение «бухгалтерский (бюджетный) учет».  
Организации, как участники бюджетного процесса, в рамках публичного (бюджетного) права относятся к субъектам бухгалтерского 
учета сектора государственного управления. В зависимости от уровней 
управления бюджеты органов власти подразделяются на финансы центрального правительства, финансы региональных органов власти и местные (муниципальные) финансы. Это объясняется тем, что в Российской Федерации сектор государственного управления является отдельной институционной единицей в экономике страны, а границы сферы 
государственных (общественных) финансов определены кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Отдельные единицы этого сектора оказывают нерыночные услуги, осуществляют перераспределение доходов и собственности и выполняют ряд государственных задач и функций.  
Термин «бухгалтерский учет общественного сектора экономики» 
использовался в период реформ, связанных с адаптацией национальной 
отчетности под международные стандарты. Однако в различных источниках наблюдались значительные разночтения в определении предметной области, усугубляемые неточным переводом в российских нормативных актах [40, с. 20] и термин пока не имеет достаточно широкого 
применения на практике. 
Очевидно, что на развитие теории бухгалтерского учета оказывают 
влияние не только эпохальные экономические и политические изменения, но и такие скачки в прогрессе, как изобретение письменности и 

бурное развитие ИТ-технологий. За последние несколько десятилетий 
существенно обновились основные и рабочие гипотезы относительно 
свойств бухгалтерского дела, «Информационные технологии становятся не только средством реализации различных моделей бухгалтерского 
учета, но сильнейшим фактором развития теории и методологии бухгалтерского учета» [58, с. 90]. Таким образом, основным результатом 
влияния научно-технического прогресса на учет можно считать значительное его усовершенствование, направленное на удовлетворение возникающих потребностей общества в информации. Кроме этого, новые 
технологии одновременно создают уникальные возможности для сокращения затрат и предоставляют возможности для роста производительности труда. При этом можно отметить, что одним из важных результатов развития организационно-управленческих нововведений (инноваций), в частности таких как механизация и автоматизация, как раз и 
стала современная централизованная бухгалтерия. Ее характерную «инновационность» можно рассмотреть в значительных результатах использования ИТ-технологий — существенном повышении ценности 
результата работы бухгалтерии, в появлении нового информационного 
продукта как для государства, так и для общества в целом. Усиление 
функций информативности в работе бухгалтера позволяет более углубленно решать задачи контроля за сохранностью многочисленных активов и расширяет область бухгалтерской отчетности до границ удовлетворения самых современных потребностей общества.  
Применение системного подхода в бухгалтерском учете имеет некоторую специфику, связанную с определением учета как системы, как 
процесса, как области знаний и как профессии [48, с. 8], поэтому в современных условиях развития теории наук задачи совершенствования 
системы управления бухгалтерским учетом в организациях сектора государственного управления не могут быть решены без комплексного 
подхода, без рассмотрения их в единстве экономических, исторических, 
политических, социальных и психологических факторов.  

ГЛАВА 1 
РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ ОБ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ 
ФОРМАХ БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА 

История — это наша современность, ибо те, 
кто пришел до нас, оставили нам сокровищницу идей; наша современность — это 
история тех, кто придет после нас. 
 Я. В. Соколов 
 
1.1. Основные принципы бухгалтерского учета в России 

Прошлое всегда привлекает исследователя, в своем научном поиске 
он постоянно сталкивается с желанием узнать историю изучения своей 
области науки. При этом любую систему следует рассматривать исторически и в связях с накопленным опытом. Это позволяет теоретикам 
систематизировать изменения взглядов научного и экспертного сообщества в динамике исторического процесса, выявлять закономерности, 
отслеживать смену концепций и обновление гипотез, обозначать связи и 
обрывы в развитии, показывать «не сколько историю людей, сколько 
историю проблем и решений, представить читателям «драму идей» 
[60, с. 5].  
В некоторых теориях, например, в теории бухгалтерского учета исторический общенаучный методологический подход, рассматривающий 
явления в генезисе, непосредственно взаимосвязан с системным подходом, исследующим учет в качестве социума. В подобной системе как 
совокупности социальных явлений и процессов стержневым элементом 
являются люди, их взаимодействие, отношения и связи. Развитие общества сопровождается постоянным приспособлением бухгалтерского 
учета, с точки зрения социальной системы к изменяемой среде, где цели 
постоянно корректируются, ее элементы координируются и интегрируются. Однако почти неизменными на протяжении веков по-прежнему 
остаются ценности в бухгалтерском учете. 
Историю бухгалтерского учета в России можно разделить на пять 
основных и важных в его развитии этапов:  
1) период принятия христианства (после X в.); 
2) период Российской империи (XVIII — начало XX в.);  
3) период СССР (1917–1991 гг.);  
4) современный период (1991 г. — настоящее время). 
С древних времен жизнь на Руси традиционно проходила под контролем церкви и государства, поэтому исторически Россия во все времена славилась сильной командно-административной системой. Именно 
под таким влиянием национальной психологии, периодически «насаждаемых» европейских традиций, а также с учетом развития социальноэкономических институтов, инфраструктуры и мировых технологий 
закладывались основные принципы русской бухгалтерии.  

За тысячелетнюю историю в России сформировались основные принципы учета, отражающие главные национальные особенности управления. Например, основная черта отечественного учета возникла из особенности государственного управления, когда единственным собственником 
всего имущества в стране всегда являлось государство, которое защищало 
свою собственность путем издания законов. «Абсолютная власть в России принадлежала сначала князю, потом царю, императору, генеральному секретарю, а сейчас президенту, но суть отношений «человекгосударство» не изменилась: государство устанавливает и внедряет 
правила (законы), инициируя идеи «сверху» [39, c. 209].  
Развитие рыночной экономики стало определять новые информационные потребности расширяющегося круга заинтересованных пользователей, что, в свою очередь, потребовало от российского учета радикальных изменений. Восстановление института частной собственности в 
России произошло 25 лет назад, но регулирование бухгалтерского учета 
по-прежнему и, в основном, обеспечивается за счет многочисленных 
требований нормативных актов и положений. Несмотря на то что в последнее десятилетие государство активно призывает гармонизировать 
учет с положениями международных стандартов финансовой отчетности, разумно сочетать деятельность органов государственной власти и 
профессионального сообщества. Современный вид российского учета 
стабильно сохраняет «свою особую специфику, которая по-прежнему 
объясняется ее «происхождением» из бухгалтерского учета плановой 
экономики» [46, с. 3], так как еще с начала тридцатых годов прошлого 
столетия учет в нашей стране «сложился главным образом как средство 
централизованного государственного контроля за государственной же 
собственностью. Методическую основу отечественного бухгалтерского учета составляет объемистый набор минфиновских и ведомственных инструкций, предписывающих, как и что делать на все случаи 
жизни» [3, с. 5]. Таким образом, можно отметить, что «не законы пишут 
для людей, а людей «ровняют» под законы… следствием такого подхода к государственной собственности стало казнокрадство, с которым 
тщетно боролись в России во все времена» [39, c. 209].  
Для сокрытия нарушений и злоупотреблений отчетная информация 
искажалась и представлялась такой, какой была выгодна составителю 
отчета, а не такой, какой была в действительности. Так сформировался 
второй принцип российской бухгалтерии: в учете внешний вид документа гораздо важнее, чем его внутреннее содержание, т.е. информация. Поэтому «приоритет формы над содержанием дает некоторую 
кажущуюся уверенность в достоверности показателей отчетности» 
[39, c. 209]. Возможно, поэтому в отечественном учете так заметно разделение двух по сути взаимосвязанных понятий — «ведение учета» и 
«формирование отчетности», в нормативном определении которых 
можно обнаружить, что результата у ведения учета нет, а отчетность 
вовсе не является результатом ведения учета.