Социальная политика

СОЦИАЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА

Москва
ИНФРА-М
2024

УЧЕБНОЕ  ПОСОБИЕ

Г.А. АХИНОВ, С.В. КАЛАШНИКОВ

Рекомендовано 
Учебно-методическим объединением 
вузов России по образованию в области 
экономики и экономической теории 
в качестве учебного пособия для студентов 
высших учебных заведений, обучающихся 
по направлению 38.03.01 «Экономика» 

УДК 338.2(075.8)
ББК 65.050я73
 
А95

Ахинов Г.А. 
Социальная политика : учебное пособие / Г.А. Ахинов, С.В. Калашников. — Москва : ИНФРА-М, 2024. — 272 с. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-16-019333-5 (print)
ISBN 978-5-16-112007-1 (online)

Рассматриваются возникновение и развитие социальной политики 
государства, функции, предпосылки и условия формирования социального государства, становление социальной политики в России. Особое 
внимание уделяется социальным аспектам функционирования российской модели бюджетного федерализма, раскрываются основные направления социальных реформ, социальная политика РФ.
Для студентов экономических вузов. 
УДК 338.2(075.8)
ББК 65.050я73

А95

© Ахинов Г.А., 
      Калашников С.В., 2009

Подписано в печать 12.09.2023. 
Формат 6090/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. 
Печать цифровая. Усл. печ. л. 17,0. 
ППТ20. Заказ № 00000.

ТК 110500-2104846-050313
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

Р е ц е н з е н т ы:
д-р экон. наук, профессор, директор Института 
перспектив и проблем страны И.Н. Мысляева;
д-р экон. наук, профессор, зав. кафедрой Российского 
государственного университета туризма и сервиса Н.А. Платонова

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ISBN 978-5-16-019333-5 (print)
ISBN 978-5-16-112007-1 (online)

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ОГЛАВЛЕНИЕ
ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОЙ 
ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА ...............................................................5

1.1.  РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ..................5

1.2.  СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА КАК ОСНОВА СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ..............12

1.3.  ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ 
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА .....................................................20

1.4.  РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОХОДОВ КАК ОСНОВА РЕАЛИЗАЦИИ 
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА .....................................................34

Глава 2 
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО: ФУНКЦИИ, 
ПРЕДПОСЫЛКИ И УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ........................54

2.1.  ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА ..........54

2.2.  СОВРЕМЕННЫЕ ТИПЫ СОЦИАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВ .......................................67

2.3.  СТРУКТУРА ФУНКЦИЙ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА .................................72

Глава 3
СТАНОВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ ...........82

3.1.  ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ 
ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА 
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ...............................................................................82

3.2.  ХАРАКТЕРИСТИКА СССР КАК СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА .....................91

3.3.  ПОСТРОЕНИЕ В СССР ГОСУДАРСТВА ВСЕОБЩЕГО БЛАГОСОСТОЯНИЯ .....104

3.4.  ДИНАМИКА СТРУКТУРНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ГОСУДАРСТВА 
В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД И СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ 
ПРОВОДИМОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ ..................................... 109

Глава 4 
СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ 
РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ............. 141

4.1.  ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МОДЕЛЕЙ БЮДЖЕТНОГО 
ФЕДЕРАЛИЗМА ..................................................................................................141

4.2.  ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕАЛИЗАЦИИ 
СТАБИЛИЗАЦИОННОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА И ФУНКЦИИ 
РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДОВ И РЕСУРСОВ .....................................................144

4.3.  СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ РАСХОДНЫХ 
И ДОХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ .......................................................................151

4.4.  ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ 
ТРАНСФЕРТОВ .....................................................................................................156

Глава 5 
СОЦИАЛЬНЫЕ ФАКТОРЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА 
И РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ РОССИИ ......................159

5.1.  ЭВОЛЮЦИЯ ВЗГЛЯДОВ НА СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ 
ГОСУДАРСТВА В ХОДЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ ...............159

5.2.  ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ И ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА 
В СФЕРЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ .....................................166

5.3.  ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ 
ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ ..................................174

Глава 6 
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ .............183

6.1.  СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ 
БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ .........................................................183

6.2.  ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ 
БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА .......................................................................198

6.3.  ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ 
ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В РФ ..........................................................204

6.4.  УПРАВЛЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ ......................................217

Глава 7 
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО 
ГОСУДАРСТВА .................................................................................222

7.1.  МОДЕРНИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ И СИСТЕМЫ 
СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ........................................................................................222

7.2.  СОЦИАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ КАК ОСНОВА СОЦИАЛЬНОЙ 
ПОЛИТИКИ .........................................................................................................227

7.3.  ПОЛИТИКА ДОХОДОВ И РЕФОРМА ОПЛАТЫ ТРУДА .................................239

7.4.  СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАЦИИ ...............................246

7.5. СОЦИАЛЬНЫЙ КАПИТАЛ КАК ФАКТОР 
КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ ЭКОНОМИКИ РОССИИ...............................254

7.6. СОЦИАЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В XXI в. . ...........261

ПУБЛИКАЦИИ .....................................................................................................................272

Глава 1

ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ 
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ 

СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 

ГОСУДАРСТВА
ГОСУДАРСТВА

1.1. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ 
1.1. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ 

СОЦИАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ
СОЦИАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ

В самом обобщенном виде деятельность государства по удовлетворению социальных потребностей людей определяется как 
его социальная политика. Будучи предельно обобщенным понятием, концепт социальной политики допускает разные уровни 
конкретизации по набору субъектов, институтов и целей. Так, социальную политику можно определить как деятельность государства и других общественных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы, совершенствование условий, 
образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их 
жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты. Очевидно, что социальная 
политика государства самым непосредственным образом учитывает социальную активность и иных общественных институтов, 
находясь с ними в различных отношениях взаимообусловленности. Несомненно и то, что конечный результат государственной 
социальной политики достигается благодаря деятельности не 
только государства и его институтов, но и иных субъектов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной 
мере совпадающую с государственной в рамках существующего 
правового поля.
При этом важно отметить, что в ряду субъектов социальной 
политики ключевая роль принадлежит именно государству, поскольку другие частные субъекты государственной социальной 
политики выступают как институты достижения поставленных 

государством целей и функционируют в рамках, заданных государством. Иными словами, государство для достижения своих 
целей действует через многих субъектов различных видов деятельности, которые могут считаться субъектами государственной социальной политики только в той мере, в которой они обеспечивают поставленные государством социальные цели. Вся иная 
их активность, даже если она имеет социальный эффект, не может считаться государственной целенаправленной социальной 
политикой. То есть в конечном счете субъектами социальной политики государства являются именно само государство как форма 
организации власти, его институты и общественные структуры, 
чья деятельность в социальной сфере определяется государственными целями.
В демократическом государстве социальные цели формируются исходя из интересов институтов гражданского общества, и государственная социальная политика есть обобщенный вектор интересов различных социальных групп.
Государство является субъектом социальной политики, которая представляет собой деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов социальной дифференциации общества. 
Однако очевидно, что, несмотря на определенную связь, удовлетворение социальных потребностей и регуляция общественных 
отношений относятся к разным функциональным системам государства. При всей условности разделения экономических, политических и социальных сфер собственно к социальной сфере относятся только социальные функции государства, тогда как регуляция общественных отношений есть политическая деятельность, 
направленная на решение политических задач власти.
Существование в обществе потребностей в достижении социальных целей и их опосредованное удовлетворение в результате 
деятельности государства в экономической и политической областях еще не говорят о наличии целенаправленной социальной 
политики государства. Собственно социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей 
проводится государством только с появлением у него социальных 
функций, т.е. только тогда, когда государство берет на себя прямую ответственность и обязательства удовлетворения социальных 
потребностей граждан. В конкретном понимании социальной политики как целенаправленной деятельности государства по реа

лизации его социальных функций необходимо констатировать, 
что социальная политика государства появляется только с возникновением у него специфических социальных функций. Привязка социальной политики к социальным функциям государства 
позволяет предположить, что развитие структуры социальных 
функций государства является основой структуризации его социальной политики. С эволюцией государства от его простейших 
форм к наиболее сложным происходит соответствующая трансформация социальной политики и ее структурных элементов.
Социальная политика, как и всякая телеологическая система, 
содержит в качестве элементов субъект, объект, субъектно-объектные отношения, цели и механизмы. Как система она также 
структурно иерархизована, обеспечивается ресурсами и имеет 
различные модальности (формы) проявления в зависимости от 
конкретного содержания субъектно-объектных отношений и ситуаций.
Реализация социальных функций государства осуществляется 
посредством социальных институтов на разных организационных 
уровнях. Это не обязательно должны быть государственные структуры. К субъектам социальной политики государства относятся 
компетентные государственные органы (или учреждения), формирующие социальное информационное и правовое поле, осуществляющие материальное обеспечение или представляющие 
натуральные виды помощи (социальные услуги) нуждающимся в 
них лицам в пределах утвержденных федеральных или территориальных гарантий.
Роль государства заключается в обеспечении достижения соответствующего результата за счет самых различных механизмов. 
Для решения своих социальных задач государство задействует 
профсоюзы, институты гражданского общества, политические 
партии и корпорации, гуманитарные учреждения, фонды, ассоциации и другие негосударственные образования. Государственная социальная политика — это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с 
конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные 
необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные 
социальные результаты.
Государство реализует свои социальные задачи в условиях, когда в демократическом (гражданском) обществе множественность 
идеологий и субъектов порождает разнообразие целей и множест

венность стратегий социальной политики. При этом государство в 
своей социальной политике интегрирует цели различных субъектов и стремится к подчинению их деятельности своим целям, направленным на удовлетворение потребностей большинства в социальном прогрессе.
В этом качестве социальная политика государства является 
обобщенной социальной функцией, в рамках которой реализуются отдельные социальные функции.
Определенная государством структура социальной политики 
складывается из основных направлений, копирующих систему его 
социальных функций, и механизмов реализации этих функций, 
в качестве которых могут выступать различные, и не только государственные, структуры, нормы и принципы. Например, институты и принципы трипартизма и социального партнерства, являясь 
важными механизмами, через которые реализуется целый ряд социальных функций социальной защиты, сглаживание социального неравенства, обеспечение занятости, предоставление социальных услуг и повышение благосостояния, не относятся к структурным элементам государства. Созданные и функционирующие как 
механизмы социальной политики, они обеспечивают решение поставленных государством задач. На этом примере видно, что социальная политика является не только обобщенной функцией государства, но и обобщенным механизмом его функционирования, 
реальным механизмом достижения социальных целей.
Социальная политика осуществляется государством не только 
исходя из определенных принципов и социальных целей, но и в 
соответствии с определенными экономическими, политическими 
и ситуативными условиями и в реальности является результирующей многих факторов. Социальная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Внешние условия реализации 
социальной политики могут существенно изменять ее на длительные периоды времени. Соответствующих исторических примеров 
можно привести множество. Самый яркий из них — это отказ 
большинства стран «всеобщего благоденствия» от провозглашенных принципов и целей достижения высокого уровня благосостояния для всех в результате несоответствия этой задачи экономическим возможностям.
Социальная политика непосредственно испытывает на себе 
влияние изменяющегося мира. Так, социальная политика, представляя собой функциональную систему государства, постоянно 
находится в динамике, изменяется вслед за постоянно меняю

щимся миром и при этом трансформирует цели, принципы и 
структурные элементы самого государства.
Государство приобретает определенные качества только в результате появления новых правовых норм. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством 
и обществом все государства создают крайне консервативную, 
противодействующую новациям правовую систему. Это позволяет противостоять ситуативной динамике социальной политики 
и допускать только объективно обоснованные, гарантирующие 
прогресс изменения. В этом отношении социальное законодательство всех стран более консервативно, чем экономическое, что 
связано с отложенностью во многих случаях последствий социальных решений и невозможностью их быстрого исправления. 
Решения о характере пенсионной реформы сказываются не только на нынешних получателях пенсий, но и на тех, кто выйдет на 
пенсию через десятки лет. Сегодняшние новации в области социального страхования будут определять уровень социальной защиты в течение длительного периода. Нарушение принципов солидарности поколений, подмена страхования возмещением ущерба, 
разрушение материальной базы здравоохранения в соответствии 
с требованиями социальной политики сегодняшнего дня неминуемо будут иметь негативные последствия в будущем.
Рассматривая эволюцию государств с точки зрения уровня 
развития социальных функций, можно построить условную периодизацию их генезиса. Изучая социальную сущность государства, мы сталкиваемся с необходимостью разделения государственных социальных функций и проявлений социальной активности общества и его институтов (церковь, сообщества, сословия, 
цеха, гильдии и т.п.). Данное разделение важно как для понимания природы социального, так и для определения специфики и 
механизмов социальной деятельности государства.
С конца XVIII в. в Европе и России складывается государственно-административная система общественного призрения. 
Для этой системы характерны становление институциональной 
системы помощи, формирование правовой базы, административное управление, включающее территориальные структуры, 
частичное финансирование государством социальной помощи. 
Особенностью данного этапа является то, что государство, принимая на себя ответственность за социальную политику, не стремится к прямому исполнению социальных функций, а только 
содействует в этом другим институтам — личной и общественной 

благотворительности, благотворительным обществам, местной 
власти, церкви.
Необходимо отметить, что на данном этапе противопоставление милосердия и благотворительности полицейскому государственному подходу к нищете в определенной степени снимается. 
Государство уже не преследует за нищету, но еще и не ставит цель 
ее устранения.
Две основные характеристики данного этапа — возникновение 
у государства собственно социальных функций и обращенность 
социальной политики на всех членов общества — взаимосвязаны 
и основаны на необходимости обеспечения консолидации общества, испытывающего прогрессирующее антагонистическое противоречие в условиях раннего капитализма. Принцип солидарности, согласно которому общество имеет обязательства перед 
своими членами и который напрямую вытекает из теории общественного договора или социального контракта, не может быть 
реализован через благотворительность.
К этому же времени относится развитие идей социального 
страхования, или, в терминологии того времени, «взаимное вспомоществование», которое позже станет основным инструментом 
социальной солидарности. Идеи социального страхования как 
механизма устранения индивидуальных рисков получили воплощение еще в виде общих касс при гильдиях и профессиональных 
цехах, осуществляющих социальную помощь вдовам и сиротам 
членов цеха и в сельских общинах.
К этому же периоду относится развитие наряду с идеей солидарности и идеи справедливости, получивших в ходе Великой французской революции форму принципов. Идея справедливости, понимаемая как соответствие природе вещей либо экономической, 
либо политической норме, была дополнена идеей справедливости 
в рамках общественного договора и естественных прав человека.
В соответствии с отечественной традицией данный этап можно обозначить как этап общественного призрения.
Следующий этап развития социальных функций начинается 
во второй половине XIX в. и характеризуется переходом социальных функций от общества к государству.
Середина XIX в. стала тем перекрестком, на котором встретились рациональный, диктуемый объективными потребностями 
выживания и экономики путь развития социальных функций государства и иррациональный путь, обусловленный религией, нравственностью и милосердием. Развитие производительных сил по