Производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции

Производство по делам  
об административных правонарушениях  
в судах общей юрисдикции

НОРМА 
Москва, 2023

С. В. Щепалов

Производство по делам  
об административных  
правонарушениях в судах  
общей юрисдикции

Научный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
С. А. Старостин

УДК 342.99:347.97/.99
ББК 67.401.041
 
Щ55

Рецензенты

Петр Павлович Серков, доктор юридических наук, профессор, первый 
заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.
Юрий Николаевич Старилов, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Воронежского государственного университета, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Щепалов С. В.
Производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции : монография / С. В. Щепалов ; 
науч. ред. С. А. Старостин. — Москва : Норма, 2023. — 220 с. — 
DOI 10.12737/2051289.
ISBN 978-5-00156-313-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-111640-1 (ИНФРА-М, online) 

В книге рассматривается производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции как научное понятие, 
относящееся к юридическим процессуальным наукам. Автор раскрывает сущность обозначаемого им явления как самостоятельной совокупности процессуальных отношений, в ходе которых суды общей юрисдикции 
отправляют правосудие по административно-деликтным делам. Определяются его теоретические границы и обозначается соотношение с другими правовыми явлениями, в том числе правом, правосудием и судопроизводством. Описывается общая структура данной процессуальной деятельности.
Для юристов — ученых и практиков, судей, преподавателей, студентов и аспирантов юридических вузов и всех, кто интересуется данной 
проблематикой.

УДК 342.99:347.97/.99 
ББК 67.401.041

ISBN 978-5-00156-313-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-111640-1 (ИНФРА-М, online)  
© Щепалов С. В., 2023

Щ55

Вступительное слово

Автор этой книги — кандидат юридических наук, доцент, судья 
Верховного суда Республики Карелия Станислав Владимирович 
Щепалов — имеет богатый опыт практической работы, но представить его просто как практика нельзя. Станислав Владимирович не 
столько «находится в материале», сколько живет своей профессией и не столько знает юридическое ремесло, сколько служит юридическому искусству. Правоведы с таким ясным мировоззрением 
не были редкостью в дореволюционной России, а в наши дни, к сожалению, встречаются совсем нечасто. Но именно по этой причине 
знакомство с ними становится поистине подарком. Настоящая монография открывает возможность для такого знакомства, ибо личность ученого — а Станислав Владимирович, как и всякий первоклассный специалист, глубоко погружен в соответствующую отрасль научного знания — лучше всего раскрывается в его трудах.
Тема, которую С. В. Щепалов избрал для своего изыскания, — 
производство по делам об административных правонарушениях 
в судах общей юрисдикции — также объясняется практическими 
мотивами: с 2008 по 2014 г. он работал судьей Медвежьегорского 
районного суда Республики Карелия, а с 2014 г. является судьей 
судебной коллегии по административным делам Верховного суда 
Республики Карелия, занимающейся рассмотрением дел об административных правонарушениях. Думается, что анализируемая материя знакома автору до тонкостей. Ему необходимо было передать 
своим товарищам и коллегам то, что стало ему известно за время 
отправления правосудия.
Здесь уважаемые коллеги могут возразить мне и напомнить, что 
производство по делам об административных правонарушениях как 
в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах уже являлось 
предметом научного интереса целой плеяды отечественных административистов и процессуалистов: Ю. Е. Аврутина, Д. Н. Бахраха, 
В. В. Блажеева, Л. А. Воскобитовой, Н. А. Громошиной, А. С. Дуген

Вступительное слово

ца, А. Б. Зеленцова, П. И. Кононова, Н. Г. Салищевой, П. П. Серкова, 
Ю. Н. Старилова, А. И. Стахова, А. П. Шергина, В. В. Яркова и многих других. Кроме того, за последнее десятилетие вышли в свет две 
серьезные монографии О. В. Панковой, посвященные тому же вопросу, который теперь взялся исследовать Станислав Владимирович1. 
Что же, спрашивается, в его книге такого, чего еще не было в исследованиях вышеперечисленных авторов?
Во-первых, в российской юридической науке существуют давняя дискуссия и напряженность между представителями гражданско-процессуальной и административно-процессуальной мысли, связанные с наличием в соответствующих школах фундаментальных, но конфликтующих друг с другом позиций. На этом фоне 
С. В. Щепалов резко выделяется тем, что его нельзя всецело отнести ни к первой, ни ко второй группе. Конечно, построению академической карьеры такой «размытый» статус скорее препятствует, 
чем содействует, однако с сугубо научно-исследовательской точки 
зрения он является дополнительным плюсом ученому.
Дело в том, что подобная независимость «развязывает руки» автору, позволяет ему расширить «горизонты» и избежать обвинений 
в механическом отстаивании доктринальных корпоративно-отраслевых установок. Это само по себе очень ценно, но не менее важно 
другое: именно такие люди могут наладить или хотя бы начать содержательный диалог между противоборствующими лагерями, который рано или поздно приведет к обогащению законодательства 
и правоприменительной практики. Отрадно видеть, что Станислав 
Владимирович не только осознает это, но и берет на себя высокую 
миссию: он прямо пишет, что хочет не спорить, а примирять и не 
обнаруживать частное, но обосновывать общее (что очень похоже 
на практическую деятельность судьи, которому регулярно приходится выступать в качестве медиатора между сторонами процесса). 
Сказанное в полной мере касается и разных школ административного права и административного процесса, в которых тоже немало 
противоречий и разногласий.
Во-вторых, складывается впечатление, что Станислав Владимирович желает примирить буквально всех, как бы громко и пафосно 

1  См.: Панкова О. В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях / под ред. О. А. Егоровой. М., 2014; Она же. Теоретические 
основы правосудия по делам об административных правонарушениях. М., 2020.

Вступительное слово 
7

это ни звучало. В его монографии сделано более 400 сносок на труды отечественных и иностранных правоведов. Такой библиографический охват, характерный скорее для юридического справочника, 
нежели для узкоспециализированного издания, убедительно свидетельствует о многоаспектности выбранной им темы, которая, попав в руки мастера, открывается новыми гранями. Таким образом, 
данная книга выполняет как посредническую, так и энциклопедическую функцию, поэтому для многих исследователей она, вне всяких сомнений, станет настольной.
В-третьих, С. В. Щепалов выносит на суд академической общественности не результат своей многолетней интеллектуальной 
деятельности, а сам процесс такой деятельности. Читая его монографию, видишь воочию, как рождается научная теория: тезис, довод, критика, обобщение, вывод, сопоставление с другими выводами, создание концепции и т. д. В конце первого параграфа первой 
главы, например, Станислав Владимирович дает определение производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. Но точка на этом, вопреки сложившейся 
традиции, не ставится: по результатам следующего параграфа полученное определение дополняется новыми, более точными признаками. Данная особенность делает монографию С. В. Щепалова 
полезной для тех молодых ученых, которые только осваивают методологию научного поиска. Но и для юристов «с именем» такая 
демонстрация хода мысли может оказаться небезынтересной, так 
как позволяет распознать недостатки и достоинства собственного 
мышления.
Нельзя не отметить отдельно и стиль автора, его точное, выверенное владение родным языком, которые обращают на себя внимание с первых строк монографии. Культура русского академического слова, едва ли не утерянная после революции 1917 г. и последовавшей за ней орфографической реформой, здесь представлена 
органично и вызывает уважение и живой интерес. При этом очевидно, что лингвистическим приоритетом автора исследования 
остается ясность, доступность, чеканность мысли.
Здесь уместно напомнить, что С. В. Щепалову принадлежат два 
замечательных сборника лекций — по теории государства и права1 

1  См.: Щепалов С. В. Теория государства и права. Конспект лекций. Петрозаводск, 
2008.

Вступительное слово

и по гражданскому процессу1, в которых в краткой, схематической, 
но оттого ничуть не менее стереоскопической форме комментировались сложнейшие категории юридической науки.
Что хочется пожелать автору? Прежде всего — развиваться в 
творчестве. Уверен, что Станиславу Владимировичу есть что сказать по многим другим проблемам. Однако и тематику производства по делам об административных правонарушениях оставлять 
не стоит. Ведь несмотря на то, что С. В. Щепалов предложил ответы на ряд открытых вопросов, некоторые из них по-прежнему требуют исследования.
Например, автор в настоящей монографии предпочел не разбираться, чем, собственно, является производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (видом административного процесса, частью административного судопроизводства, процессуальной формой осуществления судебной 
власти и т. д.), ограничившись замечанием о том, что в рамках его 
исследования означенное производство будет рассматриваться как 
отдельное и самостоятельное явление. Этот подход вполне оправдан хотя бы потому, что для изучения данной проблемы потребовалась бы как минимум еще одна монография, работа над которой, 
возможно, впереди. Кроме того, и настоящий труд наверняка будет 
прологом к масштабной, всероссийской юридической дискуссии о 
производстве по делам об административных правонарушениях. 
Надеюсь, что С. В. Щепалов примет в ней самое активное участие.

Сергей Алексеевич Старостин, 
профессор кафедры административного права и процесса
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

1  См.: Щепалов С. В. Гражданский процесс. Лекции. М., 2013.

Введение

Настоящая монография посвящена осмыслению привычного 
каждому юристу и затрагивающего судьбу значительного количества граждан правового явления — производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. 
Приводится определение этой теоретической конструкции, обозначаются границы и структура данного явления.
Последнее особенно важно. На конец декабря 2022 г. КоАП РФ, 
принятый в 2001 г., включает 482 редакции. В Кодекс ко дню окончания работы над рукописью внесены изменения 756 федеральными законами и 20 постановлениями Конституционного Суда РФ. 
Частота и, к сожалению, бессистемность законодательных новелл 
дают почву для предположения, что у законодателя нет четкого 
представления о роли и модели административной юрисдикции.
Нельзя не отметить две серьезные законодательные тенденции. 
Первая заключается в постоянном увеличении количества административно наказуемых составов, в том числе путем их дробления, 
причем с ужесточением санкций. Мы давно привыкли к номерам 
статей со вторыми индексами (ст. 7.325, 20.33, 6.11, 12.214 КоАП РФ 
и др.). Мы привыкли к частям статей с такой же нумерацией (ч. 22, 
32, 33 ст. 41, ч. 11 ст. 121) и даже со вторыми индексами через дефис 
(ч. 34-1 ст. 41). Размеры не уголовных, а административных штрафов для граждан и должностных лиц достигают 5 млн, для организаций — 60 млн руб. Это говорит о том, что административная 
юрисдикция по каким-то причинам оказывается недостаточно эффективной и государство постоянно дополнительно акцентирует 
внимание на административном преследовании.
Вторая тенденция проявляется в расширении судебной подведомственности. Все большее количество новых составов парламент 
относит к компетенции суда, особенно федеральных судов (ст. 6.11, 
ст. 7.27, ч. 2 ст. 6.3, ст. 20.61, ст. 20.33 КоАП РФ и др.). В то же время административная ответственность как таковая эволюциониро

Введение

вала именно как внесудебная. Публичные органы власти налагали 
взыскания за нарушения порядка управления в административном, 
т. е. внесудебном и не уголовном, порядке. Означает ли сегодняшняя 
ситуация то, что доверие к институту административной ответственности в его классическом внесудебном понимании подорвано?
Перечень вопросов можно умножить. И они преимущественно 
не теоретические. Юридической общественности знакомы напряжение и чувство неопределенности, с которыми встречают юристы 
законодательные новеллы и осторожно складывающуюся на их основе первую судебную практику.
Не первый год идет работа по разработке проекта процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях, который, 
несмотря на вложенный в него титанический труд, пока не имеет 
той целостности и единства, научной и практической значимости, 
которыми обладает, например, КАС РФ.
Все это заставляет задуматься, в правильном ли направлении 
движется развитие административной юрисдикции, в первую очередь производство по делам об административных правонарушениях в общих судах?
Однако, прежде чем ответить на поставленный вопрос, нужно 
определиться с самим этим судопроизводством. Надо разобраться 
хотя бы со значением теоретической конструкции «производство 
по делам об административных правонарушениях в судах общей 
юрисдикции» и попытаться очертить границы соответствующего 
ей процессуального явления.
Поставленный вопрос в науке четкого ответа не имеет. Это само 
по себе уже можно считать одной из причин сегодняшних сложностей в развитии как государственной борьбы с административными правонарушениями в целом, так и правосудия по административно-деликтным делам в частности. Ведь обсуждение вопроса о 
предназначении этого направления правосудия приведет к утрате 
или подмене предмета дискуссии, если не дать последнему четкое 
определение, если не указать его соотношение с другими правовыми явлениями и не определить его структуру.
На сегодняшний день в науке и судебной практике складывается необычная ситуация в отношении производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (далее также — ПДОАП в СОЮ).