Бюджетный контроль

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2023

Бюджетный контроль

Учебное пособие для магистратуры

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

О. В. Болтинова, И. В. Петрова

Под редакцией
доктора юридических наук
О. В. Б о л т и н о в о й

УДК 336.02
ББК 65.261.8(2Рос)
Б79

Авторы:
Ольга Викторовна Болтинова, доктор юридических наук, профессор — § 2, 3 гл. 1;
Инга Вадимовна Петрова, кандидат юридических наук, доцент —
§ 1 гл. 1, гл. 2—4.

Рецензенты:
Елена Вячеславовна Покачалова, профессор, доктор юридических
наук, заведующая кафедрой финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии;
Наталья Алексеевна Поветкина, доктор юридических наук, доцент,
заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Болтинова О. В.
Б79
Бюджетный контроль : учебное пособие для магистратуры /
О. В. Болтинова, И. В. Петрова ; под ред. О. В. Болтиновой. —
Москва : Норма : ИНФРАМ, 2023. — 160 с.
ISBN 9785917689135 (Норма)
ISBN 9785160139265 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161065471 (ИНФРАМ, online)
Правовая природа бюджетного контроля в Российской Федерации раскрывается на основе общетеоретических представлений и нормативных правовых актов. Особое внимание уделено бюджетноконтрольным полномочиям органов
внутреннего и внешнего государственного (муниципального) контроля, также
рассмотрен порядок проведения внутриведомственного бюджетного контроля.
Учитывая сложносоставной характер контрольных отношений в бюджетной сфере, рассмотрены виды и методы бюджетного контроля применительно к
полномочиям, закрепленным за государственными органами власти и органами
местного самоуправления. Структура пособия показывает видовую принадлежность реализуемых контрольных мероприятий, направленных на соблюдение
бюджетного законодательства.
Для слушателей магистратуры, аспирантов и преподавателей юридических
и неюридических вузов, а также для практических работников.

УДК 336.02
ББК 65.261.8(2Рос)

ISBN 9785917689135 (Норма)
ISBN 9785160139265 (ИНФРАМ, print)
© Болтинова О. В.,
ISBN 9785161065471 (ИНФРАМ, online)
© Петрова И. В., 2018

Оглавление

Предисловие ............................................................................................7

Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля
в Российской Федерации ................................................................9
§ 1. История развития бюджетного контроля
и становление системы органов бюджетного контроля ................9
§ 2. Понятие бюджетного контроля и его задачи ................................28
§ 3. Виды и методы бюджетного контроля ..........................................32
Вопросы для самоконтроля .............................................................45
Рекомендуемая литература ...........................................................45

Глава II. Правовая характеристика внутреннего
бюджетного контроля и полномочия органов
при его реализации ........................................................................47
§ 1. Полномочия Федерального казначейства
при осуществлении внутреннего государственного
бюджетного контроля ....................................................................47
§ 2. Осуществление внутреннего государственного
(муниципального) бюджетного контроля
органами государственного (муниципального) контроля,
финансовыми органами субъектов РФ
и местными администрациями .....................................................58
§ 3. Внутриведомственный государственный (муниципальный)
бюджетный контроль ....................................................................69
Вопросы для самоконтроля .............................................................80
Рекомендуемая литература ...........................................................81

Глава III. Правовое регулирование деятельности
органов внешнего государственного
(муниципального) бюджетного контроля ......................................82
§ 1. Счетная палата РФ — высший орган государственного аудита
(контроля) ......................................................................................82
§ 2. Контрольносчетные органы субъектов РФ,
муниципальных образований как органы внешнего
государственного (муниципального) бюджетного контроля .....109

§ 3. Информационное обеспечение проведения контрольных,
экспертноаналитических мероприятий органами
внешнего государственного (муниципального)
бюджетного контроля и меры реагирования
на выявленные нарушения в финансовобюджетной сфере .....125
Вопросы для самоконтроля ...........................................................134
Рекомендуемая литература .........................................................134

Глава IV. Правовые последствия нарушений
бюджетного законодательства ....................................................136
§ 1. Понятие, виды и содержание бюджетных нарушений ...............136
§ 2. Бюджетные меры принуждения за нарушение
бюджетного законодательства .....................................................148
Вопросы для самоконтроля ...........................................................158
Рекомендуемая литература .........................................................158

6
Оглавление

Предисловие

Правовое регулирование государственного (муниципального) финансового контроля в целом и непосредственно бюджетного контроля в настоящее время претерпевает существенную трансформацию.
Это связано с обеспечением соблюдения и реализации принципов
бюджетной системы РФ: целевого и эффективного использования
бюджетных средств, выстраивания совершенных правовых контрольных механизмов, соответствующих развивающимся экономическим
отношениям в государстве, с учетом международных стандартов и основополагающих начал.
Авторами предпринята попытка показать системную взаимосвязь
и последовательность порядка реализации контрольных полномочий
органами внутреннего и внешнего бюджетного контроля, выявить характерные особенности и сформировать доктринальное представление о содержательной составляющей бюджетного контроля.
Исследованию правовой сущности контроля в бюджетной сфере
уделяется внимание в науке финансового права, так как контрольные
правоотношения встроены в систему финансирования государственных и муниципальных расходов, осуществления межбюджетных правоотношений.
Контрольные функции сопровождают все бюджетнопроцедурные
отношения, направлены на предотвращение и устранение нарушений
бюджетного законодательства. По мнению Е. Ю. Грачевой, «государственный финансовый контроль входит в качестве одного из компонентов в механизм государственного управления. В процессе контроля выявляются: качество самого управленческого решения; эффективность тех организационных мер, которые были приняты для его
исполнения; соответствие организации объекта целям успешного выполнения предписаний, содержащихся в управленческих решениях,
а также качество кадров, исполняющих решение»1.
Исторический опыт становления государственного (муниципального) финансового контроля выявляет его значение и необходимость
совершенствования. В связи с этим настоящее пособие направлено
на формирование не только целостного представления о правовом

1 Грачева Е. Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М.,
2000. С. 34.

регулировании бюджетного контроля, но и самостоятельного мнения
о возможных направлениях развития контрольных механизмов, а также на выработку действенных обеспечительных процедур.
Задача пособия — показать читателю порядок построения и реализации контроля за соблюдением бюджетного законодательства на
всех этапах финансовобюджетной деятельности.

8
Предисловие

Глава I. Теоретикоправовая характеристика
бюджетного контроля в Российской Федерации

§ 1. История развития бюджетного контроля
и становление системы органов бюджетного контроля

В XVI в. складывается приказная система государственных учреждений, и примерно в 1533 г. был создан финансовый приказ Большого прихода, ведавший сбором общегосударственных налогов и таможенных пошлин. С. И. Иловайский писал: «...такомуто боярину с
назначенными к нему товарищами приказывалось от Царя ведать известные дела, и отсюда получилось слово «Приказ»1. Финансовыми
делами ведали многие приказы, а именно: Приказ Большой Казны,
Большой Дворцовый, Счетный, Разрядный, Хлебный, Ямской, Посольский, Поместный, Земский, Новая Четверть и др. При этом Приказ Большой Казны ведал всеми доходами, не назначенными к заведованию другим приказам.
В деятельности всех созданных приказов того времени не конкретизировалась функция по контролю за расходованием средств казны.
Лишь в 1654 г. создается специальный контрольный орган — Приказ
Счетного дела (Счетный приказ, приказ столовых и счетных дел)2.
По специальному указу дьяки и подьячие всех приказов должны были приходить в Счетный приказ с приходными и расходными книгами для проверки правильности финансовых операций, особо проверялась деятельность по выдаче денег на военные расходы. Бывший
подьячий Посольского приказа Г. К. Котошихин в своем сочинении «О России в царствование Алексея Михайловича», написанном в
60х гг. ХVII в., говорил о Счетном приказе: «...в нем сидят два дьяка,
и ведают и делают дела своего Московского государя, приход, расход
и остаток по книгам за многие годы. А приход в него бывает остаточные деньги, которые в котором году с кого не взяты в царскую казну,
также в котором году за расходом, что осталось в остатке; а собирая
такие деньги на Москве и из городов, в расходы ни в какие не даются
без царского указу»3.

1 Иловайский С. И. Финансовое право: учебник. Одесса, 1904. С. 56.
2 См.: Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959.
С. 7—8.
3 Котошихин Г. К. Россия в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1840. С. 94.

Финансовый контроль реализовывался и на местном уровне. Местное управление осуществлялось воеводой, управляющим уездом.
Финансовые полномочия воеводы заключались в ведении писцовых
книг, описании земель по количеству и качеству, урожайности земель, повинностей в пользу землевладельцафеодала. Писцовые,
приходные и расходные книги составляли основу для годовых финансовых отчетов — сметных списков, отсылаемых воеводой в приказы,
тем самым обеспечивалось формирование единой отчетности по расходованию казенных средств. Воеводы реализовывали контроль за
деятельностью специальных сборщиков налогов и были ответственными за сбор и поступление доходов в казну государства. Однако
контроль за правильностью данных, отраженных в названных книгах,
не проводился, в связи с этим предоставляемые показатели не всегда
соответствовали действительности.
Таким образом, в России уже в XVII—XVIII вв. были попытки организовать контроль над государственным хозяйством, именно для
этого и существовал Счетный приказ. При Петре Великом Счетный
приказ был заменен на Ревизионколлегию. Всего было образовано
11 коллегий, финансами ведали Камерколлегия, Штатсконторколлегия и Ревизионколлегия. Именно Ревизионколлегия стала органом финансового контроля. Ее основная функция, установленная в
Указе Петра I от 12 декабря 1718 г. «О коллегиях»1, — «счет всех государственных приходов и расходов». Судебные права Ревизионколлегии определены в Указе Петра I от 27 февраля 1720 г. «О генеральном
регламенте коллегий»2.
Таким образом, Резизионколлегия являлась органом государственного финансового контроля за средствами казны, осуществляла
функции судебного учреждения, могла привлекать к взысканиям.
Как самостоятельный орган Ревизионколлегия просуществовала
до 1722 г. Поскольку финансовое хозяйство концентрировалось в Сенате, распоряжением Петра I Ревизионколлегия была преобразована
в Ревизионконтору при Сенате под начальством И. И. Бибикова. Ревизионконтора осуществляла наблюдение за поступлением и расходованием государственных средств и ревизии всех счетных дел, тем
самым был установлен порядок проведения контроля. О выявленных
в результате ревизии нарушениях контора обязана была сообщать Сенату3.

10
Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля в РФ

1 См.: ПСЗ 1. Т. 5. Ст. 3255.
2 См.: ПСЗ 1. Т. 6. Ст. 3534.
3 См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права / под ред. Н. П. Яснопольского.
Одесса, 1912. С. 503.