Мониторинг в правотворчестве. Теория и методология

им. Н.Э. Баумана
МГТУ

ИЗДАТЕЛЬСТВО

УДК 34 
ББК 67 
         А80 
 
Рецензенты: 
   С.А. Комаров – доктор юридических наук, профессор, начальник отдела аналитического сопровождения законодательства 
Аналитического управления Аппарата Государственной Думы 
Федерального Собрания Российской Федерации; 
Н.Н. Черногор – доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства Института  
законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации 
 
Арзамасов Ю . Г. 
Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / 
Ю.  Г. Арзамасов, Я. Е. Наконечный. – М. : Изд-во МГТУ  
им. Н.Э. Баумана, 2009. –  196 с. 
ISBN 978-5-7038-3285-1 
Впервые  с позиции общей теории права рассмотрены теория 
и методология мониторинга нормативных актов. Раскрыто понятие мониторинга нормативных актов, выявлены виды, функции и 
субъекты мониторинга, что позволило определить его место и 
роль в механизме правового регулирования. Большое внимание 
уделено методологическим особенностям правового мониторинга, 
осуществляемого на разных стадиях правотворчества. Отдельная 
глава посвящена повышению эффективности мониторинга нормативных актов. 
В основу монографии положен материал лекций, читаемых 
авторами в МГТУ им. Н.Э. Баумана, в ГУ–ВШЭ и в Московском 
областном институте управления. 
Для научных работников, преподавателей, студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция», а также для депутатов различных уровней, государственных и муниципальных 
служащих и всех, кто занимается правотворчеством и правовой 
аналитикой. 
 
                                           УДК 34 
                                                                                                                  ББК 67 

 

                               
    © Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е., 2009 
 
    © МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2009 
 
    © Оформление. Издательство  МГТУ 
ISBN 978-5-7038-3285-1                               им. Н.Э. Баумана, 2009 

А80 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

Настоящая книга посвящена не только теории, но и методологии 
мониторинга в правотворчестве, поскольку для этого вида юридической деятельности важное значение имеет научно обоснованная и 
проверенная практикой методология выявления различных дефектов как в инициируемых органами власти проектах нормативных 
актов, так и в действующих нормативных актах. Нередко перед разработчиками норм права различных государственных и муниципальных органов власти встают следующие вопросы: какие отношения возникнут, изменятся либо прекратятся в связи с принятием 
того или иного нормативного документа? как он будет регулировать 
общественные отношения? не вызовет ли его принятие протест отдельных слоев общества? 
Ответить на эти и другие вопросы без знания теоретических 
положений и методик проведения мониторинга концепций, а также проектов и нормативных актов не представляется возможным.  
Несмотря на то что Совет Федерации Федерального Собрания 
Российской Федерации провел шесть интересных научно-практических конференций, посвященных мониторингу права, на которых 
были приняты документы как теоретического, так и эмпирического 
значения и итогом мониторинга законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого Советом Федерации, является 
принятие ежегодных содержательных докладов «О состоянии законодательства в Российской Федерации», теоретическую базу мониторинга права нельзя назвать совершенной. На сегодняшний день 
защищены только три кандидатские диссертации, посвященные 
различным проблемам правового мониторинга1, это свидетельствует о том, что становление теории мониторинга права находится еще 
на начальном этапе своего развития.  
___________ 
1 См.: Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской 
Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006; Наконечный Я.Е. 
Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Дис. … 
канд. юрид. наук. Владимир, 2008; Негробов В.Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. 

Таким образом, современным исследователям предстоит еще 
много работы в указанном направлении. В решении этой проблемы 
особую роль должен играть недавно созданный Центр мониторинга 
права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской 
Федерации. При отлаженной его работе он вполне смог бы осуществлять функции координации данных исследований.  
В настоящей монографии авторы, не претендуя на исследование всех проблем правового мониторинга, рассмотрели большой 
круг важных теоретических и практических вопросов, связанных с 
мониторингом в правотворчестве.  
В главе 1 исследовано понятие, виды, функции и субъекты мониторинга нормативных актов. Рассмотрено значение требований 
нормотворческой техники для мониторинга нормативных актов и 
их проектов. 
Глава 2 посвящена методологии мониторинга нормативных актов в процессе правотворчества. Приведены принципы и методы 
осуществления мониторинга нормативных актов. Определены место и роль правового мониторинга на различных этапах правотворчества. 
В главе 3 исследована теоретическая проблема определения 
места и роли мониторинга нормативных актов в механизме правового регулирования. 
Глава 4 имеет сугубо практическую направленность, поскольку 
в ней рассмотрены пути повышения эффективности мониторинга 
нормативных актов. 
Конечно, не все грани правового мониторинга раскрыты в настоящей книге. Такую цель авторы себе и не ставили, поскольку 
очевидно, что это под силу только научному институту либо исследовательскому центру. Между тем данная монография является 
одной из первых серьезных научных работ, посвященных мониторингу права, так как она начинает научную дискуссию в этом направлении, которая, думается, будет продолжена как теоретиками 
права, так и другими специалистами. 
Материал книги между авторами распределен следующим образом: Ю.Г. Арзамасов – предисловие, § 1.3, гл. 3; Я.Е. Наконечный – § 1.1, 1.2, § 2.1–2.5, гл. 4 приложения; совместно  Ю.Г. Арзамасов и Я.Е. Наконечный – введение, § 2.6. 
Авторы выражают искреннюю благодарность рецензентам – 
доктору юридических наук, профессору С.А. Комарову и доктору 
юридических наук Н.Н. Черногору за ценные замечания и советы, 
сделанные при подготовке рукописи настоящей книги. 

Техника права не явилась на свет лишь 
с  возникновением юриспруденции. 

                Рудольф фон Иеринг 

ВВЕДЕНИЕ 
                       
В современных условиях государственной модернизации, связанной с переходом к рынку, реанимированием целого блока частных отношений, что обусловило появление новых социальных  
институтов в Российской Федерации, одной из составляющих  
реформирования такого инструмента органов власти как система 
законодательства, является осуществление его мониторинга. При 
этом указанная деятельность обязана опираться на современную 
теоретическую базу, которая должна не только помогать раскрытию сущности понятия мониторинга и его особенностей, иными 
словами характерных черт как мониторинга в целом, так и его отдельных видов и функции, но и основываться на верной, научно 
обоснованной и проверенной практикой методологии. 
Только соблюдение целого комплекса мер и требований к теории 
и технике мониторинга нормативных актов как основного источника 
права в российской правовой системе, системе позитивного (писаного) права, способствует его реальному осуществлению, что, несомненно, скажется на эффективности нормативных актов, а в итоге и 
на всей системе нормативных актов, поскольку без мониторинга 
система нормативных актов не будет в полной мере действенной, 
она не будет полноценно, стопроцентно работать, регулируя различные отношения современного, усложняющегося изо дня в день социума. Следовательно, актуальной проблемой нормотворческого 
процесса, т. е. процесса, направленного на подготовку и принятие 
норм права, а также процесса (внесения определенных корректив в 
нормативные документы является осмысление не только этого вида 
социального процесса, об этом уже достаточно написано разными 
исследователями), но и процесса мониторинга. Это обусловлено 

главным образом тем, что в современных условиях информационного общества все субъекты нормотворчества, как и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процесс, нуждаются в достоверной,  
ясной и полной информации о качестве нормативных актов. Помимо 
этого, они должны ясно видеть, какие существуют в актах пробелы и 
противоречия, какие документы явно лоббируют интересы бизнеса, 
криминала, а какие не соответствуют требованиям, предъявляемым к 
юридической технике в сфере нормотворчества. Такая информация 
необходима субъектам нормотворчества для того, чтобы, основываясь на научно обоснованных прогнозах, внести соответствующие 
изменения и дополнения в нормативные документы, привести их  
в соответствие с действующим российским законодательством и 
международными стандартами в области прав и свобод человека и 
гражданина.  
В современных условиях проведения правовой реформы актуальной потребностью всех видов нормотворчества является всесторонняя оценка не только состояния нормотворчества, но и его 
результатов. В связи с этим можно утверждать, что важной составляющей нормотворческого процесса выступает проведение 
мониторинга как целых отраслей права и законодательства, так и 
отдельных нормативных документов, т. е. оценке соответствия их 
международным нормам и принципам, национальному законодательству, юридико-техническим требованиям, правилам лингвистики и иным нормативам в целях выявления имеющихся коллизий 
и пробелов, а затем определения наиболее оптимальных и научно 
обоснованных путей и способов (методов) совершенствования 
системы нормативных документов.  
Результаты мониторинга российского законодательства показывают, что методом проб и часто недопустимо дорогостоящих 
ошибок ведутся поиски решений таких важнейших проблем, как 
разграничение полномочий между уровнями публичной власти, 
организация межбюджетных отношений и построение системы 
исполнительной власти, вывод из кризиса пенсионной системы, 
регулирование миграционных и демографических процессов. При 
этом причиной нерешенности проблем является как отсутствие 
необходимых федеральных законов или актов, направленных на их 
конкретизацию и организационное обеспечение, либо явное несоответствие направленности принимаемых актов стратегическим 
целям государства, а также их коллизионность и пробельность. 
Современное законодательство не всегда отвечает требованиям и 
принципам законности, одним из его пороков является нестабиль

ность и бессистемность, нередко оно представляет собой нагромождение бесчисленных изменений и дополнений в нормативные 
акты, которые в данном случае нельзя назвать правовыми, т. е. 
правильными с точки зрения содержания и формы. Также в отдельных действующих нормативных актах остаются и устаревшие 
нормы, которые не отвечают уровню современного развития страны. Имеются и другие дефекты нормативных актов. Все это, в конечном счете затягивает создание необходимых правовых условий 
для устойчивого развития общества и государства. 
Решить данную правовую проблему, которая, несомненно, связана с другими социальными детерминантами, можно, осуществляя 
постоянный сбор, наблюдение, всесторонний анализ, планирование 
и прогнозирование системы нормативных актов. В связи с этим важной государственной проблемой (подтверждением чему являются 
проведенные Советом Федерации Федерального Собрания и РАГСом при Президенте России шесть конференций, посвященных мониторингу законодательства и правоприменительной деятельности) 
является научное осмысление и создание современной системы правового мониторинга. При этом, ее основной составляющей должна 
быть система мониторинга нормотворчества и даже, более того, система мониторинга правотворчества, поскольку нормотворчество – 
это осуществляемый государственными, муниципальными структурами и должностными лицами организационно оформленный  
процесс разработки, принятия, либо утверждения каких-либо нормативных документов, а также внесения в них соответствующих дополнений конкретизирующего и детализирующего характера, а также процесс, связанный с отменой этих документов. Что же касается 
термина «правотворчество», то он гораздо шире понятия «нормотворчества», так как включает в себя процесс, связанный с возникновением идеи о необходимости принятия какого-либо документа 
нормативного содержания. В этот процесс также следует включать и 
обсуждение этой идеи, которая может быть выражена в форме готовой концепции либо иных предложений. В процесс правотворчества 
надлежит включить также всесторонний мониторинг данных документов. По нашему мнению, мониторинг следует осуществлять еще 
на первых стадиях правотворчества – это различный мониторинг 
правотворческих идей, концепций, планов и предложений.  
Сказанное обусловливает само название предлагаемой монографии  «Мониторинг в правотворчестве: теория и методология», поскольку в нем рассматривается методология не только мониторинга 
на разных стадиях нормотворчества, но и мониторинга идей и кон

цепций нормативных актов. Эта методология и ее теоретические основы являются определенной составляющей формирующейся в современных условиях финансового экономического кризиса общей 
единой системы правового мониторинга. Отсюда следует, что актуальной проблемой являются осмысление имеющегося научного и 
нормативного материала, подготовленного Комиссией Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий 
Совета Федерации, Институтом законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институтом государства и права РАН и научной общественностью, представляющей иные научно-исследовательские и учебные заведения, 
дальнейшая научная разработка теории правового мониторинга, осмысление и обобщение концептуальных положений данной теории 
на более высоком теоретическом уровне.  При этом важна не только 
ее научная разработка, но и внедрение теоретических положений и 
обобщений во все виды нормотворческого процесса, что, по нашему 
мнению, способствует принятию парламентариями различных уровней и иными субъектами нормотворчества нужных людям, их объединениям, государственным и муниципальным органам власти легитимных нормативных документов, т. е. нормативных актов, не просто закрепляющих нормы права, а правовых документов идеальных 
с точки зрения как содержания и формы, так и реализации их положений на практике.  
Создание системы мониторинга в правотворчестве содействует 
целенаправленному планированию нормотворческой деятельности 
и ее координации.  Помимо этого, она выступает важнейшим элементом правового информирования, определенной функцией «канала обратной связи», содействуя совершенствованию практики 
применения законодательства и своевременному внесению требуемых изменений и дополнений в нормативные акты. В конечном 
счете, создание системы мониторинга правотворчества способствует формированию новой современной правовой культуры не 
только государственных и муниципальных служащих, но и всего 
общества, т. е. правовой культуры, основанной прежде всего на 
доктринальных положениях, разработка которых осуществлена в 
предлагаемой книге. Изучение теоретических положений мониторинга в правотворчестве, несомненно, обогатит знаниями субъектов нормотворчества и субъектов, обеспечивающих различные виды нормотворческого процесса. 
Конечно, предлагаемая работа не решит все проблемы (это было бы очень просто), поскольку нужны не только концепция и ме

тодика ее внедрения, но и последовательная, планомерная реализация данной концепции на практике.  
Вооружившись современной теорией и методологией, можно 
значительно преуспеть в плане совершенствования правового регулирования современных отношений, преодолеть хаотичность, 
авральность и другие недостатки нормотворческого процесса. Не 
секрет, что современное состояние мониторинга в нормотворчестве характеризуется в большинстве случаев отдельными разовыми 
мероприятиями. Это объясняется тем, что в проведении мониторинга нормотворчества отсутствует координирующая и обобщающая ее результаты сила, способная возглавить данное направление 
деятельности в государстве. Определенные попытки в этом направлении предпринял Совет Федерации Федерального Собрания 
Российской Федерации, при котором создан Центр правового  
мониторинга. Однако сегодня у него существуют проблемы, связанные с наличием материальных, людских, научных и иных ресурсов. В связи с этим необходимо как можно быстрее консолидировать работу различных уровней и видов мониторинга. При этом, 
проведение таких мероприятий должно опираться на конкретные 
теоретические разработки, современные методики, которые предлагают авторы данной работы.  
Следовательно, можно констатировать, что создание современной теории мониторинга права, базирующейся на последних 
исследованиях отечественных и зарубежных авторов и положительном опыте нормотворчества, является не просто актуальным 
вопросом теоретиков права, но и важной проблемой общегосударственного уровня, проблемой, касающейся всех без исключения 
государственных и муниципальных органов власти. В связи с этим 
настоящая монография представляет особую значимость для указанных органов власти, поскольку она может оказать существенную теоретическую помощь как для разработки данной теории, так 
и для создания общероссийской системы мониторинга правотворчества, определения ее органов, целей, задач и функций. Помимо 
этого, она окажет помощь не только теоретического плана, но и 
методологического характера различным субъектам нормотворчества и субъектам, обеспечивающим нормотворческий процесс, как 
при подготовке проектов нормативных актов, особенно это касается выбора методов проведения мониторинга на различных этапах 
нормотворческого процесса, так и в процессе наблюдения за реализацией положений нормативных актов и в процессе их систематизации. 

Научные положения права доставляют   
законодателю главный материал... 

     Фердинанд Регельсбергер 

Глава 1 

 ТЕОРИЯ МОНИТОРИНГА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ 

1.1. Понятие и виды мониторинга нормативных актов 

В настоящее время в юридической литературе встречаются 
мнения о том, что в процессе правотворчества могут осуществляться различные виды правового мониторинга (мониторинг  
общественных отношений, мониторинг идей, мониторинг концепций, мониторинг правотворческих ошибок и т. д.), мы в предлагаемой монографии уделим внимание в большей степени рассмотрению вопросов, касающихся именно мониторинга нормативных 
актов как основного источника права в российской правовой системе. Такой методологический подход обусловлен также тем, что 
системообразующим видом мониторинга в правотворчестве является мониторинг нормативных актов и их проектов. Помимо этого, 
комплексный подход к мониторингу нормативных актов включает 
проведение указанных выше видов мониторинга непосредственно 
в структуру мониторинга нормативных актов. Однако в нашем исследовании мы уделим внимание и мониторингу концепций проектов нормативных актов, что, несомненно, расширит представление об этом виде деятельности.  
Понятие «нормативный акт» является одним из наиболее устоявшихся понятий в общей теории права. Анализ юридической литературы показывает, что на сегодняшний день достаточно подробно 
исследованы правовая природа нормативного акта, его признаки и