Исполнительная власть в системе государственного управления

Исполнительная власть  
в системе государственного управления

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2023

Б. В. Россинский

Исполнительная власть  
в системе 
государственного 
управления

Рекомендовано Редакционно-издательским советом  
Московского государственного юридического университета  
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 342.518
ББК 67.401
 
Р76

Сведения об авторе

Борис Вульфович Россинский, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры административного, 
финансового и информационного права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

Рецензенты

А. В. Корнев, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 
теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
А. В. Мартынов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Национального исследовательского Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского.

Россинский Б. В.
Исполнительная власть в системе государственного управления : монография / Б. В. Россинский. — Москва : Норма :  ИНФРА-М, 
2023. — 376 с. — DOI 10.12737/1983246.
ISBN 978-5-00156-298-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-018350-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111369-1 (ИНФРА-М, online)

В монографии, посвященной роли исполнительной власти в системе государственного управления, рассматриваются традиционные, кибернетические и синергетические концепции соответствующей управленческой деятельности, а также закономерности развития и функционирования этой ветви власти в дореволюционной России, в СССР и в постсоветский период. Существенное внимание 
уделяется особенностям организации и деятельности исполнительной власти в 
системе государственного управления и значению данной власти в механизме 
обеспечения устойчивости государства.
Для научных работников, преподавателей юридических и управленческих вузов и факультетов, аспирантов и студентов, государственных служащих, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами деятельности исполнительной власти и осуществления государственного управления.

УДК 342.518 
ББК 67.401

 
© Росcинский Б. В., 2023

Р76

От автора

В последние годы мною написаны три монографии, в которых 
рассмотрены различные проблемы системного подхода к деятельности исполнительной власти и осуществлению государственного управления. Две персональные книги целиком посвящены этим вопросам1, 
в первой главе коллективного труда, направленного на развитие представлений об административном праве в системе российского права, 
я с современных системных позиций изложил понимание предмета 
административного права и государственного управления2. Положения монографий широко обсуждались и были хорошо встречены научной общественностью, журнал «Административное право и процесс» 
опубликовал обстоятельные рецензии на эти книги3.
Собственные размышления и советы коллег привели меня к мысли о необходимости, обобщив и развив материалы указанных монографий, осуществить комплексное исследование роли исполнительной 
власти в системе государственного управления, проанализировать стабилизирующее значение этой ветви власти непосредственно в обеспечении устойчивости государства. Данное обстоятельство побудило меня вплотную заняться изучением различных правовых концепций государственного управления, а также закономерностей развития 
и функционирования исполнительной власти в глобальной государственно-управленческой системе. Соответственно построена и архитектоника настоящей работы.

1  См.: Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного 
управления в России. Системные подходы. М., 2020; Он же. Проблемы государственного управления с позиций теории систем. М., 2021.
2  См.: Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности: в 12 т. Т. VIII: Административное право в системе современного 
российского права / под ред. Р. Л. Хачатурова и А. П. Шергина. М., 2022.
3  См.: Уманская В. П. Рецензия на монографию Б. В. Россинского «Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы» 
(М.: Издательство «Норма»: ИНФРА-М, 2020. — 168 с.) // Административное право и 
процесс. 2020. № 2. С. 86—87; Старилов Ю. Н. Рецензия на монографию Б. В. Россинского «Проблемы государственного управления с позиций теории систем» (М.: «Норма»: ИНФРА-М, 2021. — 264 с.) // Административное право и процесс. 2021. № 3. С. 83—
85; Дугенец А. С. Административное право в системе современного российского права // Административное право и процесс. 2022. № 7. С. 85—88.

От автора

Не могу не отметить, что подготовленные мною за долгие годы научные публикации сформировали собственный подход к написанию 
статей, эссе и особенно монографий, частично отличающийся от классического стиля таких работ, но импонирующий мне тем, что он позволяет высказать самые разноплановые суждения, к которым пришел 
в течение жизни. В связи с этим настоящая книга, как и предыдущие, 
«не отвечает канонам сугубо монографических работ. Изложение научного материала сочетается с отвлечениями на публицистические, 
нередко даже философские размышления, авторские суждения о тех 
или иных процессах в стране. Без этого, думается, монография представлялась бы во многом набором ряда известных положений, обзором 
других работ, была бы достаточно сухой и неинтересной, не смогла бы 
выполнить основную задумку»1 базового посыла книги — увлечь читателей, особенно молодое поколение, идеями, воплощение которых 
в жизнь должно способствовать совершенствованию государственного управления.
Как и раньше, в работе над материалом помимо строгих научных 
данных широко использую суждения, высказанные мне при личном 
общении учеными и лицами, занимавшими значительные государственные должности в СССР и постсоветской России, а также почерпнутые из мемуарных источников. Достоверность таких сведений уже 
не раз отмечал в своих публикациях.
Надеюсь, что и эта книга окажется интересной и полезной читателям. Как и раньше, обращаюсь с просьбой ко всем, кто прочитает монографию, по возможности высказать о ней свое мнение. Буду крайне 
признателен коллегам, которые пожелают принять участие в соответствующих дискуссиях.

1  Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы. С. 6. 

Р а з д е л  I 
Исполнительная власть  
как фундамент правовых концепций 
государственного управления

Глава 1. Понятие и традиционная концепция 
государственного управления

§ 1. Понятие управления и государственного управления

Упоминание об управлении имелось еще у Платона1 и Аристотеля2. Причем первый довольно часто в своих сочинениях употреблял 
понятие «кибернетика» как искусство управлять кораблем или людьми3, а второй, введя термин «государственное управление», определял его в качестве «господской науки».
За прошедшие более чем две тысячи лет значительное число ученых многократно рассматривали сущность управления, причем с разных позиций, и сформулировали массу его дефиниций, в результате 
чего, по справедливому замечанию Г. В. Атаманчука, понятие управления «стало охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов»4. Это не случайно, 
ведь управление — «одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей», работа, «от 
состояния которой во многом зависит благополучие общества и в конечном счете — судьба каждого человека»5.
Поскольку интерес к проблемам управления значительно возрос в 
мире в середине прошлого века, после появления и дальнейшего бурного развития кибернетики, именно с этого времени в разных странах появилось особенно много определений управления, новых суж
1  См.: Платон. Государство. М., 2019.
2  См.: Аристотель. Политика. М., 2019.
3  Что и послужило одним из оснований, по признанию Н. Винера, назвать новую 
теорию управления кибернетикой. См.: Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь 
в животном и машине. М., 1968. С. 56.
4  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 38.
5  Там же. С. 42.

Раздел I. Исполнительная власть как фундамент правовых концепций

дений о его природе, в основном базирующихся на современных информационных подходах к данному процессу. К настоящему времени 
не только зарубежными, но и советскими, а затем российскими авторами сделан достаточно детальный анализ понятия «управление», в 
том числе государственного управления, и имеющихся в литературе соответствующих суждений1. Рассмотрим некоторые из них, представляющие наибольший интерес с точки зрения содержания настоящей монографии.
Еще в середине 60-х гг. ХХ в., в период лишь начала серьезного 
развития в СССР науки управления, при наличии сравнительно небольшого числа соответствующих дефиниций В. Г. Афанасьев отмечал, что в литературе «нет единого, более или менее однозначного 
определения управления. Имеющиеся же определения характеризуют, 
как правило, одну или несколько черт, особенностей процесса управления»2. С годами ситуация только обострилась. При этом несмотря 
на то, что академик В. Г. Афанасьев являлся представителем философской научной мысли, он выступал против имеющихся попыток «характеризовать понятие “управление” как философскую категорию»3. 
Ученый, понимая многогранность этого явления, утверждал, что при 
исследовании различных «процессов управления наиболее общее понятие управления выработано кибернетикой»4.
Подобный вывод был неслучаен, ибо, как писал в те годы другой 
академик, но уже специалист по инженерным проблемам управления, основоположник отечественной школы биологической кибернетики и биотехнических систем и технологий А. И. Берг, хорошо известно, что «любая наука изучает закономерности явлений и процессов, с тем чтобы объяснить их и предсказать их развитие в будущем. 
Кибернетика изучает общие закономерности процессов, происходящих в сложных динамических системах при их переходе из одного 
состояния в другое независимо от того, какова физическая или социальная природа самой системы. Кибернетика обобщает закономерности управления, происходящие в живой природе, в человеческом обществе, в промышленности. Ею изучаются общие закономерности, 

1  См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 50—62; Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 22—32; Гвишиани Д. М. Организация управления. М., 1998. С. 17—49; Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство 
управления. М., 2021. С. 3—35; Понкин И. В. Теория государственного управления. 
М., 2019. С. 14—37; и др.
2  Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. С. 22.
3  Там же.
4  Там же. С. 23.

Глава 1. Понятие и традиционная концепция государственного управления 9

приводящие к достижению поставленной цели наивыгоднейшим, оптимальным путем»1.
Подобное суждение применительно к социальным процессам было 
поддержано еще одним академиком философом Б. М. Кедровым, который отмечал, что управление есть весьма общий механизм, свойственный социальным явлениям в еще большей степени, чем другим, 
в частности биологическим2.
В целом с учетом кибернетических подходов стало очевидно, что 
управление противоположно дезорганизации, оно позволяет стабилизировать систему, сохранить ее качество и обеспечить развитие, 
достигнуть необходимый эффект от функционирования системы. 
В связи с этим достаточно точной, хотя и лаконичной, представляется дефиниция управления, сформулированная И. Б. Новиком: 
«В самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т. е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде»3. В унисон такому пониманию управления звучат суждения: Е. В. Охотского об 
управляемости как важнейшей характеристике всех организованных 
социальных систем4; С. Бира, что «управление есть неотъемлемое 
свойство любой системы»5; наконец, П. Друкера, согласно которому «институт управления — это феноменальное явление в истории 
человечества»6.
Возвращаясь к тезисам об управлении как атрибуте организации 
социальных систем и как способе приведения системы в соответствие 
объективным закономерностям, следует привести слова В. Г. Афанасьева, что в этом смысле не является исключением и управление обществом. Такое управление представляет собой целесообразное воздействие на общественную систему, приведение данной системы в соответствие присущим ей закономерностям7. «Управление — свойство, 
внутренне присущее обществу на любой ступени его развития; оно, 
это свойство, имеет всеобщий характер и вытекает из системной при
1  Берг А. И. Кибернетика в строительстве коммунизма // Кибернетика, мышление, 
жизнь. М., 1964. С. 7.
2  См.: Кедров Б. М. Предмет и взаимосвязь естественных наук. М., 1962. С. 25.
3  Новик И. Б. Кибернетика. Философские и социологические проблемы. М., 1963. 
С. 25.
4  См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления. М., 2013. С. 26.
5  Бир С. Кибернетика и управление производством. М., 1963. С. 22.
6  Друкер П. Ф. Энциклопедия менеджмента. М., 2004. С. 19.
7  См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. С. 33.

Раздел I. Исполнительная власть как фундамент правовых концепций

роды общества, из общественного, коллективистского труда людей, 
из необходимости общаться в процессе труда и жизни, обмениваться 
продуктами своей материальной и духовной деятельности»1.
Рассматривая комплексно суть социального управления, Е. В. Охотский пишет, что оно — «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную 
и групповую жизнедеятельность; механизм организации, координации, регулирования и реализации общественных связей... Управляющее воздействие — реальное побуждающее, заставляющее, изменяющееся и преобразующее влияние на сознание, поведение и деятельность людей... Управление — это результат целенаправленной 
интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли; волевое 
воздействие субъекта на объект в направлении перевода последнего в 
качественно новое состояние»2.
Любое управление, а особенно социальное, многоаспектно. Дело в 
том, что управление как общественное явление, используемое людьми для решения своих жизненных проблем, по словам Г. В. Атаманчука, «имеет многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и взаимосвязей. Это обусловлено тем, что в управлении как 
субъектом, так и объектом управляющего воздействия выступает человек — сложнейшее биосоциальное создание природы и общества. 
Влияет и то, что управление органично включено в механизмы взаимодействия природы, человека, общества»3. О комплексности управления, особенно социального управления, писали еще в 70-е гг. прошлого века С. Р. Макулинский и Г. Х. Попов, понимавшие под комплексным, в частности, такой особый подход, «суть которого состоит 
в том, что в каждом достаточно сложном общественном, социальном явлении необходимо исследовать все его аспекты: экономические, социальные, идеологические, психологические, организационные и т. д.»4.
Анализируя характерные особенности теории и практики управления, В. И. Кнорринг также утверждает, что «управление является частью больших политических, экономических, технических, социальных и этических проблем и основывается на собственных концепциях, принципах и методах, т. е. имеет серьезный научно-методический 

1  Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 212.
2  Охотский Е. В. Указ. соч. С. 25—26.
3  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 50—51.
4  Цит. по: Стефанов Н., Симеонова К., Костов К., Качаунов С. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика. М., 1975. С. 184—185.