История государственного и местного управления в России IX-XXI веков

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

В РОССИИ IX–XXI ВЕКОВ

Н.Д. БОРЩИК
А.В. ТРЕТЬЯКОВ

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим советом 

Таврической академии (структурное подразделение) 

ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского» 

(протокол № 4 от 19 ноября 2018 г.)

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим советом 

ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского» 

(протокол № 1 от 11 января 2019 г.)

Москва
ИНФРА-М

202УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК [342.25+94(470+571)](075.8)
ББК 66.3(2Рос)12:63.3(2)я73
 
Б83

Борщик Н.Д.

Б83  
История государственного и местного управления в России IX–

XXI веков : учебное пособие / Н.Д. Борщик, А.В. Третьяков. — Москва : 
ИНФРА-М, 2023. — 218 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — 
DOI 10.12737/1041557.

ISBN 978-5-16-015562-3 (print)
ISBN 978-5-16-107991-1 (online)
Важнейшей задачей высших органов государственной власти и мест
ного управления в России является укрепление и развитие современного 
российского федерализма, основанного на конституционных отношениях 
центра и субъектов федерации.

Настоящее учебно-методическое пособие содержит комплекс материа
лов для проведения лекционных и практических занятий, справочные материалы, вопросы для самоконтроля обучающихся и пр. В их основе лежат 
авторские разработки, часть из которых использовалась в качестве заданий для коллоквиумов, эссе, рефератов и других творческих работ в рамках преподавания курса «Исторический опыт государственного и местного 
управления в России».

Соответствует требованиям федеральных государственных образова
тельных стандартов высшего образования последнего поколения.

Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 46.03.02 «До
кументоведение и архивоведение».

УДК [342.25+94(470+571)](075.8)

ББК 66.3(2Рос)12:63.3(2)я73

Р е ц е н з е н т ы:

Сафронова А.М. — доктор исторических наук, профессор кафедры 

документоведения, архивоведения и истории государственного 
управления Уральского гуманитарного института Уральского федерального университета имени первого Президента России Б.Н. Ельцина (г. Екатеринбург);

Кондратюк Г.Н. — доктор исторических наук, профессор кафедры 

истории 
Крымского 
инженерно-педагогического 
университета 

(г. Симферополь);

Хлевов А.А. — кандидат исторических наук, доктор философских 

наук, профессор кафедры документоведения и архивоведения исторического факультета Таврической академии (структурное подразделение) Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского (г. Симферополь)

ISBN 978-5-16-015562-3 (print)
ISBN 978-5-16-107991-1 (online)

© Борщик Н.Д., Третьяков А.В., 

2020

Предисловие

Важнейшей задачей высших органов государственной власти 
и государственного управления в России является укрепление 
и развитие современного российского федерализма, основанного 
на конституционных отношениях центра и субъектов федерации. 
В связи с этим особенно важным становится изучение истории государственного управления в дореволюционной, Советской и современной России. Актуальность рассмотрения названных проблем 
и их взаимосвязь объясняются тем, что современные проблемы 
государственного строительства во многом являются следствием 
процессов, развивавшихся как в Российской империи, так и в Советской России.
Обширная по территории, многонациональная, многоконфессио нальная Россия сформировалась задолго до 1917 г., разрушалась, 
восстанавливалась в виде СССР и вновь разрушалась, и опять 
начала созидаться. Даже если исходить из того, что Россия могла 
быть мононациональной, обширность территории и расположенность между двух миров (Европа — Азия) все равно создавали бы 
проблемы для управления.
Всю историю Российского государства условно можно назвать 
непрерывной и бесконечной цепью реформ в сфере управления. 
Эта проблема, отягощенная этническими, конфессиональными, сословными и другими факторами, становилась и в настоящее время 
является «головной болью» российского руководства.
На всех этапах государственного строительства с IX в. и по настоящее время перед системой и аппаратом управления стояли 
специфические задачи. Их своевременное и качественное выполнение требовало от организма системы власти большой гибкости 
и мобильности.
Исторически то, что мы сегодня называем местным самоуправлением, возникло из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, 
люди были вынуждены выполнять ряд функций сообща. Отсюда 
возникли определенные правила организации совместной жизни. 
Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний 
и навыков от поколения к поколению, отсюда происходила власть 
старейшин родов (общин). Эта организация людей и есть первичный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.

По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность производственного коллектива уменьшалась от большой 
общины до размера семьи, количество первичных ячеек общества 
возрастало, появилась необходимость во властных структурах, 
регулирующих межобщинные отношения, возникло государство. 
Прародительницей самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах. Городское вече обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего 
роль военачальника. В сельской местности издревле существовала 
крестьянская община на базе земли, находящейся в общем владении.
Со всей определенностью можно сказать, что взлеты и падения 
в истории российского государства были теснейшим образом связаны не только с просчетами в деятельности органов управления 
на федеральном и местном уровнях, но и с ошибками, допущенными при их организации, со сбоями в их деятельности, а также 
с межведомственными противоречиями. Следовательно, изучение 
истории государственного управления дает нам возможность 
не только понять суть допущенных ошибок, но и избежать их повторения в современной реформаторской работе.
Поэтому цель данного учебного пособия состоит в том, чтобы 
в соответствии с основными этапами государственного строительства в России показать процесс создания системы управления, 
механизм деятельности и функциональную эволюцию различных 
ее составляющих.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд 
задач:
 
•  показать основные этапы государственного строительства в дореволюционной, Советской и современной России;
 
•  проследить эволюцию системы центральной (имперской и федеральной) власти в различные периоды российской истории;
 
•  воссоздать и представить в целостном виде региональное (губернское и в субъектах РФ) управление;
 
•  изучить систему местного управления в Российской империи, 
Советской и современной России;
 
•  выявить механизм взаимодействия властных структур различных уровней.
У студентов бакалавриата формируются следующие компетенции:
 
•  способность анализировать основные этапы и закономерности 
исторического развития общества для формирования активной 
гражданской позиции;

•  способность уважительно и бережно относиться к историческому наследию и культурным традициям;
 
•  способность воспринимать межкультурное разнообразие общества в социально-историческом, этическом и философском 
контекстах.
В результате освоения курса студент бакалавриата будет:
знать
 
•  основные тенденции в развитии местного самоуправления 
России, концепции и теории местного самоуправления;
 
•  отечественный и зарубежный опыт государственного управления и местного самоуправления;
 
•  закономерности и этапы исторического процесса;
уметь
 
•  ориентироваться в мировом историческом процессе;
 
•  анализировать процессы и явления, происходящие в обществе;
 
•  уверенно использовать понятийно-категориальный аппарат;
владеть
 
•  навыками мышления для выработки системного целостного 
взгляда на проблемы;
 
•  информацией об особенностях современной социально-политической ситуации в стране и в мире и тенденциях ее изменения;
 
•  навыками работы с разновременными, разнотиповыми и разновидовыми историческими источниками.
Периодизация курса истории государственного управления 
в России строится в соответствии с общей периодизацией истории 
страны и учитывает характер и особенности развития российской 
государственности (Приложения 3–4).
Во все периоды становления России как единой и великой 
державы, особенно в кризисную эпоху, отчетливо проявлялись две 
тенденции: объединение на основе сильной центральной власти 
и разобщение, суверенизация ее составляющих территорий. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей или, в современных политических терминах, региональных 
элит, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех 
этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее 
заметной мере проявлялась и третья — становление и развитие 
местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных 
властей. При усилении центральной власти самоуправление было 

в значительной мере компромиссом между верховной властью 
и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту 
противостояния центра и провинции.
В той или иной мере самоуправление в России существовало 
на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство 
сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, вынуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Введение

Историю государственного и местного управления вполне можно 
считать самостоятельной научной и учебной дисциплиной. Ее возникновение стало междисциплинарным явлением, происходящим 
на стыке исторических и юридических дисциплин. С собственно 
историей ее объединяют общенаучные и специальные методы исследования: историзм в объяснении событий и явлений, связь 
истории государственного и местного управления с конкретным 
историческим контекстом, использование самых разных исторических источников (правового характера, публицистики, мемуаров 
и пр.) для создания целостной картины развития отечественных 
государственных институтов. С правовыми дисциплинами связь 
видится в единстве объекта изучения, включая институты гражданского общества, политические и правовые институты, а также широкое привлечение нормативно-правовых документов в качестве 
источника.
К ключевым проблемам настоящего курса авторы относят:
 
•  общую характеристику российской государственности в различные исторические периоды;
 
•  анализ деятельности системы высших, центральных и местных 
органов управления;
 
•  выделение общего и особенного в истории российской государственности;
 
•  изучение реформирования и контрреформ государственного механизма;
 
•  организацию и функционирование государственной службы 
в исторической ретроспективе;
 
•  роль отдельных исторических личностей в становлении российской государственности.
Кроме того, в отдельных случаях приводятся специальные 
данные по истории и функционированию некоторых государственных учреждений: когда и зачем они были созданы, каковы 
были их функции и полномочия, внутренняя структура, почему 
они подвергались реорганизации или были упразднены, какую роль 
сыграли в истории развития отечественной государственности.
Исследование истории государственного управления в России 
было начато еще в XVIII столетии. В общих исторических сочинениях В.Н. Татищева, М.М. Щербатова и других исследователей 
содержится богатый фактический и фактографический материал 

по истории становления российской государственности в самом 
общем виде, а также по истории отдельных государственных органов управления. После выхода в свет объемного труда Н.М. Карамзина «История государства Российского» (1816–1829 гг.) изучение основ российской государственности стало самостоятельной 
отраслью исторической науки.
Следующий этап в исследовании российской государственности 
начался во второй половине XIX в. и был связан с именами историков так называемой государственной школы: С.М. Соловьева, 
М.К. Любавского, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского и многих 
других. Представители этой научной школы отводили государству 
решающую роль в развитии социума, в прогрессе человеческой цивилизации, поэтому основное внимание в их работах уделено проблемам социально-политического развития, взаимодействию государства и общества, изучению функционирования отдельных государственных институтов. Представители «государственной школы» 
оказали существенное влияние на научные взгляды В.О. Ключевского, П.Н. Милюкова, С.Ф. Платонова и других исследователей, 
активно участвующих в кропотливой работе по сбору и систематизации данных по истории отечественного государственного управления.
Огромную роль для понимания государством своих собственных функций сыграли теории о природе местного самоуправления. Одним из первых среди отечественных ученых, изучавших 
систему местного самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. 
Его активно поддержал князь А.И. Васильчиков. Во второй половине XIX в. в связи с проведением земской и городской реформ 
вновь были подняты вопросы о роли местного самоуправления 
в системе государственного управления. Они нашли свое отражение в трудах известных российских ученых-государствоведов 
Н.И. Лазаревского, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, А.А. Кизеветтера, Н.М. Коркунова и других.
В советский период исследовательский интерес к дореволюцион ной истории был во многом утрачен. Советская историческая наука 
и историография основной упор делали на проблемы социальноэкономической истории и революционного движения, истории 
классовой борьбы и общественно-политических течений. Вопросы 
истории местного самоуправления оказались на втором плане. 
Но и в этот период советская историография изучения российской 
государственности пополнилась фундаментальными трудами 
Б.Д. Грекова, Б.А. Рыбакова, В.Л. Янина, Л.В. Черепнина, А.А. Зимина, С.О. Шмидта, С.М. Троицкого, Н.И. Павленко, Н.М. Дру

жинина, П.А. Зайончковского, Н.П. Ерошкина, К.Ф. Шацилло, 
Г.З. Иоффе, И.А. Исаева и других.
Интерес к вопросам местного самоуправления обостряется 
в СССР в период нэпа. Именно в этот период увидели свет фундаментальные работы Л.А. Велихова и В.Н. Твердохлебова.
На 90-е гг. XX в. приходится возрождение интереса историков 
к событиям политической истории России, в том числе советского 
периода, истории российской государственности, традициям гражданского общества, к работе крупных государственных деятелей. 
Современные исследователи большое внимание уделяют изучению 
исторического опыта местного управления и самоуправления отдельных регионов, широко используют краеведческий материал.

Глава 1.

ГОСУДАРСТВО: ПОНЯТИЕ, ФУНКЦИИ, ТИПЫ 
И ФОРМЫ. ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ РАЗВИТИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА, ЕГО ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ

Государство является сложным социальным явлением. Как общественный институт оно существует около 5 тыс. лет. Возникнув 
в глубокой древности, государственные институты эволюционировали от первых примитивных протогосударственных образований 
до современных форм государственного устройства. В современной 
науке нет общепринятого понятия термина «государство». В самом 
общем виде под государством понимают «политическую организацию общества, обладающую властными полномочиями, аппаратом управления и принуждения, выражающую преимущественно 
интересы доминирующего социального слоя и выполняющую социально значимые для всего общества задачи»1.
Теории возникновения государства. Вопрос о возникновении 
государства остается дискуссионным и в современных условиях; 
ученые самых разных научных направлений пытались дать свои 
объяснения этому феномену. Различные научные школы создавали свои теории происхождения государства, которые получили 
широкое распространение; в них по-разному, в зависимости от авторских предпочтений, объяснялись причины и способы образования государства, его природа, функции и сущность.
Одной из первых широкораспространенных стала так называемая патриархальная теория, предложенная древнегреческим 
философом Аристотелем. Он считал, что прообразом государства 
является семья, поэтому смотрел на государственную власть как 
на продолжение отцовской (патриархальной) власти, которая 
первоначально распространялась только на семью, но постепенно 
охватывала все население полиса. В XVII в. основные идеи патриархальной теории получили развитие в обобщающем труде 

1 
Халилова Т.В. Государственная и муниципальная служба. Тексты лекций. 
Казань: Изд-во КНИТУ, 2013. С. 12.