Обязательные требования охраны труда при формировании новой модели правового регулирования

УРАЛЬСКИЙ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИЛИАЛ
Федеральное государственное бюджетное учреждение
«Всероссийский научно-исследовательский институт труда»
Министерства труда и социальной защиты 
Российской Федерации

Н.А. Самарская

ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ 
ОХРАНЫ ТРУДА ПРИ ФОРМИРОВАНИИ 
НОВОЙ МОДЕЛИ ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ

Монография

Nadezhda A. Samarskaya

MANDATORY REQUIREMENTS
LABOR PROTECTION IN THE 
FORMATION OF A NEW MODEL OF 
LEGAL REGULATION

(monograph) 
Moscow, 2022

Москва
2022

УДК 658
ББК 65.29
С17

Р е ц е н з е н т ы :

Елин А.М. – доктор экономических наук, кандидат социологических наук, научный консультант центра исследований охраны труда, 
Федеральное государственное бюджетное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт труда» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (г. Москва).

Городнова Н.В. – доктор экономических наук, профессор, Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н. 
Ельцина (г. Екатеринбург).

С17    Самарская Н.А.
Обязательные требования охраны труда при формировании 
новой 
модели 
правового 
регулирования: 
монография 
/ 
Н.А. Самарская. – М.: Первое экономическое издательство, 
2022. – 298 с.

ISBN: 978-5-91292-415-6 
DOI: 10.18334/9785912924156 

В монографии представлен анализ практики применения обязательных 
требований Правил по охране труда в новой модели правового регулирования 
в области охраны труда. Представлены научно обоснованные предложения 
по актуализации, внесению изменений и приведение в соответствие с новыми 
государственными нормативно-правовыми актами, принятыми в 2021 году, 
действующих Правил по охране труда.
Полученные в ходе исследования положения, выводы и рекомендации 
могут быть интересны специалистам в области охраны и экономики труда, 
руководителям государственных органов власти и использоваться при 
разработке документов законодательного и нормативного характера в области 
охраны труда.

ISBN 978-5-91292-415-6               © Уральский межрегиональный филиал 
                                                            ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, 2022
                © Самарская Н.А., 2022
                © Дизайн обложки и оформление,  
                    Первое экономическое издательство, 2022

СОДЕРЖАНИЕ

ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ......................................................6

ВВЕДЕНИЕ ..........................................................................................9

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ 
И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОХРАНЫ ТРУДА  ..............................13

1.1. Основные понятия и принципы обеспечения 
            охраны труда в Российской Федерации ..................................13
1.2. Результаты реализации механизма «регуляторной 
            гильотины» в сфере охраны труда и ее место в реформе 
            обязательных требований и контрольно-надзорной 
            деятельности ..............................................................................19
1.3. Формирование новой модели правового регулирования 
            в области охраны труда в Российской Федерации .................27
1.4. Организация государственного управления, надзора 
            и контроля за охраной труда ....................................................40
1.5. Концепция риск-ориентированного подхода в системе 
             государственного контроля и надзора в области 
             охраны труда .............................................................................52
1.6. Охрана труда в условиях пандемии: рекомендации 
            по минимизации рисков ...........................................................73

2. СОВРЕМЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ 
ОХРАНЫ ТРУДА: МЕТОДОЛОГИЯ РАЗРАБОТКИ 
И АКТУАЛИЗАЦИИ НОРМАТИВНЫХ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ  .........................................................................79

2.1. Разработка и применение законодательства по охране 
            труда в экономически развитых странах ................................79
2.2. Необходимость реформирования законодательства 
            Российской Федерации в области охраны труда 
            на современном этапе развития экономики ............................99
2.3. Методология нормотворчества в области охраны труда  ......106
2.4. Анализ изменений в нормативных правовых актах 
            Российской Федерации, устанавливающих обязательные 
            требования охраны труда  ........................................................113

2.5. Анализ структуры и особенности формирования 
            обязательных нормативных требований в новых 
            Правилах по охране труда ........................................................132
2.6. Комментарии по обязательным требованиям новых 
            Правил по охране труда с оценкой их места в общей 
            структуре развития государственного управления охраной 
            труда и формирования системы управления охраной труда 
            в организации ............................................................................159

3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ 
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ОБЛАСТИ 
ОХРАНЫ ТРУДА .................................................................................169

3.1. Рекомендации по формированию единой структуры 
            Правил по охране труда ............................................................169

3.2. Формирование системы перекрестных ссылок в новых 
            Правилах по охране труда ........................................................187
3.3. Подготовка предложений по актуализации и внесению 
            изменений в действующие редакции Правил 
            по охране труда..........................................................................202

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................204

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ......................207

ПРИЛОЖЕНИЕ А ..............................................................................218

ПРИЛОЖЕНИЕ Б ...............................................................................278

Аннотация
Актуальность представленной исследовательской работы определяется необходимостью непрерывного совершенствования нормативно-правовой базы и регулирования законодательства Российской Федерации в области охраны труда. Работа выполнена в рамках государственного задания 
в сфере научной деятельности ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России.
В монографии представлен анализ практики применения обязательных требований Правил по охране труда в новой модели правового регулирования в области охраны труда. Представлены научно обоснованные предложения по актуализации, внесению изменений и приведение 
в соответствие с новыми государственными нормативно-правовыми 
актами, принятыми в 2021 году, действующих Правил по охране труда.
В монографии исследованы теоретические, управленческие и правовые аспекты охраны труда; проведен анализ современного законодательства в области охраны труда и сформированы научно-обоснованные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в 
области охраны труда.
Научная новизна результатов исследования состоит в обосновании 
и описании особенностей новой модели правового регулирования в области охраны труда, в рамках которой сформирована единая структура 
нормативно-правовых актов, содержащих обязательные требования в 
области охраны труда с целью повышения эффективности государственного управления охраной труда и совершенствования современного законодательства в Российской Федерации.
Результаты работы могут использоваться для дальнейшего развития 
и совершенствования системы государственного управления охраной 
труда в целях стимулирования работодателей к внедрению профилактической модели управления охраной труда, повышения уровня исполнения работниками требований Правил по охране труда.
Полученные в ходе исследования положения, выводы и рекомендации могут быть интересны специалистам в области охраны и экономики труда, руководителям государственных органов власти и использоваться при разработке документов законодательного и нормативного 
характера в области охраны труда.
Ключевые слова: охрана труда, государственное управление, Правила по охране труда, нормативный правовой акт, «регуляторная гильотина», риск-ориентированный подход, актуализация, модель, перекрестная ссылка, обязательные требования, правовое регулирование.

ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Безопасные условия труда – условия труда, при которых воздействие 
на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов 
исключено либо их уровни с учетом применения средств индивидуальной (коллективной) защиты и управления профессиональными рисками не превышают установленных нормативов.
Государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и 
пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и 
иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с иными 
нормативными правовыми актами Российской Федерации законами и 
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических 
лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных 
законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) 
устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по 
систематическому соблюдению исполнения обязательных требований, 
анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Охрана труда – система сохранения жизни и здоровья работников 
в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные 
мероприятия.
Оценка условий труда – комплекс процедур идентификации опасных и вредных производственных факторов и рисков их воздействия 
на организм работающего, а также последующей оценки данных рисков.
Правила по охране труда – нормативный акт, устанавливающий требования по охране труда, обязательные для исполнения при проектировании, организации и осуществлении производственных процессов, 

отдельных видов работ, эксплуатации производственного оборудования, установок, агрегатов, машин, аппаратов, а также при транспортировании, хранении, применении исходных материалов, готовой продукции, веществ, отходов производств.
Профессиональный риск – вероятность нанесения вреда здоровью 
работника в результате воздействия на него вредного и (или) опасного 
производственного фактора при исполнении им своей трудовой функции с учетом возможной тяжести повреждения здоровья.
Рабочее место – место, в котором работник должен находиться или в 
которое ему необходимо прибыть в связи с его работой. Оно прямо или 
косвенно находится под контролем работодателя.
Регуляторная гильотина – инструмент масштабного пересмотра и 
отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий 
бизнес-климат и регуляторную среду.
Система – совокупность взаимодействующих объектов, для которых задано хотя бы одно осмысленное отношение.
Система управления охраной труда (СУОТ) – комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей.
Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при 
котором в предусмотренных федеральным законом (№ 294-ФЗ от 
26.12.2008) случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального 
предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой 
деятельности производственных объектов к определенной категории 
риска либо определенному классу (категории) опасности.
Специальная оценка условий труда (СОУТ) – единый комплекс последовательно осуществляемых мероприятий по идентификации вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового 
процесса и оценке уровня их воздействия на работника с учетом отклонения их фактических значений от установленных уполномоченным 
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти нормативов (гигиенических нормативов) условий 
труда и применению средств индивидуальной и коллективной защиты.

Стандарты безопасности труда – правила, процедуры, критерии и 
нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников 
в процессе трудовой деятельности и регламентирующие осуществление социально-экономических, организационных, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных мер в области 
охраны труда.
Техника безопасности – система организационных мероприятий, 
технических средств и методов, предотвращающих воздействие на работающих опасных производственных факторов.
Требования охраны труда – государственные нормативные требования охраны труда, а также требования охраны труда, установленные 
локальными нормативными актами работодателя, в том числе правилами (стандартами) организации и инструкциями по охране труда.
Управление профессиональными рисками – комплекс взаимосвязанных мероприятий и процедур, являющихся элементами системы 
управления охраной труда и включающих в себя выявление опасностей, оценку профессиональных рисков или недопущение их повышения, мониторинг и пересмотр выявленных профессиональных рисков.
Условия труда – совокупность факторов производственной среды 
и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и 
здоровье работника.
 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Одной из актуальных проблем успешного функционирования социально-трудовой сферы России на современном этапе является совершенствование охраны труда человека на 
производстве. Система обеспечения безопасности жизни и здоровья 
работников в процессе трудовой деятельности нуждается в дальнейшем развитии, включая правовые, экономические, организационные, 
технические, лечебно-профилактические, медико-социальные и другие аспекты. За последнее время в результате принятия ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов по охране труда в 
стране сформирована правовая база охраны труда работников организаций различных видов экономической деятельности. Тем не менее 
условия и охрана труда на многих предприятиях все еще признаются 
неудовлетворительными.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации в 
рамках его послания Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации с 1 января 2021 года были отменены все нормативные 
правовые акты, устанавливающие требования, соблюдение которых 
подлежит проверке при осуществлении государственного контроля 
(надзора), и вводятся в действие новые нормы, содержащие актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного 
подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах (подпункт «б» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 г.) по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному 
Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г.)1 .
В настоящее время в Российской Федерации реализуется подход от 
реагирования на негативные события к их предупреждению в рамках 
внедрения «регуляторной гильотины», обосновывается необходимость 
упорядочения требований, подлежащих государственному надзору 
(контролю), устранения дублирования надзорных функций, и как следствие, сокращения количества актов по охране труда. Данный подход 
предполагает создать в сфере регулирования охраны труда новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, 
снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпри
1 Перечень поручений по реализации послания Президента Федеральному Собранию (утв. 
Президентом РФ 27.02.2019 г. № Пр-294). Источник: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/1261237/

нимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям.
Государственная политика в области охраны труда предусматривает совместные действия органов законодательной и исполнительной 
власти Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов и уполномоченных работников представительных органов по улучшению условий 
и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и 
профессиональных заболеваний.
Несмотря на то, что в последнее время появилось большое количество научных работ, посвященных исследованию различных аспектов 
охраны и безопасности труда, многие вопросы и проблемы обновления 
нормативной правовой базы, усиления действенности надзорно-контрольных мероприятий, совершенствования экономических методов 
управления, стимулирования работодателей к созданию безопасных 
условий труда до сих пор остаются недостаточно исследованными.
Вопросы реформирования государственных нормативных требований охраны труда продолжают активно обсуждаться в научно-теоретических изданиях и публикациях экономических, правовых и социологических журналов, что предопределяет необходимость продолжения 
научных исследований по вопросам дальнейшего развития и совершенствования правового регулирования современного законодательства Российской Федерации в области охраны труда. Таким образом, 
необходимость непрерывного совершенствования нормативно-правовой базы и регулирования законодательства Российской Федерации в 
области охраны труда определяет проблематику, специфику и направленность данного научного исследования.
Объектом исследования является нормативно-правовое регулирование в области охраны труда в Российской Федерации. Предмет исследования – нормативные правовые акты, содержащие обязательные 
требования охраны труда по видам экономической деятельности, вступившие в силу в 2021 году (Правила по охране труда).
Цель исследования – анализ практики применения обязательных 
требований Правил по охране труда в новой модели правового регулирования в области охраны труда, а также подготовка научно обоснованных предложений по актуализации, внесению изменений и приведение 
в соответствие с новыми государственными нормативно-правовыми 
актами, принятыми в 2021 году, действующих правил по охране труда.