Государственная служба и служебное право

Ю. Н. Старилов

Государственная 
служба 
и служебное право

Учебное пособие

2‑е издание, дополненное

НОРМА
ИНФРА‑М
Москва, 2023

УДК 342.98(470+571) (075.8)
ББК 67.401.02 (2Рос) я73
 
С77
Сведения об авторе
Юрий Николаевич Старилов — доктор юридических наук, профессор, декан, заведующий кафедрой административного и административного процессуального права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», заслуженный деятель науки Российской Федерации. 
Проблемы государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран, 
а также становления и развития в стране служебного права находятся на протяжении многих лет в центре внимания ученого.

Рецензенты:
Ноздрачев Александр Филиппович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации (г. Москва);
Чаннов Сергей Евгеньевич — заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина — филиала 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Саратов).

Старилов Ю. Н.
Государственная служба и служебное право : учебное пособие / 
Ю. Н. Старилов. — 2-е изд., доп. — Москва : Норма :  ИНФРА-М, 
2023. — 448 с. — DOI 10.12737/1923194.
ISBN 978-5-00156-285-6 (Норма) 
ISBN 978-5-16-018207-0 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-111214-4 (ИНФРА-М, online)

В учебном пособии кратко проанализированы основные институты российского законодательства о государственной службе и государственных служащих. 
Главные вопросы государственной службы рассмотрены с учетом сложившихся в 
административном праве подынститутов (элементов) права государственной службы (или служебного права) на основе новейшего законодательства (по состоянию на 
1 января 2023 г.), нормы которого полноценно регулируют отношения, возникающие при построении системы и видов государственной службы, а также при реализации административно-правового статуса государственных служащих. Описаны 
принципы государственной службы, структура правового статуса государственного служащего и процесс прохождения государственной службы. Кратко представлена дискуссия о современном состоянии служебного права России.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, государственных и муниципальных служащих.

УДК 342.98(470+571)(075.8) 
ББК 67.401.02(2Рос)я73

© Старилов Ю. Н., 2015 
© Старилов Ю. Н., 2023, с изменениями

C77

Оглавление

Список сокращений  ............................................................................... 8

Предисловие  ............................................................................................10

Раздел I 
Государственная служба

Глава 1. История формирования и развития государственной 
службы в России (XVII—XX вв.)  .......................................18
§ 1. Государственная служба в России (XVII—XIX вв.) ............ 18
§ 2. Советская государственная служба (XX в.)  ......................... 55
§ 3. Создание новой российской государственной службы  
(90‑е гг. XX в.)  ......................................................................... 64
§ 4. Административная реформа 2003—2004 гг.  
и формирование служебного законодательства  ................... 71

Глава 2. Государственная должность и должности 
государственной службы  .................................................... 80
§ 1. Государственная должность: понятие,  
основные черты, учреждение и замещение .......................... 80
§ 2. Государственные должности Российской Федерации  
и субъектов Российской Федерации  ..................................... 91
§ 3. Должности государственной службы:  
квалификационные требования для замещения  
должностей, категории и группы  .......................................... 93
§ 4. Реестры должностей государственной службы  ................... 97

Глава 3. Государственная служба  ....................................................102
§ 1. Государственная служба: понятие, признаки, значение  .... 102
§ 2. Правовые источники государственной службы  ................. 108

Глава 4. Виды государственной службы  ........................................120
§ 1. Государственная гражданская служба и ее виды  ............... 120
§ 2. Военная служба: понятие и особенности  ........................... 127

Оглавление

§ 3. Государственная служба иных видов: предназначение, 
понятие, виды, особенности  ................................................137

Глава 5. Муниципальная служба  .....................................................159
§ 1. Муниципальная служба: понятие, признаки,  
принципы  ............................................................................... 159
§ 2. Муниципальные служащие  
и прохождение муниципальной службы  ............................ 167

Глава 6. Управление государственной службой  ...........................180
§ 1. Управление государственной службой: понятие,  
значение, система  ................................................................. 180
§ 2. Кадровый резерв: виды и порядок формирования  ............ 187

Глава 7. Основные принципы построения и функционирования  
системы государственной службы ...................................191
§ 1. Принципы построения и функционирования 
системы государственной службы: понятие  
и юридическое значение  ...................................................... 191
§ 2. Система и виды принципов государственной службы  ..... 193

Раздел II 
Государственные служащие

Глава 8. Государственные служащие  ..............................................222
§ 1. Государственные служащие: понятие, главные черты,  
виды. Реестры государственных служащих  ....................... 222
§ 2. Должностное лицо: понятие и правовой статус  ................ 228

Глава 9. Административно-правовой статус  
государственных служащих ..............................................236
§ 1. Понятие и структура административно-правового  
статуса государственных служащих  ................................... 236
§ 2. Общие условия государственной службы  .......................... 241
§ 3. Денежное содержание государственных служащих .......... 246
§ 4. Права государственных служащих  ...................................... 252
§ 5. Обязанности государственных служащих  .......................... 258
§ 6. Ограничения и запреты 
для государственных служащих  .......................................... 263
§ 7. Поощрение государственных служащих: 
основания и меры  ................................................................. 272
§ 8. Ответственность государственных служащих  ................... 279

Оглавление 
7

Глава 10. Прохождение государственной службы  ........................293
§ 1. Прохождение государственной службы: 
понятие и признаки  .............................................................. 293
§ 2. Поступление на государственную службу  ......................... 297
§ 3. Противодействие коррупции в системе прохождения 
государственной службы  ..................................................... 316
§ 4. Аттестация и квалификационный экзамен  
государственного служащего  ............................................... 340
§ 5. Присвоение классных чинов, классных чинов юстиции, 
дипломатических рангов, специальных званий ................. 352
§ 6. Ротация государственных служащих  .................................. 361
§ 7. Профессиональное развитие 
государственных служащих  ................................................. 366
§ 8. Прекращение государственной службы  ............................. 371

Раздел III 
Служебное право

Глава 11. Служебное право: теория и дискуссия  
о современном понимании и развитии ..........................381
§ 1. Теория государственной службы и служебное право  ....... 381
§ 2. Служебное право — подотрасль  
административного права  .................................................... 389
§ 3. Служебное право и модернизация 
административного права  .................................................... 398
Заключение  .......................................................................................... 406
Нормативные правовые акты  ......................................................... 409
Рекомендуемая литература  ...............................................................426

Список сокращений

АПК РФ  —  Арбитражный процессуальный кодекс Российской 
Федерации
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
МИД России — Министерство иностранных дел Российской Федерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты 
Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического 
развития Российской Федерации
Минюст России  — Министерство юстиции Российской Федерации
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам 
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
ОВД — органы внутренних дел
Росгвардия — Федеральная служба войск национальной гвардии 
Российской Федерации
Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Росрезерв — Федеральное агентство по государственным резервам
Росстат — Федеральная служба государственной статистики
РФ — Российская Федерация

Список сокращений 
9

СК РФ — Следственный комитет Российской Федерации
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
ФНС России — Федеральная налоговая служба
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний
ФССП России — Федеральная служба судебных приставов
ФТС России — Федеральная таможенная служба
ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации

Предисловие

Государственная служба (публичная служба, кадры, сотрудники, 
работники государственных органов, персонал управления, кадровый 
аппарат и т. д.), следовательно, и служебное право (или право государственной и муниципальной службы) во все времена находятся в центре внимания политиков, законодателей, ученых. В сфере государственной службы в целях улучшения ее организации и функционирования во всех странах регулярно проводятся реформы, которые либо 
связаны с программами общегосударственного развития, либо выделены в отдельный предмет модернизации. К государственной службе как наиважнейшей части системы государственного управления и 
особой сфере правового регулирования в современных условиях (когда разрабатываются планы укрепления системной организации, развития технологий функционирования, профессиональной подготовки 
персонала и модернизации других параметров исполнительной власти) предъявляются чрезвычайно высокие требования.
Очевидно, что государственная служба стала неотъемлемой частью образовательного процесса, причем как в базовом образовании 
(экономическом, юридическом, в сфере публичного управления), так 
и в повышении квалификации, переподготовке государственных служащих, получении дополнительного образования и их профессиональном развитии. В связи с этим появляется потребность в издании 
учебников, учебных курсов или пособий для обеспечения образовательного процесса по государственной службе (служебному праву).
Предлагаемое читателям учебное пособие представляет собой 
краткое рассмотрение основных правовых институтов, находящихся в 
структуре публичного служебного права России. В нем вопросы организации и функционирования государственной службы, реализации 
правового статуса государственных служащих анализируются с учетом 
последних изменений и дополнений, внесенных в российское законодательство о видах государственной службы. Многочисленные ссылки и 
указания на нормативные правовые акты, действующие в области государственной и муниципальной службы, сделаны в целях подтверждения наличия в законодательстве соответствующего правового инсти