Разработка и реализация проектов в органах публичного управления: от теории к практике

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2021

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

РАЗРАБОТКА
И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ
В ОРГАНАХ
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ:
ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом
Уральского федерального университета в качестве учебного пособия
для студентов вуза, обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

УДК 352/354(075.8)
ББК С83я73-1
        Р17

В учебном пособии рассматриваются традиционные и современные технологии проектного менеджмента в сфере публичного управления. Материал
излагается в соответствии с оригинальной авторской методикой преподавания
данного курса.
Для студентов, обучающихся по экономическим и управленческим направлениям подготовки, слушателей различных образовательных программ, преподавателей, специалистов-практиков, деятельность которых в той или иной степени связана с проектным управлением.

Разработка и реализация проектов в органах публичного управления: от теории к практике : учебное пособие / Л. Н. Боронина, З. В. Сенук, А. А. Дроздова, Г. В. Пошехонова, А. А. Балясов,
Е. В. Москвина ; под общ. ред. Л. Н. Борониной ; Министерство
науки и высшего образования Российской Федерации, Уральский
федеральный университет. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та,
2021. – 167 с. : ил. – Библиогр.: с. 159–165. – 30 экз. – ISBN 978-57996-3297-7. – Текст : непосредственный.
ISBN 978-5-7996-3297-7

Р17

ISBN 978-5-7996-3297-7

А в т о р ы:
Л. Н. Боронина (введение, 1.1, 1.2, 2.1, 5.1, 5.2), З. В. Сенук (1.1, 1.2),
А. А. Дроздова (3.1, 3.2), Г. В. Пошехонова (4.1, 4.2),
А. А. Балясов (5.1, 5.3, 5.4), Е. В. Москвина (5.1, 5.3, 5.4)

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й
Л. Н. Борониной

Р е ц е н з е н т ы:
отдел молодежных проектов, мониторинга и анализа процессов
в молодежной среде Министерства образования и молодежной политики
Свердловской области (начальник отдела М. А. Карабут);
И. А. Гусева, кандидат экономических наук, доцент
(Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации)

УДК 352/354(075.8)
ББК С83я73-1

© Уральский федеральный университет, 2021

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ............................................................................................................ 5

Введение ................................................................................................................... 7

1. ТЕОРИЯ  И  ТЕХНОЛОГИИ  ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ .................. 9
1.1. Теоретические основы управления проектами .................................... 9
1.2. Технология проектной деятельности ...................................................... 14

2. МЕТОДОЛОГИЯ  ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ .................................... 38
2.1. Современные подходы в проектном менеджменте ........................... 38
2.2. Гибкие итеративно-инкрементальные методы
проектного управления ............................................................................ 46

3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ  ОБЕСПЕЧЕНИЕ  ВНЕДРЕНИЯ
ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ  В  ОРГАНАХ  ВЛАСТИ ........................... 56
3.1. Организация проектной деятельности
в органах исполнительной власти Российской Федерации .............. 56
3.2. Организация проектной деятельности
в органах исполнительной власти Свердловской области ................ 72

4. ПРОЕКТНОЕ  ФИНАНСИРОВАНИЕ
В  ОРГАНАХ  ПУБЛИЧНОГО  УПРАВЛЕНИЯ .............................................. 93
4.1. Инвестиционные программы и проекты
как инструменты проектного финансирования
в государственном и муниципальном управлении ........................... 93
4.2. Оценка стоимостных параметров
и эффективности внедрения инвестиционных проектов ................. 112

5. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ  ПРОЕКТНЫЕ  ПРАКТИКИ
В  СФЕРЕ  ПУБЛИЧНОГО  УПРАВЛЕНИЯ ................................................... 128
5.1. Использование проектных инструментов
в региональных органах
исполнительной государственной власти:
организационное и нормативно-правовое обеспечение ............... 128

5.2. Обеспечение преемственности и связности технологий
программно-целевого и проектного управления
в системе стратегического планирования
развития территории субъектов РФ .................................................... 139
5.3. Внедрение современных гибких подходов
к проектному менеджменту ................................................................. 146
5.4. Внедрение проектного управления
в органах местного самоуправления .................................................. 152

Библиографический список ............................................................................. 159

ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях внедрения проектного подхода в сферу публичного
управления возникает острая потребность в специалистах,
обладающих современными глубокими знаниями и навыками проектного менеджмента, способных разрабатывать проекты и
осуществлять эффективную деятельность по их управлению. Несмотря на большое количество научных и методических публикаций по проектному управлению, существует дефицит учебной литературы, освещающей особенноcти проектного управления в сфере
государственного и муниципального управления.
Предлагаемое учебное пособие предназначено для студентов
высших профессиональных образовательных учреждений, обучающихся по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», а также по направлениям «Публичная политика и социальные науки», «Организация работы с молодежью».
В нем излагаются классические и современных подходы к управлению проектами, рассматриваются механизмы внедрения проектного подхода в сфере государственного и муниципального управления, дается обзор лучших институциональных практик применения проектных технологий в сфере публичного управления.
Структура учебного пособия отражает курс лекций и содержание практических занятий по дисциплине «Управление проектами в органах публичного управления», изучаемой по магистерской
программе «Технологии государственного и муниципального управления» по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное
и муниципальное управление». Представленные после освещения
каждого раздела вопросы предназначены для самостоятельного
изучения разделов дисциплины, используются в процессе группового обсуждения на практических занятиях, при написании творческих работ и разработке курсовых проектов.

Руководитель авторского коллектива выражает благодарность
за участие в проекте советнику Управления проектного менеджмента в госсекторе Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации Екатерине Васильевне Москвиной, главному
специалисту Министерства промышленности и науки Свердловской области Ивану Владимировичу Глебову, профессору Вроцлавского технологического университета (Польша) Яну Бетте, а также
любимой коллеге и другу – доценту кафедры организации работы
с молодежью Уральского федерального университета Зинаиде Викторовне Сенук.

ВВЕДЕНИЕ

Как форма организации деятельности и отношений проект
представлен набором инструментов достижения целевых установок совокупного субъекта. Классическое определение проекта как
системы последовательных, взаимосвязанных временных действий,
направленных на достижение неповторимого, но в то же время определенного результата идентифицирует проект с практической
деятельностью субъекта, т. е. с практикой как активной, преобразовательной деятельностью. Рассмотренный в праксиологическом
контексте, проект являет собой совокупность приемов, навыков,
способов в области какой-либо деятельности, какой-либо работы.
Эти способы и инструменты представлены в институциональных
подсистемах проджект-менеджмента: управление временем, рисками, стоимостью, командой, коммуникациями, качеством проекта.
В совокупности своих институциональных подсистем проектный
менеджмент институционализировался только к концу двадцатого
столетия, но в своем развитии претерпел немало изменений, накопив большой теоретический, методологический и практический
опыт.
Проектирование универсально как в экстенсивном (объектном),
так и в интенсивном (инструментальном) смыслах. Сегодня проектные технологии применяются в промышленном производстве,
строительстве, архитектуре и дизайне, политике, культуре, образовании, социальной сфере; капитализация цивилизационного потенциала происходит в форме постиндустриальных мегапроектов.
Способность общества к целенаправленной деятельности, ее проектно-институциональному оформлению во многом свидетельствует о развитии уровня человеческого капитала страны, отражает потенциал ее успешного стратегического технологического развития.
Синтетическая природа проектного мышления, в основе которого лежит итерационная смена конвергентного и дивергентного

´

подходов, становится привлекательной и значимой для внедрения его проектного содержания в сфере публичного управления.
С 30 июня 2016 г. вступил в силу Указ Президента Российской Федерации о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. В этом же году
был создан Департамент проектной деятельности Правительства
Российской Федерации. В 2017 г. Правительство РФ сформировало нормативную базу проектного управления в исполнительных органах власти. Осуществляется активный процесс обучения государственных и муниципальных служащих проектному управлению
по утвержденным программам. Создана и апробирована в двух
субъектах РФ система оценки зрелости проектного управления.
1 марта 2018 г. президент России Владимир Путин, выступая с ежегодным Посланием Федеральному собранию, отметил значимость
проектного подхода для повышения эффективности и прозрачности деятельности государственных и муниципальных структур. Сопровождение реформы государственного управления и внедрения
современных управленческих технологий с учетом проектного подхода является одним из приоритетных направлений работы Открытого правительства. В 2019 г. уже в шестой раз был организован конкурс профессионального управления проектной деятельностью «Проектный Олимп».
Конкурс – это долгосрочный проект, целями которого являются широкое распространение инструментов проектного управления, повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Итоговая оценка эффективности данного проекта еще впереди. Однако накопленный
первичный опыт внедрения проектных технологий в сфере публичного управления требует осмысления и первых оценок. Обозначенные обстоятельства обусловливают актуальность предлагаемого
учебного пособия.

1.  ТЕОРИЯ  И  ТЕХНОЛОГИИ
ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ

В данной главе рассматриваются теоретические аспекты проектного менеджмента: системный и деятельностный подходы к научному определению проекта, универсальные характеристики и измерения проекта, элементы проектной деятельности, типология
проектов. Технология проектной деятельности раскрывается через
характеристику основных этапов жизненного цикла проекта и его
институциональных подсистем.

1.1. Теоретические основы
управления проектами

В современной литературе по управлению проектами можно
выделить два основных подхода к определению проекта – системный
и деятельностный. В системном подходе проект (англ. project –
то, что задумывается, планируется) определяется как система временных действий, направленных на достижение неповторимого,
но в то же время определенного результата. Проект – это «временное предприятие, направленное на создание уникального продукта,
услуги или результата»1. Системный подход к определению проекта
позволяет выделить четыре его универсальные характеристики:
1) уникальность – нет двух одинаковых проектов, любой проект содержит присущие только ему черты;
2) инновационность – в процессе реализации проекта всегда
создается нечто новое, изменения могут быть разного уровня;
3) результативность – все проекты с необходимостью имеют
вполне определенные результаты;

1 Свод знаний по управлению проектами: Руководство PMBOK®. Newtown,
2013. С. 2.

4) временнáя локализация – все проекты ограничены четкими
временными рамками; временный характер проектов указывает
на определенное начало и окончание.
Все характеристики проекта взаимосвязаны и задают три его
измерения – те критерии, по которым можно оценить любой проект. К ним относятся сроки, затраты, результат/качество. Профессиональная задача проект-менеджера – найти оптимальное соотношение этих трех ограничений проекта, соблюдая баланс интересов всех участников проекта.
Второй подход к научному определению проекта – деятельностный. Он трактует проект как деятельность по переводу объекта
из наличного состояния в состояние желаемого будущего2. Таким
образом, проект в самом широком смысле может пониматься как
творческая, разумная, целеполагающая деятельность субъекта по преобразованию объекта. Как следствие, из определения проекта вытекает понимание основных элементов проектной деятельности –
субъект и объект проектирования, его цель, технология (как совокупность операций), средства, методы и условия проектирования
(проектный фон).
Субъект проектирования – носитель управленческой деятельности, ставящий своей целью преобразование действительности
в соответствии со своими интересами и представлениями. Кроме
субъектов проектирования участниками разработки и реализации
содержательной части проектов могут и должны быть:
– органы принятия решений, чьи функции связаны с обеспечением проектов, их утверждением, контролем над их реализацией;
– государственные и негосударственные организации, научные
и экспертные советы, отвечающие за разработку, обоснование, экспертизу проектов, способные привлечь внимание населения, СМИ
к проектам;
– общественность, группирующаяся вокруг конкретных программ, проектов.

2 См.: Боронина Л. Н., Сенук З. В. Основы управления проектами : учеб.
пособие. Екатеринбург, 2015. С. 12.