Бюджетное планирование и прогнозирование

Министерство науки и высшего образования  

Российской Федерации

Уральский федеральный университет 

имени первого Президента России Б. Н. Ельцина 

А. Е. Судакова, Г. А. Агарков, А. А. Тарасьев

БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ 

И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом  
Уральского федерального университета 

для студентов вуза, обучающихся  

по направлению подготовки 38.03.01 — Экономика

Екатеринбург 

Издательство Уральского университета 

2019 

УДК 336.144(075.8) 
ББК 65.261.3я73 
          С89 

Рецензенты:
заведующий лабораторией моделирования пространственного развития 

территорий Института экономики УрО РАН, канд. экон. наук И. В. Наумов;

д‑р экон. наук, доц. кафедры финансов, денежного обращения и кредита 

Института финансов и права Уральского государственного экономического 
университета Н. А. Истомина 

С89

Судакова, А. Е.
Бюджетное планирование и прогнозирование : учеб. пособие /  

А. Е. Судакова, Г. А. Агарков, А. А. Тарасьев ; Мин‑во науки и высш. 
образования РФ. — Екатеринбург : Изд‑во Урал. ун‑та, 2019. — 308 с. 

ISBN 978‑5‑7996‑2922‑9

В учебном пособии раскрываются все обязательные термины и понятия по тематике бюджетное планирование и прогнозирование — планирование, прогнозирование, бюджетные риски, планирование доходов и расходов. Особое внимание уделяется планированию нефтегазовых доходов и социальных расходов. В учебном пособии освещаются вопросы моделирования 
параметров бюджетной системы, рассмотрены практические аспекты планирования бюджетного учреждения. В учебном пособии использованы нормативно‑правовые акты, принятые 
и действующие с изменениями на 01.01.2020 г.

Для студентов, аспирантов, слушателей и преподавателей экономических университетов 

и системы повышения квалификации специалистов бюджетной сферы.

УДК 336.144(075.8) 
ББК 65.261.3я73

______________________________

Учебное издание 

Судакова Анастасия Евгеньевна
Агарков Гавриил Александрович

Тарасьев Александр Александрович

БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ

Подписано в печать 20.12.2019. Формат 70×100 1/16. Цифровая печать.  

Гарнитура Newton. Усл. печ.  л. 24,83. Уч.‑изд.  л. 16,6. Тираж 50 экз. Заказ 368. 

Издательство Уральского университета 

Редакционно‑издательский отдел ИПЦ УрФУ 

620049, Екатеринбург, ул. С. Ковалевской, 5 

Тел.: 8 (343) 375‑48‑25, 375‑46‑85, 374‑19‑41; е‑mail: rio@urfu.ru 

Отпечатано в Издательско‑полиграфическом центре УрФУ 

620083, Екатеринбург, ул. Тургенева, 4 

Тел.: 8 (343) 358‑93‑06, 350‑58‑20, 350‑90‑13; факс: 8 (343) 358‑93‑06 

http://print.urfu.ru

ISBN 978‑5‑7996‑2922‑9
© Судакова А. Е., Агарков Г. А., Тарасьев А. А., 2019
© Уральский федеральный университет, 2019

ВВЕДЕНИЕ 

Введение 

В 

условиях изменения внешней и внутренней среды функционирования государства, региона и муниципальных образований необходимо профессионально оценивать последствия 

принятия того или иного управленческого решения в сфере формирования и распределения бюджетных ресурсов. От качества разработанных прогнозов и составленных планов напрямую зависит процесс 
управления бюджетов.

Бюджет государства не является системой, замкнутой самой в себе, 

на него влияют макроэкономические показатели. В этой связи сложность планирования бюджета предопределяется рисками бюджетной 
системы: 

1) трудности в прогнозировании цен на нефтегазовые ресурсы 

(не только в России, но и в ведущих мировых энергетических 
агентствах и экономических сообществах) в сырьевых государствах требуют создания инструмента, сглаживающего влияние 
данного риска на бюджет государства; 

2) суженое воспроизводство российского населения, которое наблюдается последние два десятилетия, вынуждает трансформировать устоявшиеся нормы государства (например, повышение 
пенсионного возраста, в перспективе введение дополнительных 
налогов на самозанятое население) с целью поддержания доходов бюджета и повышения качества жизни населения.

Прогнозирование и планирование — тесно связанные процессы: 

первое определяет стратегию развития государства, предусматривая 
возможные риски, влияющие на бюджетную систему РФ, второе — 
тактические действия на текущий год и два плановых периода.

В данном учебном пособии рассматриваются вопросы разграничения понятий планирования и прогнозирования, классифицируются 
риски, влияющие на показатели бюджета (глава 1 и 2), а также рассмотрены особенности планирования доходов (глава 3) и расходов 
бюджета (глава 4). В пособии бюджетное планирование рассмотрено 
не только с позиции макроэкономического планирования и планирования бюджета государства (бюджета региона, местного бюджета), 
но и представлен раздел бюджетного планирования на микроуровне 
(глава 5), а также моделирование параметров функционирования бюджетной системы (глава 6).

Введение

Учебное пособие предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей, работников бюджетной сферы, финансовых служб, а также 
слушателей курсов повышения квалификации и подготовки кадров, 
государственных и муниципальных служащих и читателей, интересующихся рассматриваемыми проблемами.

Учебное пособие написано в следующем составе:
канд. экон. наук А. Е. Судакова (глава 1–4);
д‑р экон. наук Г. А. Агарков (глава 5);
А. А. Тарасьев (глава 6).

Введение 

ГЛАВА 1. ПЛАНИРОВАНИЕ 

И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ

◊ 1.1. Экономическая сущность планирования  

и прогнозирования  ◊ 1.2. Структурная трансформация экономики 

◊ 1.3. Бюджетные риски  ◊ 1.4. Нормативно-правовая база  

бюджетного планирования и прогнозирования 

Глава 1. Планирование и прогнозирование

1.1. Экономическая сущность  

планирования и прогнозирования

Во 

все времена люди хотели предвидеть будущее: первые прогнозы осуществлялись с помощью творческих способностей (ясновидение, прогнозы по звездам, погодным условиям и другие), в самых ранних прогнозах предсказывалось состояние 
здоровья (например, в книге «Прогностика» древнегреческого ученого 
Гиппократа), катаклизмы (прогнозы Дельфийского оракула в Древней 
Греции, Нострадамуса), т. е. все то, что было в приоритете у человечества. Однако с развитием и усложнением социально‑экономических 
процессов продолжает развиваться и прогнозирование, люди начинают активно интересоваться финансовой сферой и экономическими отношениями, появляется интерес к прогнозированию хозяйственной 
деятельности как государства, так и индивида.

В этом развитии можно выделить два способа, которые имеют актуальность по сей день. Первый способ заключается в прогнозировании через наблюдение, т. е. наблюдая, как среда влияет на деятельность, можно предугадать, как и куда развивать свою деятельность.

Второй способ заключается в предугадывании возможных исходов 

своей деятельности в условиях неведения. Пример: от простого — невозможность прогнозирования климатических явлений (засуха, наводнение и другие), а вместе с тем урожайность культур, до более сложного 
и актуального для бюджета РФ — невозможность достоверного прогнозирования цены на нефть, а вместе с тем доходов государства. При втором способе допускается построение возможных вариантов прогноза.

В словаре Даля XIX века было синонимичное слово «предвидеть, 

предугадывать, предсказывать». В качестве толкования слова оно представлено в контексте: «Карамзин предвидел все бедствия в Польше. 
И предвидимое бедствие не всегда отвратимо. Коли у вас не предвидится надобности в деньгах, так одолжите меня ими на месяц».

Проводя анализ и обращаясь к словарю Oxford English dictionary 

(1909 г.), мы можем встретить на его страницах термины «прогнозирование» и «прогноз», представленные как «предсказывать, пророчествовать, возвещать заранее (событие), произнести предсказание».

1.1. Экономическая сущность планирования и прогнозирования 

В словаре Ожегова С. И. середины XX в. уже появляются термины 

«прогноз» и «прогнозировать», в его трактовке данные понятия близки 
к современному и представлены как «основанное на специальном исследовании заключение о предстоящем развитии и исходе чего‑нибудь (например, прогноз или прогнозирование погоды/болезни/событий; прогнозные расчеты, прогнозные запасы нефти; прогностические доклады)».

Итак, в толковых словарях конца XIX — середины XIX вв. было понимание процесса прогнозирования. Однако оно все же не было представлено в полноценной трактовке, а ассоциировалось лишь с процессом предсказания и угадывания будущего.

Для уточнения терминов «прогноз» и «прогнозирование», обратимся к их современному толкованию. Далее приведем несколько определений прогноза, которые включают максимальное количество характеристик с целью их анализа.

Прогноз — это комплекс аргументированных предложений, выраженных в качественной и количественной формах, относительно будущих параметров экономической системы. Он имеет вероятностный характер 1.

В другой трактовке при прогнозировании выявляются неопределенности в системе, определяются факторы, способствующие или 
препятствующие достижению поставленных задач. В условиях ограниченной точности параметров развития прогноз позволяет описать 
альтернативы, положительные и негативные тенденции, возможные 
противоречия и определяет условия, способствующие достижению 
намеченных целей. Прогноз — это количественное, вероятностное, 
научно обоснованное суждение о возможном будущем состоянии системы или явления и (или) о возможных альтернативах и сроках их 
реализации 2. Определение прогноза в трактовке Капитовой наиболее точно описывает его.

В Федеральном законе 3 под прогнозированием понимается деятельность участников планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально‑экономического развития, 

1 Прогнозирование и планирование в условиях рынка: учеб. пособие для вузов /

под ред. Т. Г. Морозовой, А. В. Пикулькина. 2‑е изд., перераб. и доп. М. : ЮНИТИДАНА, 2003. 279 с. 

2 Прогнозирование социально‑экономических процессов: учебно‑методическое 

пособие / автор‑составитель О. В. Капитанова. Нижний Новгород : Нижегородский 
госуниверситет, 2016. 74 с.

3 Федеральный закон от 28.06.2014 N 172‑ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в РФ». Доступ из справочно‑правовой системы «Консультант 
Плюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 12.09.2019).

Глава 1. Планирование и прогнозирование

об угрозах национальной безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях социально‑экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Среди наиболее часто встречаемых характеристик прогноза — наличие вероятности. На данную характеристику особое внимание обратил 
Г. Тейл 1 и наши соотечественники И. С. Светуньков и С. Г. Светуньков 2. Они исходят из реалий определений, в которых обширно представлен вероятностный характер, и обращает внимание на то, что это 
не совсем верная характеристика (в его объяснении вероятность — это 
не интервал, а возможность наступления события), т. к. она ограничивает диапазон прогноза, и на то, что прогноз часто осуществляется в условиях неопределенности, и при определении прогноза следует избегать характеристики о вероятностном характере.

Тейл Г. (в 1966 г.) напрямую указывает, что прогнозы делаются в условиях неопределенности, «от полного неведения до такого положения, когда мы можем сказать почти точно, что неизвестные величины 
заключены в некотором небольшом интервале». Тейл Г. отмечает, что 
невозможно полностью устранить неопределенность; основная задача современной теории решений состоит в том, чтобы найти хорошие 
или даже наилучшие решения в условиях неопределенности. Во многих случаях неопределенность нежелательна и возникает потребность 
ее минимизировать. Прогнозирование выступает как один из инструментов в этом процессе минимизации.

Итак, в авторском уточнении прогнозирование — деятельность, 

направленная на формирование количественных и качественных характеристик исследуемого объекта в краткосрочной, среднесрочной 
и долгосрочной перспективе, осуществляемая в условиях полной или 
частичной неопределенности, связана с предугадыванием возможных 
рисков и оценкой их влияния на исследуемый объект.

Любой прогноз обладает присущими ему характеристиками, к которым относятся:

• точность прогноза — оценка доверительного интервала прогноза 

для определенной доверительной вероятности его осуществления (в том числе когда прогноз имеет вероятностный характер);

1 Тейл Г. Прикладное экономическое прогнозирование / пер. с англ. А. Н. Никольской, И. М. Пировой, Н. А. Томачевой. М. : Изд‑во «Прогресс»,1970. 513 с.

2 Светуньков И. С., Светуньков С. Г. Методы социально‑экономического прогнозирования. В 2 т. Т. 1: Теория и методология: учебник и практикум для академического бакалавриата. М. : Издательство Юрайт, 2015. 351 с.