Бюджетная система Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Учебник

Под общей редакцией канд. экон. наук, доц. Ю. С. Долгановой,  

канд. экон. наук, доц. Н. А. Истоминой

Рекомендован Советом по учебно-методическим вопросам  

и качеству образования Уральского государственного экономического  

университета в качестве учебника для обучающихся высших учебных заведений  

по направлениям подготовки УГСН 38.00.00 «Экономика и управление»

Екатеринбург 

Издательство Уральского университета

2019

УДК 336.14(075.8)
ББК 65.261.3я73
        Б98

А в т о р ы:

канд. экон. наук, доц. Ю. С. Долганова (главы 1, 4–7, 9);  
канд. экон. наук, доц. Н. А. Истомина (предисловие, введение, главы 1–2, 4–7);  
канд. экон. наук, доц. О. А. Бойтуш (глава 2);  
канд. экон. наук, доц. Т. Д. Одинокова (глава 3); 
канд. экон. наук, доц. А. К. Измоденов (глава 8) 

Р е ц е н з е н т ы:
Кафедра государственного и муниципального управления Курского государственного 
университета (заведующий кафедрой д-р полит. наук, доц. В. Б. Слатинов);
И. В. Сугарова, д-р экон. наук, проф. кафедры «Финансы и кредит»  
Северо-Осетинского гос. университета им. К. Л. Хетагурова

Бюджетная система Российской Федерации: учебник / под общ. ред. 

Ю. С. Долганововой, Н. А. Истоминой. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 
2019. – 356 с.

ISBN 978-5-7996-2699-0

 

В учебнике последовательно рассматриваются вопросы теории бюджета, структура и принципы 

построения бюджетной системы Российской Федерации, дается характеристика теоретических 
основ и современной структуры государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, 
приводятся теоретико-правовые и практические характеристики бюджетной сбалансированности, 
бюджетного контроля и бюджетного процесса, раскрываются вопросы, связанные с межбюджетными 
отношениями и современной бюджетной политикой Российской Федерации.
Учебник рекомендован для аудиторной и самостоятельной работы обучающихся высших 
учебных заведений по направлениям подготовки УГСН 38.00.00 «Экономика и управление».
Библиогр.: 138 назв. Рис. 28. Табл. 52.

УДК 336.14(075.8)
ББК 65.261.3я73

Книга издана при финансовой поддержке ООО «УГМК-Холдинг»

 
© Уральский государственный 
ISBN 978-5-7996-2699-0 
 
экономический университет, 2019

Б98

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Глава 1. БЮДЖЕТ: СУЩНОСТЬ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

1.1. Понятие и функции бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.2. Признаки бюджета  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.3. Бюджетное перераспределение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.4. Роль бюджета в регулировании социально-экономических отношений . . . . . . . 31
Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Список библиографических ссылок к главе 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Глава 2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  . . . . . . . . . . . . . . . . .39

2.1. Эволюция бюджетной системы России  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2. Бюджетное устройство и структура бюджетной системы Российской Федерации . . 49
2.3. Общая характеристика бюджетов различных уровней бюджетной системы . . . 59
Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Список библиографических ссылок к главе 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Глава 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70

3.1. Внебюджетные фонды и их роль в экономике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
3.2. Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации . . . . . . . . . . . . 73
3.3. Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
3.4. Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС)  . . . . . . . . . . . . . 90
3.5. Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации  . . . . . . . . . . 95
Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Список библиографических ссылок к главе 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Глава 4.  ТЕОРИЯ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107

4.1. Понятие и назначение бюджетной классификации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4.2. Понятие и классификация доходов бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
4.3. Понятие и классификация расходов бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Список библиографических ссылок к главе 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Глава 5. БЮДЖЕТНАЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

5.1. Концепции бюджетной сбалансированности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
5.2. Сущность бюджетного дефицита/профицита и их воздействие на экономику . . . 149
5.3. Управление дефицитом и профицитом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
5.4. Методы сокращения дефицита  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
5.5. Классификация видов бюджетного дефицита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Список библиографических ссылок к главе 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Бюджетная система Российской Федерации

Глава 6. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176

6.1. Основные теоретические положения бюджетного федерализма . . . . . . . . . . . . 176
6.2. Сущность межбюджетных отношений в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
6.3. Межбюджетные трансферты в практике Российской Федерации . . . . . . . . . . . 208
Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Список библиографических ссылок к главе 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

Глава 7. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221

7.1. Сущность бюджетного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
7.2. Стадии бюджетного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Список библиографических ссылок к главе 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Глава 8. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252

8.1. Понятие бюджетного контроля, его формы и методы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
8.2. Правовое регулирование бюджетного контроля в Российской Федерации . . . . 261
8.3. Органы, осуществляющие бюджетный контроль  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
8.4. Организация финансового контроля в ходе бюджетного процесса . . . . . . . . . . 285
8.5. Проведение органами бюджетного контроля контрольных мероприятий  . . . . 293
8.6. Оформление результатов контрольных мероприятий, ответственность за 

нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации . . . . . . . . . . 298

Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
Список библиографических ссылок к главе 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

Глава 9. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .306

9.1. Теоретические положения бюджетной политики  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
9.2. Реализация принципа открытости бюджетной политики в России . . . . . . . . . . 313
9.3. Основные направления бюджетной политики на очередной финансовый год 

и плановый период . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

Вопросы для самопроверки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Список библиографических ссылок к главе 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

Ответы на вопросы для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338

Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .342

ПРЕДИСЛОВИЕ

На современном этапе развития Российской Федерации повышается зна
чимость конструктивного диалога государства с населением, направленного 
на формирование активного гражданского общества, способного правильно 
понимать механизм функционирования государства, специфику процессов, 
связанных с государственным управлением, и выдвигать обоснованные предложения по улучшению отдельных процессов. Такого рода задачи могут быть 
решены только при условии достижения гражданами необходимого уровня 
компетенций в различных вопросах, включая вопросы функционирования 
бюджетной системы государства.

Традиционный взгляд на денежные средства государства, субъектов Феде
рации, органов местного самоуправления (а именно данные денежные средства 
концентрируются в бюджетной системе страны), как правило, ограничивается понимаем того, что население уплачивает определенные налоги и получает 
от государства определенные средства. Однако бюджетная система государства 
гораздо сложнее, большинство процессов не лежат на поверхности и предусматривают множество аспектов и тонкостей, в отношении которых только предстоит сформировать правильное понимание у населения страны.

Формирование бюджетной грамотности, безусловно, возможно начинать 

на уровне учреждений общего образования и проводить ее среди всех категорий населения. При этом совершенно специфической и максимально ответственной эта работа будет на уровне учреждений высшего образования, в которых обучаются будущие профессионалы финансовой сферы, призванные 
принимать решения по формированию и использованию ресурсов бюджетной 
системы, внедрять новые практики управления доходами и расходами бюджетов, нивелировать негативное воздействие на бюджетную систему широкой совокупности факторов. В связи с этим важно обеспечить оперативное обновление учебной литературы, используемой при подготовке студентов финансовых 
вузов с учетом изменений бюджетного законодательства и особенностей современного состояния бюджетной системы Российской Федерации. Содействие 
достижению указанной цели рассматривалось авторами настоящего учебника 
как главный ориентир при подготовке рукописи.

Учебник «Бюджетная система Российской Федерации» подготовлен про
фессиональным авторским коллективом кафедры финансов, денежного обращения и кредита Уральского государственного экономического университета 
под руководством канд. экон. наук, доц. Ю. С. Долгановой, канд. экон. наук,  
доц. Н. А. Истоминой.

Авторами (соавторами отдельных глав учебника являются):
− Ю. С. Долганова, канд. экон. наук, доц. (глава 1, главы 4–7, глава 9);
− Н. А. Истомина, канд. экон. наук, доц. (предисловие, введение, глава 1–2,  

главы 4–7);

− О. А. Бойтуш, канд. экон. наук, доц. (глава 2);
− Т. Д. Одинокова, канд. экон. наук, доц. (глава 3);
− А. К. Измоденов, канд. экон. наук, доц. (глава 8).
Необходимый уровень теоретической и практической составляющих учеб
ника обеспечен активным взаимодействием авторов с профессиональным финансовым сообществом Свердловской области, города Екатеринбурга, других 
субъектов Российской Федерации, а также постоянными научными контактами с ведущими вузами России, академическими учреждениями, занимающимися вопросами функционирования бюджетной системы и их теоретическим 
обоснованием. Авторы выражают благодарность практикам бюджетной сферы, 
преподавателям высших учебных заведений и ученым-исследователям за возможность обеспечить соответствующее качество учебника «Бюджетная система 
Российской Федерации» на основе взаимного обмена идеями.

Бюджетная система Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

В связи с актуальными для российского общества и государства перспек
тивными ориентирами социально-экономического развития повышенное внимание уделяется вопросам финансового обеспечения поставленных руководством 
страны целей и задач. В связи с этим объективно возрастает внимание к бюджетной системе Российской Федерации, поскольку именно входящие в ее структуру 
денежные фонды являются финансовой основой функционирования государства 
в целом, субъектов Федерации и муниципальных образований – в частности.

В своем историческом развитии бюджетная система России прошла дли
тельный путь эволюции и сформировалась к настоящему времени как бюджетная система федеративного государства, экономика которого основана на рыночных принципах со значительной долей государственного участия. Знания 
о современной бюджетной системе Российской Федерации – это, прежде всего, 
знания о структуре, принципах построения, видах бюджетов и т. п. Вместе с тем 
наличие знаний о теоретических основах функционирования бюджетной системы России (которые представляют собой совокупность объективных положений 
теории бюджета) является важным для формирования правильного представления о правовых аспектах бюджетной системы и о современных процессах, характерных для различных ее элементов. 

Специфика отдельных элементов бюджетной системы Российской Федера
ции определяется уровнем власти (управления), масштабностью полномочий 
и функций, составом доходов и расходов. Важным вопросом является сбалансиро- 
ванность бюджетов и управление бюджетным дефицитом на всех уровнях бюджетной системы. Организационно любой бюджет бюджетной системы Российской Федерации включен в совокупность процедур бюджетного процесса, среди 
которых особая роль отводится бюджетному контролю. Взаимоотношения между  
различными элементами бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные отношения) усложняются спецификой федеративного устройства, территориальными, социально-экономическими и прочими особенностями нашей страны. 
Концентрированным выражением перспектив развития бюджетной системы России является бюджетная политика государства, определяющая не только будущие 
параметры отдельных бюджетов, не только специфику их формирования и исполнения, но и конкретные условия жизни населения, функционирования субъектов 
бизнеса, взаимоотношений Российской Федерации с мировым сообществом.

Таким образом, получение правильных представлений о бюджетной систе
ме Российской Федерации – это процесс приобретения теоретических знаний 
о сущности бюджета, теоретических, правовых и практических знаний о структуре бюджетной системы, доходах и расходах бюджетов, сбалансированности 
бюджетов, межбюджетных отношениях, бюджетном процессе, бюджетном контроле и бюджетной политике. Этим и обусловлено содержание структуры учебника «Бюджетная система Российской Федерации». 

Бюджетная система Российской Федераци
8

Материалы данного учебника могут быть использованы для организации 

аудиторной и самостоятельной работы студентов уровня подготовки «бакалавриат» по учебным дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система Российской 
Федерации», «Региональные финансы», «Муниципальные финансы», «Страхование», «Налоги и налогообложение» и другим. Кроме того, учебник может быть 
рекомендован для подготовки к вступительным испытаниям в магистратуру 
по направлениям «Экономика» и «Финансы и кредит». 

Учебник включает в себя 9 глав, контрольные вопросы для самопроверки, 

глоссарий. По каждой главе приведен список рекомендуемой литературы.

В главе 1 систематизированы существенные положения теории бюджета. 

В частности, помимо понятийного аппарата, описаны различные подходы к пониманию бюджета и функции бюджета, которые аргументированы ведущими 
российскими исследователями. В главе также представлена авторская трактовка 
признаков бюджета и описаны виды бюджетного перераспределения.

В главе 2 содержатся исторический обзор эволюции бюджетной системы 

России, описание структуры и принципов построения бюджетной системы, 
а также бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской 
Федерации муниципальных образований. Кроме того, приведена характеристика бюджетов различных уровней бюджетной системы.

В главе 3 обоснована сущность внебюджетных фондов и их роль в экономи
ке. В структурированном формате приведена характеристика государственных 
внебюджетных фондов Российской Федерации: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, фондов обязательного медицинского страхования. Особого внимания заслуживает детализированная характеристика положений пенсионного законодательства Российской Федерации и реализуемой в настоящее 
время пенсионной реформы.

В главе 4 охарактеризована правовая основа доходов и расходов бюджетов, 

системообразующим элементом которой является бюджетная классификация. 
Приведено описание доходов бюджетов различных уровней, включая налоговые 
доходы, неналоговые доходы и доходы от безвозмездных поступлений. Материал, посвященный расходам бюджетов, построен на сочетании общих аспектов 
и конкретики, связанной с расходными обязательствами.

В главе 5 представлен обзор базовых положений бюджетной сбалансирован
ности, среди которых особое внимание уделено сущности бюджетного дефицита 
и профицита, а также управлению дефицитом и профицитом. Поскольку наиболее часто в бюджетной системе возникает несбалансированность в формате дефицита, в главе описаны виды данного бюджетного явления (дефицита).

В главе 6 содержится обширный материал, посвященный бюджетному феде
рализму, а также раскрыты теоретико-правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Глава дополнена структурированным материалом 
по распределению налоговых доходов, неналоговых доходов, а также расходных 
полномочий по уровням бюджетной системы. Особое внимание уделено межбюджетным трансфертам в практике Российской Федерации. 

Введение
9

В главе 7 рассматриваются вопросы, посвященные организации бюджетно
го процесса, при этом наиболее подробно раскрыты ключевые аспекты, позволяющие получить представление о важнейших стадиях бюджетного процесса. 
В главе приведены подробная характеристика участников бюджетного процесса на федеральном уровне и описание временных рамок стадий бюджетного 
процесса.

Глава 8 обеспечивает формирование представлений о формах и методах 

бюджетного контроля, о специфике его правового регулирования в Российской 
Федерации. Отдельные параграфы главы посвящены органам, осуществляющим 
бюджетный контроль, организации контроля, а также вопросам его проведения 
и оформлению результатов контрольных мероприятий.

Глава 9 является практико-ориентированной и в качестве основного акцента 

включает систематизированный обзор основных направлений (задач) бюджетной политики Российской Федерации. Также в главе представлен материал, посвященный реализации принципа открытости в бюджетной политике России.

Глава 1  

 БЮДЖЕТ: СУЩНОСТЬ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ

1.1. Понятие и функции бюджета

Для выполнения своих задач государству и местному самоуправлению 

необходимы ресурсы, которые формируются за счет сбора налогов и других 
платежей, направляемых на финансирование бюджетных расходов – создание общественных благ в сфере образования, здравоохранения, социального 
обеспечения, регулирования экономики, обеспечения гарантии безопасности 
и правопорядка, защиты общественных интересов, гражданских прав и свобод. Ежемесячно государство (за счет всех бюджетов бюджетной системы) 
«тратит» на каждого гражданина Российской Федерации 18,5 тыс. руб.1.

Бюджет, занимая центральное положение в финансовой системе страны 

и являясь главной составляющей государственных финансов, – неотъемлемый 
атрибут государства. Это не только финансовая основа для осуществления 
функций органов государственной власти и местного самоуправления, но и основа его суверенитета.

Будучи центральным звеном финансовой системы страны, бюджет дол
жен соответствовать всем системным требованиям, таким как главенство 
права, строгая финансовая ответственность, экономическая эффективность 
принятия решений, основанная на анализе и детальных расчетах, безусловное исполнение финансовых обязательств, принятых в соответствии  
с законами [11, с. 10].

В теории финансовой науки бюджет связывают не только с государством 

(местным самоуправлением), но и с другими субъектами. Так, в «Толковом 
словаре современных бюджетных терминов» под бюджетом понимается «общее название термина, обозначающего расчетную и ограничительную смету 
доходов и расходов, и их роспись за определенный период времени, утверждаемую соответствующим решением и подлежащую исполнению индивидуальным или коллективным субъектом» [19, с. 15]. То есть с учетом более общего 
подхода (широкого понимания термина), бюджет может быть классифицирован на бюджет индивида, бюджет коллектива (семьи, организации) и бюджет 
территории (публично-правового образования), рис. 1. 

Бюджеты индивида, коллектива, публично-правового образования отли
чаются не только субъектом, которым и формируются с целью обеспечения 
финансирования потребностей самого субъекта, но и составными элементами 
(табл. 1).

1 В среднем за 2016–2018 гг.