Функции и услуги в системе государственного и муниципального управления

 

 

 
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 

ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б.Н. ЕЛЬЦИНА 

ИНТСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 

 

 

 

Функции и услуги в системе 

государственного и  

муниципального управления 

 
 

 

Монография 

 

 

 

 

 

 

 

 

Екатеринбург 

Издательство Уральского университета 

2017 

 

УДК 351/352 
ББК 67.401.1 

В 75 

Издание подготовлено при финансовой поддержке Института 

государственного управления и предпринимательства Уральского федерального 

университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина 

(грант на издание монографий 2016 года) 

Рецензенты: 

профессор, доктор исторических наук В. Л. Берсенев 

(ведущий научный сотрудник Института экономики УрО РАН); 

доцент, кандидат социологических наук Т. Е. Зерчанинова 

(Уральский институт управления – филиал РАНХиГС) 

 

 
 
 
 
 В 75     Функции и услуги в системе государственного и муниципального 

управления: 
монография / 
Л. И. Воронина, С. Н. Костина,  

А. В. Томильцев / под общ. ред. проф. Т. М. Резер ; М-во образования и 
науки Рос. Федерации, Урал. федерал. ун-т. — Екатеринбург : Изд-во 
Урал. ун-та, 2017. — 139 с. 

ISBN 978-5-7996-1916-9 
Монография является результатом научно-исследовательской деятельности 

авторов, 
занимающихся 
проблемами 
развития 
теории 
административно
государственного управления, в том числе анализом осуществления функций 
государственными органами и органами местного самоуправления, изучением 
особенностей оказания государственных и муниципальных услуг.  

Материалы 
монографии, 
выводы 
авторов 
интересны 
магистрантам, 

обучающимся по направлению «Государственное и муниципальное управление», 
руководителям и специалистам органов государственной власти, местного 
самоуправления, а также ученым, исследующим развитие государственного 
администрирования.   

 
Библиогр.: 132 назв. Табл. 1. Рис. 2.  
 

 
 

 

 
 
 
 
 
 

© Уральский федеральный университет, 2017 

ISBN 978-5-7996-1916-9 
                © Воронина Л. И., Костина С.Н., Томильцев А.В., 2017 

ВВЕДЕНИЕ 

 

 

Монография, подготовленная авторским коллективом УрФУ, является ре
зультатом исследовательской деятельности, направленной на развитие теории 

административно-государственного управления. В тексте монографии нашли 

отражение тенденции, набирающие силу в исследованиях по государственному 

и муниципальному управлению.     

 Несмотря на многочисленные исследования зарубежных и российских ав
торов теория административно-государственного управления находится в про
цессе развития.  Причин для этого много. Важнейшая из них состоит в том, что 

государственное управление (частью которого является государственное адми
нистрирование) является открытой системой, изменяющейся под влиянием 

факторов внешней среды. Именно они влияют в целом на эволюцию государ
ственного управления и, в частности, на функции, осуществляемые субъектами 

государственного администрирования. Тенденции, набирающие силу в реаль
ной практике государственного администрирования, отражаются и в теории. 

Обогащается понятийный аппарат, новые понятия входят в лексикон исследо
вателей.  Во многом обновление понятийного аппарата происходит благодаря 

междисциплинарному подходу, вклад в который вносят правоведы, социологи, 

экономисты, психологи. Также развитие теории происходит, потому что иссле
дователи обосновывают новые модели государственного управления, предла
гают разные методы для диагностики проблем, существующих в администра
тивно-государственном управлении. Авторы монографии действуют в логике 

этих тенденций. Для анализа функции государственных органов и органов 

местного самоуправления, государственных и муниципальных услуг авторы 

используют административную и маркетинговую модели государственного 

управления. В рамках этих моделей ими анализируется сущность администра
тивно-государственного управления. 

Особенности этих моделей находят отражение в понятийном аппарате,  

применяемом авторами монографии: функция государства, функции государ
ственных органов и органов местного самоуправления, государственные и му
ниципальные услуги, классификация разных видов функций.    

Авторы монографии анализируют развитие государственных и муници
пальных услуг, как результат как эволюции функций, которое осуществляет 

государство. Именно такое понимание позволяет авторам расширить теорети
ческие подходы, применяемые в исследовании: наряду с административным 

подходом (ставшим классическим) в монографии обоснована возможность 

применения для анализа организации и оказания государственных и муници
пальных услуг маркетингового и процессного подходов. Поэтому в тексте пра
вомерны такие понятия, как «сервисное государство», «услуга», «сервис», «ка
чество», «показатели качества», «удовлетворенность клиентов». 

В монографии представлены разные научные подходы к  понятиям  «госу
дарственная услуга», «муниципальная услуга», «показатели и критерии резуль
тативности и качества государственных и муниципальных услуг», «сервисная 

функция органов власти». Авторы, развивая теоретические идеи государствен
ного администрирования, обосновывают необходимость применения процесс
ного подхода, который осуществляется при организации и оказании государ
ственных услуг, и рассматривают оказание услуги, как совокупность последо
вательных административных процессов и процедур.  

Применение административного и маркетингового подхода в рамках соот
ветствующих моделей государственного управления позволяет органично ис
пользовать различные методы исследования: анализ теоретической литературы, 

нормативных правовых актов и социологический анализ.  

Несомненно, результаты этой научной работы важны не только для студен
тов, теоретиков, но и практиков – государственных и муниципальных служа
щих. Для тех, кто каждодневно осуществляет государственные и муниципаль
ные функции, участвует в организации и оказании услуг. Именно им важно по
нимать сущность своих действий и обоснованно принимать решения.    

Монография подготовлена авторским коллективом преподавателей Инсти

тута государственного управления и предпринимательства Уральского феде
рального университета имени первого Президента России Б.Н. Ельцина в со
ставе: 

Воронина Людмила Ивановна (введение, заключение, раздел 2. Муници
пальные функции и муниципальные услуги, п. 2.1. – 2.5);  

Томильцев Алексей Витальевич (раздел 1. Государственные функции и гос
ударственные услуги: теоретические и практические аспекты, п. 1.1. – 1.2.);  

Костина Светлана Николаевна (раздел 2. Муниципальные функции и муни
ципальные услуги, п.2.5; раздел 3. Качество предоставления государственных и 

муниципальных и муниципальных услуг: теория и практика, п. 3.1. – 3.3). 

Издание подготовлено на средства Института государственного управления 

и предпринимательства УрФУ (грант ИГУП 2016 года на издание коллективных 

монографий). 

 
 

1. 
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФУНКЦИИ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ 

УСЛУГИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 

 
 

 

1.1.  Функции государства: теоретико-методологические аспекты 

 

Вопросы о государстве, его сущности и роли относятся к числу основопола
гающих и остро дискуссионных в государствоведении. Это объясняется раз
личными причинами.  

Во-первых, эти вопросы непосредственно затрагивают интересы различных 

социальных групп общества, политических партий и движений.  

Во-вторых, никакая другая организация не может конкурировать с государ
ством в решении многообразных задач и осуществлении функций, во влиянии 

на судьбы общества.  

В-третьих, государство – сложное и внутренне противоречивое общественно
политическое явление. Как форма организации общества, призванная обеспечи
вать его целостность и управляемость, государство выполняет функции, обу
словленные потребностями общества, а, следовательно, служит его интересам. 

В процессе исторического развития в содержании функций государства 

происходят изменения: одни из них исчезают, другие углубляются и видоизме
няются, другие появляются впервые. Но во всех случаях функции обусловли
ваются сущностью государства, экономической системой и социальной струк
турой общества в рамках конкретной исторической эпохе. Поэтому функции 

должны рассматриваться с учетом характеристик определенного типа государ
ства. Рассмотрение функций государства имеет также практическое значение, 

потому что позволяет анализировать формы государственного устройства, его 

внутреннего строения и функционирования, правильность выбора приоритетов 

на конкретном этапе развития, а также оценить уровень его организованности и 

эффективности управления. 

Анализ функций государства возможен в рамках различных моделей управ

ления, в том числе административной модели управления. Суть таковой модели 

заключается в том, что управление осуществляется государственными органами 

исполнительной власти, уполномоченными государством, в отношении управля
емых объектов. В процессе этого вида управления государственными органами 

исполнительной власти применяются специфические механизмы, осуществля
ются функции, благодаря которым реализуются властные полномочия.  

Функции государства по своей сути объективны. Они обусловлены законо
мерностями взаимодействия общества и государства, у которого нет выбора 

выполнять их или не выполнять. Невыполнение государством своих функций, 

несомненно, вызовет негативные последствия в общественной жизни. 

До недавнего времени было общепризнанно, что все функции государства 

вытекают из классовых противоречий, имеют классовый характер, что нет и 

быть не может надклассовых и общих социальных функций.  

В настоящее время иные методологические подходы позволяют изучать не 

только тип государства, формы организации и государственного управления в 

конкретно-исторический период, но и особенности государственности народа. 

Рассматривая развитие и изменение функций, можно выявить то, как в дли
тельном историческом процессе развивалась и изменялась сама государствен
ная организация общества1. 

В законодательстве и теоретической литературе отсутствует понятие «госу
дарственные функции». Но есть понятие «функции государства», предложен
ные разными авторами, в том числе Н. Н. Вопленко и А. В. Козловым. К ним 

относятся основные направления постоянной, длящейся деятельности государ
ства по решению его основных задач, обусловленных его назначением в обще
стве2.  

В философском словаре под функцией понимается роль, которую выполня
ет определенный социальный институт, или осуществление процесса по отно
шению к целому. Также функция понимается как систематическая деятель
 

1 Венгеров А. Б. Теория государства и права. – Москва, 1999. – С. 143-144. 
2 Вопленко Н. Н., Козлов А. В. К вопросу о структуре государственной функции // Вестник Волгоградского гос. 
ун-та. Сер. 5: Юриспруденция. – 2010. – № 2 (13) – С. 18-22. 

ность, обязанность кого-либо, исполнение, соответствие, совершение, отобра
жение чего - либо1.  

С. Ф. Мазурин и Н. С. Бацвин справедливо отмечают, что функции государ
ства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям2. 

Функции государства изменяются под воздействием факторов внешней среды, 

включая научно-техническое и интеллектуальное развитие цивилизации. Для 

определения этого воздействия в теории государства используется понятие 

«эволюция функций государства», под которым понимается изменение функ
ций под воздействием содержательных и формальных характеристик государ
ства, а также развивающейся внешней среды3. 

В основу классификации функций государства могут быть заложены раз
личные критерии. Конкретные функции государства могут осуществляться во 

внутренней или внешней сфере общественной жизни, решать внутриполитиче
ские или внешнеполитические задачи. В соответствии с этим они подразделя
ются на внутренние и внешние4.  

Под внутренними функциями государства понимается его деятельность, ре
ализуемая через его специальные властные структуры5. Основные внутренние 

функции связаны с осуществлением контроля и надзора. Обычно выделяют 

шесть внутренних функций современного государства: экономическую, соци
альную, политическую, идеологическую, экологическую, правоохранительную. 

Реализация этих функций государства осуществляется посредством госу
дарственного аппарата, т.е. системы органов, с помощью которых достигаются 

цели и задачи государства. В различные исторические периоды речь может ид
ти о защите общественного или конституционного строя; обеспечение безопас
ности населения от угроз природного и техногенного характера; охране обще
ственного порядка и т.п. 

 

1 Большой энциклопедический словарь Кирилла и Мефодия. – Москва, 2003. 
2 Мазурин С. Ф., Бацвин Н. С. Административное право. – СПбУТУиЭ, 2012, – 381 с. 
3 Кулдыбаева И. У. К вопросу о сущности государственных услуг // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». – 2013. – 
№ 2 (13). – С. 103-104. 
4 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х то-мах. – Том 1. Теория государства. – М.: Зерцало, 1998. – 197 c. 
5Мазурин С. Ф., Бацвин Н. С. Административное право. – СПбУТУиЭ, 2012, – 381 с. 

К внешним функциям относится деятельность государства, связанная с 

укреплением основ самого государства, его суверенитета и целостности, под
держанием авторитета государства в международном сообществе; оборона 

страны; обеспечение мира и поддержание мирового порядка; развитие межго
сударственного культурного, научного сотрудничества и т. п.  

По характеру государственной и общественной значимости внутренние и 

внешние функции государства делятся на основные и вспомогательные.  

С. Ф. Мазурин и Н. С. Бацвин рассматривают основные функции как дея
тельность государства, которая связана с созданием условий по удовлетворе
нию жизненно необходимых потребностей гражданского общества, без кото
рых невозможно само существование определенного типа государства. Основ
ным функциям государства присущи некоторые общие характеристики.  

Во-первых, проявление классовой и общечеловеческой сущности государ
ства, его социальное назначение и обязательства по отношению к его населе
нию. Во-вторых, основные функции относятся к государственно-властной дея
тельности и выполняются всеми или многими государственными органами, хо
тя и в разной мере.  

В-третьих, основные функции имеют комплексный, собирательный харак
тер, т.е. включают вспомогательные функции, для понимания которых необхо
дим системный анализ1.  

При осуществлении функций отражаются усилия государства по выполне
нию основных направлений его внутренней или внешней деятельности. Объек
тами воздействия основных функций государства являются общественные от
ношения, обладающие известным сходством (например, проведение внешней 

политики государства, поддержание конституционного строя государства и 

т.п.). Поэтому основные функции государства следует группировать по наибо
лее важным направлениям государственного воздействия.  

Таким образом, под основной функцией государства следует понимать «за
 

1 Харитонова О. Н. Государственная функция управления и ее оптимизация в совершенствовании общественных отношений в России: теория, практика, перспективы : автореф. дис. … канд. юридических наук . – СанктПетербург, 2008. – URL: http://www.dslib.net/teoria-prava/gosudarstvennaja-funkcija-upravlenija-i-ee-optimizacija-vsovershenstvovanii.html 

конодательно закрепленный вид государственной деятельности, в котором 

наиболее полно реализуются основные обязательства государства перед насе
лением и мировым сообществом, проявляется сущность и назначение государ
ства конкретного типа и разрешаются главные стратегические цели государ
ства»1.  

К вспомогательным функциям относятся такие как обеспечение внутренней и 

внешней безопасности, социально-экономического развития общества, развития 

и укрепления международных отношений, военно-технического сотрудничества, 

социальной защиты населения, законотворческая функция. Также к вспомога
тельным функциям относится управление делами государства и связанные с ни
ми организационно-координационная и распорядительная функции2. Характер
ной особенностью этих функций является их историческое постоянство.  

Количество вспомогательных функций государства значительно превосхо
дит количество основных, они второстепенны, но необходимы для жизнедея
тельности государства. При определенных жизненных условиях количество та
ких функций может увеличиваться или упраздняться вместе с субъектами, их 

осуществляющими. Основные функции возникают и прекращают свое суще
ствование в прямой зависимости от периода жизни государства. Особого вни
мания требует рассмотрение государственной функции управления, как основ
ной функции государства, возникшей и развивающейся одновременно с воз
никновением самого государства. К сожалению, анализу этой функции отво
дится недостаточное внимание исследователей в теории государства и права. 

Данная 
функция 
представляет 
собою 
оперативную, 
организационно
координационную, регулятивную деятельность аппарата государственной вла
сти, осуществляемую при помощи широких слоев общественности, направлен
ную на урегулирование многообразных общественных отношений, происходя
щих в различных сферах государственной жизни3. 

 

1 Мазурин С. Ф., Бацвин Н. С. Административное право. – СПбУТУиЭ, 2012, – 381 с. 
2 Лукина В. А. Социальная сущность и качество услуг организациям и населению, оказываемых органами государственного и муниципального управления (Социологический анализ) [Электронный ресурс]. – URL: 
http://cheloveknauka.com/sotsialnaya-suschnost-i-kachestvo-uslug (дата обращения: 09.05.2016) 
3 Там же.