Бюджетное право России

БЮДЖЕТНОЕ 
ПРАВО РОССИИ

Х.В. ПЕШКОВА

 

2-е издание, переработанное и дополненное

Москва
ИНФРА-М
2023

 

УЧЕБНИК

Рекомендовано в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК  347.73(075.8)
ББК  67.402я73
 
П31

Пешкова Х.В.
П31  
Бюджетное право России : учебник / Х.В. Пешкова. — 2-е изд., пере-
раб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 404 с. — (Высшее образова-
ние: Бакалавриат). — DOI 10.12737/textbook_595f3f3ed71a37.89214748.

ISBN 978-5-16-012191-8 (print)
ISBN 978-5-16-105968-5 (online)
В учебнике рассматривается содержание основных институтов, раз-
делов бюджетного права Российской Федерации: бюджетной системы 
и бюджетного устройства Российской Федерации, межбюджетных от-
ношений, доходов и расходов бюджета, дефицита бюджета, бюджетного 
процесса и ряда других. Учтены изменения бюджетного законодательства 
России за последний период, а также анализируются отдельные положе-
ния проекта Бюджетного кодекса РФ.
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов. Мо-
жет быть полезен сотрудникам финансовых органов государственной влас-
ти и органов местного самоуправления, органов бюджетного контроля, ра-
ботникам государственных и муниципальных учреждений и организаций.

УДК  347.73(075.8)
ББК  67.402я73

Р е ц е н з е н т ы:
Н.А. Саттарова, д-р юрид. наук, проф., заведующий кафедрой фи-
нансового и экологического права Института права Башкирского го-
сударственного университета;
С.О. Шохин, д-р юрид. наук, проф., профессор Департамента пра-
вового регулирования экономической деятельности Финансового 
университета при Правительстве Российской Федерации, заслужен-
ный юрист Российской Федерации

ISBN 978-5-16-012191-8 (print)
ISBN 978-5-16-105968-5 (online)
© Пешкова Х.В., 2017

Список принятых сокращений

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации 
(принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом по-
правок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ 
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации 
от 31.07.1998 № 145-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-Ф3; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра-
тивных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ
Федеральный закон о банках и банковской деятельности — Феде-
ральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской дея-
тельности»
Федеральный закон о финансировании судов РФ — Федеральный 
закон от 10.02.1999 № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской 
Федерации»
Федеральный закон об общих принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации — Федеральный 
закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации 
законодательных (представительных) и исполнительных органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации»
Федеральный закон об обязательном пенсионном страховании — 
Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пен-
сионном страховании в Российской Федерации»
Федеральный закон о Банке России — Федеральный закон 
от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Феде-
рации (Банке России)»
Федеральный закон об общих принципах организации местного 
самоуправления — Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ 

«Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации»
Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ — Федеральный 
закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный 
кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного 
процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодатель-
ством Российской Федерации отдельных законодательных актов 
Российской Федерации»
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ — Федеральный закон 
от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и дея-
тельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Фе-
дерации и муниципальных образований»
Федеральный закон о Счетной палате РФ — Федеральный закон 
от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
Федеральный закон о стратегическом планировании — Феде-
ральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом плани-
ровании в Российской Федерации»
Федеральный закон о федеральном бюджете на 2017 г. и на пла-
новый период 2018 и 2019 гг. — Федеральный закон от 19.12.2016 
№ 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый пе-
риод 2018 и 2019 годов»
Постановление КС РФ от 18.02.1997 № 3-П — Постановление 
КС РФ от 18.02.1997 № 3-П «По делу о проверке конституци-
онности постановления Правительства Российской Федерации 
от 28 февраля 1995 года “О введении платы за выдачу лицензий 
на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной 
продукции”»
Постановление КС РФ от 23.04.2004 № 9-П — Постановление 
КС РФ от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституци-
онности отдельных положений Федеральных законов “О феде-
ральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 
год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним 
в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой 
гражданина А.В. Жмаковского»
Постановление КС РФ от 17.06.2004 № 12-П — Постановление 
КС РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституци-
онности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 
двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Фе-
дерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, 
Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского 
краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия»

Постановление КС РФ от 15.12.2006 № 10-П — Постановление 
КС РФ от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституцион-
ности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 
Бюджетного кодекса Российской Федерации»
Банк России — Центральный банк Российской Федерации
ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образо-
вание
КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации
Минфин России — Министерство финансов Российской Феде-
рации
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалисти-
ческая Республика
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
ФАС РФ — федеральный арбитражный суд 
утв. — утвержден

Введение

Настоящий учебник представляет собой второе, переработанное 
и дополненное, издание авторского учебника по бюджетному праву, 
впервые вышедшего в издательстве ИНФРА-М в 2011 г. Данное 
издание в целом сохраняет его первоначальные концептуальные 
подходы к бюджетно-правовым институтам и бюджетным право-
отношениям, однако текст учебного материала существенно пере-
работан. Необходимость подготовки второго издания обусловлена 
серьезными изменениями в законодательстве Российской Феде-
рации, переосмыслением теории бюджетного права. Учтены новые 
и обновленные ранее принятые законодательные и подзаконные 
акты, материалы судебной и иной правоприменительной практики.
В учебнике «Бюджетное право России» изложены основные 
положения теории и практики применения бюджетного права — 
 подотрасли права финансового. В настоящее время, в период 
глобального политического и экономического кризиса, вопросы 
бюджетного права, как и финансового права в целом, становятся 
еще более актуальными, и им необходимо уделять все больше 
внимания. Бюджетное право России претерпевает существенные 
изменения. На законодательном уровне предприняты попытки 
совершенствовать нормативный инструментарий бюджетно-пра-
вового регулирования, направленный на уточнение терминологи-
ческого аппарата бюджетного законодательства и модификацию 
бюджетных процедур. Прежде всего, речь идет о Бюджетном ко-
дексе Российской Федерации, в том числе его проекте, отдельные 
положения которого учитываются в настоящем издании. В учеб-
нике на основании системного анализа автор раскрывает сущность 
институтов бюджетного права с учетом складывающихся в сфере 
финансовой, бюджетной деятельности российского государства 
социально-экономических и политических тенденций, прямых 
и обратных связей между различными видами финансовых и не-
посредственно бюджетных правоотношений, сферами государ-
ственной деятельности и общественной жизни, государственным 
управлением и финансовой системой.
Бюджетное право как подотрасль финансового права — это 
совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общест-
венные отношения, направленные на формирование, распреде-
ление, использование бюджета государства и бюджетов территори-
альных (публично-правовых) образований, входящих в его состав, 

в целях финансового обеспечения задач и функций государства 
на различных территориальных уровнях, обеспечения выполнения 
социальных финансовых обязательств за счет бюджетных ресурсов. 
В современных условиях бюджетное право следует рассматривать 
не только с позиции совокупности правовых норм особой функциональной 
предназначенности, но и с позиций особенностей 
и тенденций сферы научных познаний о соответствующих общественных 
отношениях, с позиции организации преподавания одноименной 
учебной дисциплины.
Предметом изучения дисциплины «Бюджетное право России» 
является инструментарий нормативного правового регулирования 
и практики реализации бюджетных правоотношений как разновидности 
финансовых правоотношений, направленных на бюджет 
и соответствующие ему процедуры. Бюджетное право представляет 
собой правовую основу установления и реализации элементов бюджетного 
устройства государства.
Новые реалии российского государства требуют дополнительного 
осмысления сущности многих положений бюджетного права. 
Рассмотренные в настоящем учебнике положения науки и практики 
применения бюджетного права России отличаются значительной 
степенью актуальности, которая обусловлена изменениями, происходящими 
в политической, социально-экономической и правовой 
сферах современного Российского государства и общества. В последнее 
время между представителями финансово-правовой науки, 
специалистами-практиками все чаще разворачиваются дискуссии 
по поводу разного рода проблем, возникающих в связи с формированием 
бюджетных и сопутствующих им финансовых правоотношений: 
соблюдение единства экономического пространства внутри 
государства и на международном уровне и их влияние на финансово-
бюджетную политику государства; учет при формировании 
бюджета социальных интересов населения; поступление в бюджет 
и публично значимые фонды доходов в виде обязательных платежей 
населения, имеющих признаки налоговых поступлений, но не являющихся 
таковыми; расширение возможностей использования 
бюджетных ресурсов их предоставлением субъектам различных организационно-
правовых форм и форм собственности; финансово-
экономические реалии соблюдения на практике нормативно установленных 
принципов бюджетной системы; совершенствование 
механизма межбюджетных отношений и бюджетного процесса 
и многие другие. Соответственно бюджетные правоотношения 
имеют многоаспектный характер, их формирование зачастую сопровождается 
конфликтами. О противоречивости и в силу этого 

необходимости совершенствования бюджетного законодательства 
Российской Федерации свидетельствует и судебная практика, в том 
числе деятельность КС РФ, одной из задач которой является тол-
кование законодательства, установление соответствия его поло-
жениям Конституции РФ, а также практика арбитражных и иных 
судов, применяющих нормы бюджетного права при рассмотрении 
споров в пределах их компетенции.
В складывающихся условиях совершенствование финансового 
законодательства и закрепление в нем правовых основ бюджет-
ного устройства государства как его юридико-финансовой основы, 
а также научные исследования в соответствующей области — залог 
успешной правоприменительной практики реализации бюджетных 
правоотношений.
Теоретико-правовые концепции бюджетного права стали по-
пулярными и востребованными, в том числе среди представи-
телей органов государственной и муниципальной власти и орга-
низаций, функционирование которых непосредственно связано 
с формированием бюджетных правоотношений. В свою очередь 
на нормативном правовом регулировании и практике реализации 
бюджетных и иных финансовых отношений должно положительно 
сказываться развитие науки бюджетного права.
Автор учебника не ограничивает его содержание описанием 
действующего законодательства Российской Федерации, а при-
водит положения, толкующие и разъясняющие нормы бюджетного 
права. Значительным новшеством для анализа положений бюд-
жетного права является учет в настоящем учебнике сложившейся 
в России практики судов по рассмотрению споров, возникающих 
из бюджетных, иных финансовых правоотношений. Учтены от-
дельные положения проекта БК РФ, текст которого разработан 
в 2014–2017 гг.
Следует принять во внимание, что работа по разработке текста 
законопроекта — а именно проекта БК РФ — активно разверну-
лась уже в ходе подготовки настоящего издания, что также учиты-
вает автор при изложении учебного и аналитического материала, 
формулировании оценки качества и состояния законотворческой 
деятельности1. Это позволяет осмыслить тенденции правового ре-
гулирования бюджетных отношений, совершенствования финан-
сово-правовой мысли в России.

1 
Горбунова О.Н., Вершило Т.А., Пешкова Х.В. О необходимости совершен-
ствования текста проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации // 
Финансовое право. 2016. № 7. С. 37–40.

Одна из задач юридической науки и системы образования за-
ключается в подготовке грамотных специалистов к юридической 
деятельности, в том числе применительно к сфере финансов, под-
лежащей нормативному регулированию.
В результате изучения дисциплины студенты должны:
знать
— содержание основных категорий и понятий бюджетного 
права; специальных терминов, применяемых в бюджетном законо-
дательстве Российской Федерации;
— становление и тенденции совершенствования институтов 
бюджетного права Российской Федерации;
— особенности природы и содержания общественных отно-
шений, регулируемых бюджетным законодательством Российской 
Федерации;
— права и обязанности, особенности ответственности субъ-
ектов бюджетного права;
— источники бюджетного права Российской Федерации, их 
соотношение по юридической силе, а также структуру бюджетного 
законодательства Российской Федерации;
— конституционные основы бюджетной деятельности госу-
дарства и муниципальных образований, бюджетного устройства 
Российской Федерации, бюджетного контроля;
— основы правового положения граждан и организаций, ор-
ганов государственной власти и местного самоуправления в связи 
с реализацией основных бюджетно-правовых институтов;
— принципы бюджетной системы Российской Федерации, 
принципы бюджетного процесса;
уметь
— обобщать полученные знания в области бюджетного права 
Российской Федерации;
— правильно определять правовые акты, подлежащие приме-
нению в сфере бюджетной деятельности государства и муници-
пальных образований, бюджетного устройства Российской Феде-
рации, бюджетного процесса и контроля;
— правильно применять теоретические знания содержания 
бюджетно-правового регулирования, в том числе свободно опери-
ровать бюджетно-правовыми терминами и понятиями, использо-
вать их в правотворческой и правоприменительной практике;
— толковать нормы бюджетного права Российской Федерации, 
применяя различные способы и виды толкования;
— применять процедурные нормы финансового права, каса-
ющиеся формирования и функционирования бюджета, необхо-

димые для реализации и защиты финансовых прав, свобод и обя-
занностей гражданин и организаций, органов власти государства 
и муниципальных образований;
владеть
— навыками анализа нормативных правовых актов, регули-
рующих общественные отношения, относящиеся к предмету регу-
лирования бюджетного права;
— навыками анализа актов Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, 
иных судов, вынесенных по делам о рассмотрении бюджетно-пра-
вовых споров и иных правовых споров, подразумевающих приме-
нение бюджетного законодательства Российской Федерации;
— навыками принятия правовых решений в соответствии с за-
конодательством Российской Федерации, законодательством субъ-
ектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми 
актами, регулирующими общественные отношения, относящиеся 
к предмету регулирования бюджетного права Российской Феде-
рации.
Настоящий учебник рассчитан на учащихся образовательных 
организаций высшего образования (бакалавриат, магистратура), 
профессиональных образовательных организаций, преподавателей 
и научных работников в сфере финансового, бюджетного права. 
Учебник может быть использован в целях преподавания, подго-
товки учебной и учебно-методической литературы по дисциплинам 
«Бюджетное право», «Финансовое право», а также для различных 
спецкурсов, направленных на изучение финансовой, бюджетной 
деятельности государства, правового регулирования публичных 
финансов, государственного финансового контроля. Настоящее 
издание также может быть интересно сотрудникам органов зако-
нодательной (представительной) и исполнительной власти, кон-
трольных, финансовых органов, а также судебных органов.
Автор выражает искреннюю признательность и благодарность 
за оказанную помощь и ценные рекомендации по проведению 
исследования бюджетно-правовых институтов, положенного 
в основу настоящего учебника, доктору юридических наук, про-
фессору, почетному работнику высшего образования Российской 
Федерации, профессору кафедры финансового права Российского 
государственного университета правосудия Ольге Николаевне Гор-
буновой.