Бюджетное право России

Москва
ИНФРАМ
КОНТРАКТ
2011

БЮДЖЕТНОЕ
ПРАВО 
РОССИИ

УЧЕБНИК

Х.В. ПЕШКОВА

Рекомендовано в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению 
030900 «Юриспруденция»

УДК 336.12(075.8)
ББК 67.402я73
 П23

Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. — М.: Юридическая фирма «КОН ТРАКТ»; ИНФРАМ, 2011. — 416 с. — (Высшее 
образование).
ISBN 978-5-16-005156-7 (ИНФРА-М)
ISBN 978-5-98209-121-5 (КОНТРАКТ)
Учебник может быть использован в качестве материала для учебно-образовательного процесса в высших учебных заведениях, в том числе для 
преподавания, подготовки учебной и учебно-методической литературы по 
дисциплинам «Бюджетное право», «Финансовое право», а также для различных спецкурсов, направленных на изучение отдельных сторон финансовой 
(бюджетной) деятельности государства и муниципальных образований. 
Книга может быть полезна представителям финансово-правовой науки, 
а также практическим работникам. Отдельные выводы и рекомендации 
автора могут быть интересны работникам органов законодательной и исполнительной власти, судебных органов, контрольных органов, в том числе 
Счетной палаты РФ, контрольных органов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, а также кредитных организаций.

УДК 336.12(075.8)
ББК 67.402я73 
ОБ АВТОРЕ
Пешкова Христина Вячеславовна — доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин факультета подготовки специалистов для судебной системы Центрального филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», 
кандидат юридических наук, автор более 100 учебно-методических и научных 
работ по тематике финансового, бюджетного, налогового права, включая учебные пособия, монографии, научные и научно-практи ческие статьи.

 
 
© Х.В. Пешкова, 2011
ISBN  978-5-16-005156-7 (ИНФРА-М) 
© Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2011
ISBN 978-5-98209-121-5 (КОНТРАКТ) 
© Издательский Дом «ИНФРА-М», 2011

Редакторы  М.Е. Черемисинова, О.В. Якубова
Дизайн и компьютерная верстка  О.В. Савостиной

Подписано в печать 25.07.2011. Формат 60×90/16 
Бумага офсетная. Гарнитура NewtonC
Печать офсетная. Усл. печ. л. 26,0. Уч.-изд. 24,11 л. 
Тираж 500 экз. Заказ №

ТК 158600-10366-250711
Юридическая фирма «КОНТРАКТ»
113035, Москва, ул. Садовническая, д. 74, стр. 1 
Тел./факс: (495) 953-04-44, 953-16-77   E-mail: hinchukv@mail.ru
Издательский Дом «ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43. Факс: (495) 363-92-12
E-mail: books@infra-m.ru         http://www.infra-m.ru

П23

Предисловие

Рассмотренные в настоящем учебнике вопросы бюджетного права отличаются значительной 
степенью актуальности, которая обусловлена изменениями, происходящими в политической, 
социально-экономической и правовой сферах современного Российского государства и общества в целом. В последнее время между юристами-финансоведами, как теоретическими 
так и практическими работниками, представителями законодательной власти все чаще разворачиваются дискуссии по поводу разного рода проблем, возникающих в рамках бюджетных 
отношений. На их противоречивость и сложность указывают и примеры судебной практики, 
в том числе содержащиеся в актах Конституционного Суда РФ, одной из задач которого является толкование финансового законодательства, установление соответствия законодательства Конституции РФ, а также решения арбитражных судов, применяющих нормативные 
бюджетные правовые акты при разрешении конкретных дел.
Концепции бюджетного права стали популярными и востребованными не только специалистами в области финансового права, но и широким кругом читателей — как научных работников, так и практиков, в том числе представителями органов государственной и муниципальной власти и организаций, функционирование которых непосредственно связано с 
бюджетными отношениями.
В России функционирование бюджетных отношений с самого начала сопровождалось 
острыми политическими и экономическими противоречиями. Кризисы усугублялись хронической несбалансированностью бюджетов, повышением дифференциации социально-экономического положения регионов, сложностями формализации межбюжетных отношений. 
В настоящее время в период глобального кризиса данные вопросы становятся еще более 
значимыми, и им необходимо уделять все больше внимания, в том числе со стороны представительных органов, что в настоящее время и происходит. Законодатель предпринял 
попытки разрешить возникшие проблемы формированием нормативно-правовой базы, 
более детально регулирующей бюджетные вопросы с учетом складывающихся в финансовой 
практике тенденций. Прежде всего, речь идет о Бюджетном кодексе РФ, положения которого с концептуальной точки зрения детально проанализированы в настоящем учебнике.
Развитие финансового законодательства — условие должного функционирования бюджетных правоотношений. В то же время эффективность этих правоотношений обусловлена 
содержательными характеристиками нормативных правовых актов. Отсюда и возникает вопрос сложившихся в теории и законодательстве концепций бюджетного права, которые определяют характер и объем регулирования бюджетных отношений. Совершенствование бюджетно-правовой теории должно положительно сказаться на характере правового регулирования бюджетных отношений. Значительным новшеством в разработке концепций 
бюджетного права является анализ бюджетных правоотношений на основе сложившейся в 
Российском государстве судебной практики. Акты судов оказывают значительное влияние 
на функционирование бюджетных правоотношений, развитие бюджетно-правовой теории. 
В связи с этим в настоящем учебнике обращается внимание на судебную практику.
Несомненной заслугой автора учебника является то, что он не ограничивает содержание 
работы описанием законодательства, а приводит положения, толкующие нормы. Широко 
использована историковедческая база. Это позволяет осмыслить тенденции правового регулирования бюджетных отношений, совершенствования финансово-правовой мысли начиная 
от истоков зарождения финансово-правовых отношений и до настоящего времени с учетом 
исторического опыта.

С.В. Запольский, 
профессор, доктор юридических наук, 
заслуженный юрист Российской Федерации

Глава 1 
Введение в бюджетное право

Из этой главы вы узнаете о:

 
 соотношении бюджетного права и финансового права;
 
 предмете и методе бюджетно-правового регулирования;
 
 системе бюджетного права;
 
 понятии и содержании бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

§ 1. Понятие и система бюджетного права

Наблюдающиеся финансовые и социально-экономические проблемы, политические противоречия предопределяют необходимость 
детальной правовой регламентации государством разного рода финансовых общественных отношений. Особое место среди финансовых правоотношений занимают бюджетные правоотношения. Бюджетные правоотношения представляют собой отношения, служащие 
предметом регулирования совокупности правовых норм, получившей 
название «бюджетное право». Специфика содержания и функциональное предназначение бюджетного права и регулируемых им отношений, их значение для формирования экономической системы 
общества обусловлены тесной связью соответствующих отношений 
с бюджетом государства и муниципальных образований, своего рода 
основным «финансовым планом», и в то же время юридически значимым документом, определяющим распределение публичных финансов.
Бюджетное право исходя из сложившегося построения российской системы права входит в состав финансового права, является 
его подотраслью. Поэтому прежде остановимся на характеристике 
финансового права в целом и раскроем место бюджетного права в 
его структуре.

Финансовое право — это самостоятельная отрасль права, которая регулирует экономические отношения, связанные с обращением финансовых ресурсов общественной значимости, 
существующие в рамках различных направлений публичной 
деятельности государства и муниципальных образований.

Согласно общей теории права каждая отрасль права представляет 
собой целостную совокупность обособленных юридических норм, 
регулирующих строго определенную сферу общественных отношений1. В целях повышения эффективности и упорядочения регулирующего воздействия на общественные отношения в структуре каждой 
отрасли права выделяются более-менее самостоятельные правовые 
образования — подотрасли права, правовые институты, в свою очередь, состоящие из норм права. Так, в составе финансового права 
принято выделять следующие правовые образования: подотрасль 
бюджетное право, подотрасль налоговое право, финансово-правовой 
институт государственного и муниципального финансового контроля, институт государственных внебюджетных фондов, институт неналоговых доходов, институт расходов бюджета, институт финансов 
государственных и муниципальных унитарных предприятий, институт государственного и муниципального кредита и некоторые иные 
правовые институты.
Наиболее крупное правовое образование в составе отрасли права — подотрасль права. Такие правовые образования в целом подчиняются сущности «своей» отрасли права, но имеют и особые характеристики, относящиеся к специфике предмета регулируемых отношений, к сфере общественной жизни, являющейся участком 
формирования и развития соответствующих отношений, к особенностям метода регулирования, к формам и основаниям привлечения 
к ответственности правонарушителей и т.д.
Применительно к бюджетному праву в целях обоснования его понимания в качестве подотрасли финансового права следует отметить следующее.
Во-первых, многие нормы бюджетного права имеют своей первоосновой нормы Общей части финансового права (нормы о финансовой системе в целом, нормы о системе доходов и расходов государства, 
о финансовом контроле и некоторые иные). При этом нормы бюджетного права конкретизируют финансово-правовые нормы. Так, например, гл. 26 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) так и называется: 
«Основы государственного и муниципального финансового контроля». 
Бюджетное законодательство регулирует конкретную разновидность 
финансового контроля, выделяющегося по содержанию и сфере действия — бюджетный контроль. Подчиняясь общим принципам, целям 
и методам финансового контроля как более широкой категории, бюджетный контроль тем не менее имеет свою специфику. И эта специфика выражена в особенностях объекта бюджетного контроля (бюджет 
и связанные с ним отношения), нацеленности контрольных бюджетных отношений на определение правомерности поведения субъектов 
бюджетного права.

1 
См.: Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 563.

Во-вторых, бюджетное право имеет свои особые источники правового регулирования, которые объединяются понятием «бюджетное 
законодательство». Основной источник бюджетного права — Бюджетный кодекс РФ. Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, 
законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных 
фондов, муниципальных правовых актов представительных органов 
муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения. Наличие самостоятельной 
отрасли бюджетного законодательства, имеющего специальный объект регулирования — бюджетные правоотношения и связанную с 
ними деятельность, позволяет говорить об относительной обособленности бюджетного права как совокупности правовых норм в составе финансового права.
В-третьих, бюджетное право служит обеспечению общественного (публичного) интереса. Как и финансовое право в целом, оно регулирует общественные отношения, касающиеся функционирования 
публичных денежных фондов, созданных с целью обеспечения финансовой основы деятельности государства и муниципальных образований. Это подтверждает, что бюджетное право является именно 
частью — подотраслью финансового права, а не самостоятельным 
подразделением системы права государства. Однако бюджетные правоотношения, выступающие разновидностью финансовых правоотношений, связаны с конкретным видом публичных денежных фондов — бюджетами, входящими в состав бюджетной системы — звена 
финансовой системы государства. Данные денежные фонды и соответствующие им отношения имеют свою специфику, будучи первоочередным источником финансирования реализации задач и функций государства. На это указывает и БК РФ — основной источник 
бюджетного права.

Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных 
для финансового обеспечения задач и функций государства и 
местного самоуправления.

В-четвертых, формирование бюджетов, вступление в бюджетные 
правоотношения являются прерогативой государства и муниципальных образований — публично-правовых образований. Названные 
субъекты реализуют свои бюджетные полномочия в рамках бюджетной системы. Применительно к Российскому государству бюджетная 

система включает бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). Отсюда следуют 
особенности содержания и функциональной предназначенности 
бюджетных правоотношений, их относительная самостоятельность 
в предмете финансово-правового регулирования.

 Таким образом, бюджетное право, подчиняясь финансовому праву в целом, выступает его структурным элементом — подот раслью. 
Тем не менее бюджетное право имеет и свою специфику, обусловленную особой сферой формирования и развития бюджетных правоотношений, их значимостью для государства и общества.

Охарактеризуем подробнее особенности бюджетного права.
Бюджетное право имеет публичный характер, отражающий суть 
финансово-правового регулирования в целом. Как мы уже отметили, 
своим нормативным воздействием бюджетное право охватывает 
функционирование публичных денежных фондов — бюджетов в рамках бюджетной системы, цель которых — создание финансовой основы реализации задач и функций государства.
Публичный характер бюджетно-правового регулирования выражается в следующем.
Во-первых, в учете публичных (общественно значимых) интересов 
в ходе бюджетно-правового регулирования. Бюджетное право как 
публичное право направлено на обеспечение и охрану интересов всего государства, общества. Эти интересы заключаются в создании 
финансовой основы для реализации задач и функций государства на 
различных территориальных уровнях, задач и функций местного самоуправления, финансового обеспечения общественно значимых 
благ и услуг, необходимых каждому гражданину в отдельности. Такая 
финансовая основа не может быть сформирована вне организующего звена, а именно вне специальных фондов, аккумулирующих и 
распределяющих денежные средства. Вопросы функционирования 
таких фондов как раз и регулирует бюджетное право.
Во-вторых, публичный характер бюджетно-правового регулирования предопределяет преобладание в бюджетном праве императивных норм. В целях эффективности функционирования публичноправовых образований в бюджетной сфере, стабильности бюджетных 
отношений государство стремится создать такие механизмы, которые 
обеспечивают гарантии реализации прав и обязанностей задействованных субъектов, своевременности и правомерности их деятельности. Следовательно, права субъектов бюджетного права в большинстве случаев одновременно являются их обязанностями1, права и 

1 
См. также: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М., 1999. С. 91.

обязанности сливаются в единую категорию — «бюджетная компетенция», состоящую из полномочий. Гарантиями должной реализации полномочий выступает возможность привлечения к ответственности за нарушение бюджетно-правовых норм, подконтрольность 
субъектов бюджетных правоотношений.
Сущность бюджетного права проявляется не только в публичном 
характере бюджетно-правового регулирования, но и в организующем 
воздействии на денежные (финансовые) потоки в ходе деятельности 
государства. Эта вторая особенность бюджетного права, присущая 
прежде всего отраслям права, регулирующим имущественные отношения (гражданское право), ни в коем случае не противоречит первой, а наоборот, ее дополняет, качественно развивает. Как уже было 
отмечено, бюджетно-правовое регулирование направлено на упорядочение бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, подразумевающей формирование, распределение и использование публичных финансовых ресурсов, трансформированных 
в бюджеты бюджетной системы — бюджет Российской Федерации, 
бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов. 
Исходя из указанной особенности бюджетного права бюджеты, 
служащие объектом регулирования, с материальной точки зрения 
представляют собой фонды денежных средств публичной предназначенности. Бюджеты бюджетной системы, будучи самостоятельным 
звеном финансовой системы государства, тесно связаны с иными ее 
звеньями: страховыми фондами, фондами государственных и муниципальных предприятий, государственным и муниципальным кредитами. Из бюджетов публично-правовых образований выделяются 
средства внебюджетным фондам (Пенсионному фонду РФ, Фонду 
обязательного медицинского страхования), государственным и муниципальным предприятиям и т.д.
Собственниками фондов бюджетных средств — бюджетов выступают субъекты, имеющие публично-правовой статус, а именно государство и муниципальные образования. Отсюда вытекает следующая 
особенность бюджетного права: основными его субъектами являются 
публично-правовые образования.
Рассматривая бюджетное право как совокупность правовых норм, 
занимающую место подотрасли в составе финансового права, нельзя 
не уделить внимание системе бюджетного права.

Под системой бюджетного права понимается совокупность 
регулирующих бюджетную деятельность государства и муниципальных образований правовых норм, сформировавшихся в рамках финансового права, но в то же время относительно обособленных с учетом специфики содержания, сферы возникновения и развития бюджетных правоотношений.

Нормы бюджетного права в зависимости от особенностей регулируемых ими отношений делятся на определенные группы.
В общем виде система бюджетного права включает группы норм, 
регулирующие:
• структуру и принципы бюджетной системы государства, бюджетное устройство (институт бюджетной системы);
• систему доходов и расходов бюджета;
• источники финансирования дефицита бюджета;
• бюджетную компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ 
и муниципальных образований;
• бюджетный процесс;
• права и обязанности различных субъектов в связи с бюджетной 
деятельностью государства и муниципальных образований (например, органов власти — участников бюджетного процесса, бюджетных учреждений — получателей бюджетных средств);
• бюджетный кредит;
• государственный и муниципальный кредит;
• бюджетный контроль;
• ответственность за нарушение бюджетного законодательства;
• отношения между публично-правовыми образованиями разных 
уровней (в том числе межбюджетные отношения, отношения по 
поводу разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, формирования бюджетной системы, бюджетного процесса) и некоторые другие группы норм.
Все нормы бюджетного права объединяются в две большие группы: 
1) Общая часть; 
2) Особенная часть.
К Общей части бюджетного права относятся, например, нормы, 
регулирующие бюджетную систему и бюджетное устройство государства, бюджетный контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, статус субъектов бюджетного права. Такие 
нормы устанавливают общие правила деятельности государства и 
муниципальных образований в бюджетной сфере.
Особенная часть бюджетного права включает нормы, регулирующие доходы и расходы бюджета, государственный и муниципальный 
кредиты, межбюджетные отношения, бюджетный процесс.
Специфика содержания норм бюджетно-правового регулирования 
позволяет обособить подотрасль «бюджетное право» в составе финансового права, в то же время она служит дальнейшей структуризации 
бюджетного права на более-менее самостоятельные институты. При 
этом нельзя не констатировать, что первостепенное значение в системе бюджетного права имеет правовой институт бюджетной системы. 
Он устанавливает структуру и принципы бюджетной системы. Этот 
бюджетно-правовой институт предопределяет характер всех бюджет

ных правоотношений, их виды, субъектный состав, основы формирования. Можно сказать, что институт бюджетной системы выступает внешним выражением подотрасли «бюджетное право».
Вспомним из общей теории права, что внешним выражением подотрасли права является наличие в ней такой группы норм, которая 
содержит общие принципиальные положения, присущие нескольким 
правовым институтам этой отрасли1. Данное содержательное значение как раз и присуще институту бюджетной системы, предопределяющему основы нормативной регламентации таких категорий и 
концепций бюджетного права, как «бюджет», «бюджетная система», 
«принципы бюджетной системы», «бюджетное устройство», «межбюджетные отношения», «разграничение доходов и расходов между 
уровнями бюджетной системы», «самостоятельность бюджетов» и т.д.
Следует заметить, что «дробление» бюджетного права на отдельные 
институты, совокупности норм с общим содержанием стало очевидным 
с принятием БК РФ — акта, систематизирующего бюджетно-правовые 
нормы. Ранее было принято считать, что бюджетное право как подотрасль внутренне едина и практически неделима. Значительное количество бюджетно-правовых нормативных положений, введенных «в обиход» бюджетно-правового регулирования, потребовало градации бюджетного права, выделения в нем обособленных правовых институтов2.

 Итак, анализ места бюджетного права в системе права, системы 
самого бюджетного права позволяет сделать следующий вывод. 
Бюджетное право — это совокупность правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, возникающие в рамках бюджетной 
системы, связанные с функционированием бюджетов — основных публичных фондов государства и муниципальных образований, сосредоточивающих денежные средства для финансового 
обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях.

Бюджетное право следует рассматривать не только как совокупность правовых норм, но и как сферу научных знаний, а также как 
самостоятельную учебную дисциплину.
Выделение в составе финансового права подотрасли «бюджетное 
право», характеризующейся спецификой регулирующего воздействия 
на соответствующие общественные отношения, послужило фактором 
формирования отдельной системы научных знаний — бюджетного 
права (бюджетно-правовой теории). 

1 
См.: Общая теория государства и права: учебник: в 2 т. / отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 2. М., 1998. С. 232.
2 
См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 
2008. С. 87.