Административное право

АДМИНИСТРАТИВНОЕ 

ПРАВО

А.Н. МИРОНОВ

4-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 

профессионального образования в качестве учебника для учебных заведений, 

реализующих программу среднего профессионального образования 

по юридическим специальностям (протокол № 11 от 09.11.2020)

Москва
ИНФРА-М

202УЧЕБНИК

УДК 342.9(075.32) 
ББК 67.401я723
 
М64

Миронов А.Н.

М64  
Административное право : учебник / А.Н. Миронов. — 4-е изд., пере
раб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 333 с. — (Среднее профессиональное образование). — DOI 10.12737/1097010.

ISBN 978-5-16-016327-7 (print)
ISBN 978-5-16-108780-0 (online)
В учебнике рассматриваются: предмет и метод административного 

права; административно-правовые нормы и отношения; соотношение государственного управления и исполнительной власти; административноправовой статус граждан и организаций; государственная служба; формы 
и методы государственного управления; административный процесс; административно-правовые режимы; административно-правовое регулирование организации государственного управления в различных сферах 
деятельности; ответственность за совершение административных правонарушений.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова
тельных стандартов среднего профессионального образования последнего 
поколения и программы учебной дисциплины «Административное право».

Для студентов средних профессиональных учебных заведений, обуча
ющихся по юридическим специальностям, а также для читателей, интересующихся проблемами административного права.

При подготовке издания использовалась справочно-правовая система 

«КонсультантПлюс»

УДК 342.9(075.32) 

ББК 67.401я723

Р е ц е н з е н т ы:

Редкоус В.М., доктор юридических наук, профессор, ведущий науч
ный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии 
наук;

Васильев Ф.П., доктор юридических наук, доцент, главный научный 

сотрудник Научно-исследовательского центра Академии управления 
Министерства внутренних дел Российской Федерации

ISBN 978-5-16-016327-7 (print)
ISBN 978-5-16-108780-0 (online)

© Миронов А.Н., 2007, 2013, 2014
© Миронов А.Н., 2021, 

с изменениями

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 
1993. № 237.
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 
1996 г. № 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; 
часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ // СЗ РФ. 1994. 
№ 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410; 2001. № 49. Ст. 4552; 2006. № 52 
(ч. 1). Ст. 5496.
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. 
№ 10. Ст. 1391.
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // 
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
Закон о Правительстве РФ — Федеральный конституционный 
закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
Закон о государственной гражданской службе РФ — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной 
гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. 
№ 31. Ст. 3215.
Закон о госрегистрации ЮЛ и ИП — Федеральный закон 
от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // 
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3431.
Закон о муниципальной службе — Федеральный закон 
от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
Закон о правовом положении иностранных граждан в России — 
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом 
положении иностранных граждан в Российской Федерации» // 
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

2. Органы власти
ГИБДД — Государственная инспекция безопасности дорожного 
движения
КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического 
развития Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской 
Федерации

3. Прочие сокращения
абз. — абзац(-ы)
Ведомости РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации
гл. — глава(-ы)
п. — пункт(-ы)
подп. — подпункт(-ы)
Рос. газ. — Российская газета
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
ст. — статья(-и)
ч. — часть(-и)

Предисловие

Обычно, начиная первое занятие по данной дисциплине, я привожу два примера, которые позволяют сформировать у обучающихся представление об изучаемом предмете. Первый: косвенное 
взаимодействие человека с административным правом начинается 
еще в самом начале его жизни, и связано оно с необходимостью 
подтверждения факта его рождения и, соответственно, с необходимостью обращения родителей в органы исполнительной власти 
для получения свидетельства. И второй: уход человека из жизни 
опять же сопровождается обращением в органы исполнительной 
власти для документирования факта смерти и получения свидетельства. Данные отношения регламентируются нормами административного права, регулятивное воздействие которых сопровождает жизнь любого человека от его рождения до смерти.
Часто мы не задумываемся о том, что совершаемые нами поступки подпадают под действие административного права. Получение знаний в области административного права позволит 
избежать многих казусных ситуаций, которые могут привести 
к нежелательным последствиям. При этом знание всех норм административного права не является обязательным. Достаточно иметь 
целостное представление о том, где их можно найти в случае необходимости. Определенную помощь вам окажет изучаемое издание.
Хотелось бы также обратить внимание на одну интересную 
особенность административного права — его подвижность. Административное право является одной из наиболее нестабильных 
отраслей российского права. Пока это издание дойдет до читателя, вполне вероятно, что некоторые из его положений претерпят 
какие-либо изменения. Однако общая теория административного 
права не может утратить своей актуальности. Вместе с тем автор 
постарался сделать материал максимально доступным, изложив его 
понятным языком.
В результате изучения данного издания студенты будут:
знать
 
•  теоретические положения науки административного права;
 
•  систему государственного управления;
 
•  административно-правовой статус граждан, иностранных 
граждан и лиц без гражданства, органов исполнительной власти, 
государственных и муниципальных служащих;
 
•  формы и методы управления;

 
•  административный процесс;
 
•  порядок осуществления административных производств;
 
•  способы обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления;
 
•  виды административно-правовых режимов;
 
•  особенности организации и административно-правового регулирования управления в различных сферах, а также особенности 
взаимоотношений органов управления общей, межотраслевой 
и отраслевой компетенции;
 
•  виды административных наказаний и порядок их назначения;
уметь
 
•  оперировать юридическими понятиями и категориями в области 
административного права;
 
•  анализировать положения законодательства и иных нормативных актов, регламентирующих организацию и деятельность 
органов исполнительной власти;
 
•  выявлять административные и иные виды правонарушений, 
осуществлять производство по делам об административных правонарушениях и иные виды административных производств;
 
•  разграничивать функции и сферы деятельности различных органов исполнительной власти, определять их компетенцию;
 
•  ориентироваться в структуре конкретного органа исполнительной власти, в компетенции его отдельных подразделений, 
полномочиях должностных лиц;
владеть
 
•  юридической терминологией;
 
•  навыками работы с законодательными и иными нормативными 
актами, регламентирующими организацию и деятельность 
органов исполнительной власти, государственной и муниципальной службы;
 
•  навыками анализа различных правовых явлений, юридических 
фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся 
объектами профессиональной деятельности;
 
•  навыками сбора, анализа и оценки информации, имеющей значение для реализации правовых норм в соответствующих сферах 
профессиональной деятельности.

Глава 1.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1.1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Приступая к изучению административного права, необходимо 
определить, что является методологической основой формирования данной отрасли права. Речь идет главным образом о таких 
основополагающих для административного права понятиях, как 
управление, государственное управление, исполнительная власть1.
Раскрытие, дифференциация этих фундаментальных категорий 
открывают перспективы для всестороннего и объемного углубленного анализа административного права — глобального и специфического юридического феномена, его ведущих и конкретных 
институтов, форм, структур и норм2.
Управление — категория универсальная, употребляемая в различных смыслах: в техническом, биологическом, социальном. 
Управление в техническом смысле определяет управление различными процессами, например технологическими процессами, или 
управление какой-либо техникой. Управление в биологическом 
смысле определяет управление процессами животного и растительного мира. Управление в социальном смысле определяет управление социальными процессами общества или же процессами общественного развития. Из указанного можно выделить то главное, что 
«цементирует» понятие «управление». Оно состоит в понимании 
управления как определенного целенаправленного воздействия. 
Цель такого управляющего воздействия заключается в упорядочении соответствующей (управляемой) системы, т.е. обеспечении 
ее функционирования в должном порядке3.
Таким образом, управление означает целенаправленное организующее воздействие человека на определенную систему (объект) 

1 
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Государственное управление: основы теории и организации / под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000.
2 
См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. М., 2003. 
С. 4.
3 
См.: Овчинников О.А. Введение в курс «Административное право»: лекция. 
Уфа, 1996.

с целью придать ей заданное состояние или получить определенный результат.
Общественные науки, в том числе правовые, изучают один 
из видов управления — социальное управление. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, 
с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как 
и с функциями общего характера. Отсюда вытекает потребность 
в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое проявление в осуществлении социального 
управления. Оно является одним из ведущих условий нормального 
функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.
Наиболее существенное значение имеют следующие из них.
Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением 
имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной 
деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного 
объекта воздействия поведение (действия) участников совместной 
деятельности, их взаимоотношения.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных 
связей, являющихся по сути управленческими отношениями.
В-пятых, социальное управление базируется на определенной 
соподчиненности воль людей — участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное волевое опосредование, т.е. налицо властность социального управления.
В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, 
организационно оформленная в виде соответствующих органов 
управления (общественных или государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица1.
В связи с тем, что субъектами и объектами социальной деятельности являются сами люди, их объединения, социальные группы 

1 
См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: 
учебник. М., 1994. С. 4.

и даже целые классы, в социальном управлении принято различать 
три обязательных элемента:
1) объект управления — поведение людей, их действия, т.е. то, 
кем (чем) управляют;
2) субъект управления — сами люди, так как управление осуществляется людьми и в отношении людей, т.е. те, кто управляет;
3) прямая и обратная связь между субъектами и объектом 
управления, содержанием которой является организующее воздействие со стороны субъекта на поведение людей — участников 
управленческих общественных отношений.
Можно выделить два вида социального управления в обществе:
 
•  государственное управление (организационное воздействие 
государства на развитие процессов и отношений в обществе 
властно-правовыми методами);
 
•  негосударственное (общественное) управление (осуществляется 
негосударственными организациями, общественными объединениями, профессиональными союзами и т.д. Негосударственное 
управление — это осуществляемая внутри различных общественных организаций, т.е. групп и коллективов людей, объединенных по определенным признакам, деятельность, направленная на практическую реализацию целей и задач, предусмотренных уставом и положением этих организаций).
Государственное управление и негосударственное (общественное) управление в обществе находятся в постоянном взаимодействии, движении, конкурируя и дополняя друг друга, образуя 
единую целостную систему социального управления. Однако, пока 
существует государственное устройство современного общества, 
приоритетное значение имеет все-таки государственное управление.
Проблемы государственного управления освещались в трудах 
ученых-юристов XIX–XX вв., рассматривались в советской юридической литературе, исследуются они и в настоящее время.
В работах И.Н. Ананова, Б.М. Лазарева, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, 
Ю.А. Тихомирова и ряда других авторов анализировались общие 
проблемы государственного управления и его правового регулирования1. К ним, в частности, относились такие проблемы, как 
правовое закрепление принципов государственного управления, 

1 
См., например: Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления // 
Административная реформа и наука административного права. М., 2007; 
Попов Л.Л. Государственное управление и права человека // Проблемы развития государства и общества в России и Китае после 1990 года. М., 2006.

система государственных органов и их административно-правовой 
статус, методы государственного управления, обеспечение законности в государственном управлении, создание и использование 
актов государственного управления и др. При этом было высказано множество мнений и суждений, озвучивались различные теоретические позиции, в том числе и по вопросу сущности категорий 
«управление», «государственное управление», «исполнительная 
власть» и их соотношения1.
В теории административного права использовалось несколько 
подходов к пониманию государственного управления: широкий 
подход, который охватывает всю деятельность государства в лице 
уполномоченных субъектов по организующему воздействию на общественные отношения (в данном случае речь идет о деятельности 
органов государственной власти всех трех ветвей и иных субъектов, 
которые уполномочены на это в соответствии с законодательством), 
и узкий подход, суть которого сводится к целенаправленной юридически властной исполнительно-распорядительной подконтрольной 
и поднадзорной деятельности органов исполнительной власти 
по руководству в социально-политической, социально-культурной 
и социально-экономической сферах. Хотя в последнее время появляются и иные суждения по поводу понимания государственного 
управления.
Так, Ю.Е. Аврутин считает подход к пониманию государственного управления в широком смысле «анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их 
эффективность»2. Автор предлагает под государственным управлением понимать только деятельность органов исполнительной 
власти.
Помимо обозначенных подходов к пониманию государственного 
управления, имеется и его нормативное определение, которое 
может быть использовано в целях Федерального закона от 28 июня 
2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской 

1 
См.: Ананов И.Н. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации. М., 1951; Бачило И.Л. Организация 
советского государственного управления: правовые проблемы. М., 1984; 
Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1974; 
Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 
1974; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.
2 
Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления 
в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 24.