Правовое обеспечение государственного и муниципального управления

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2019

Т. М. Резер, Е. В. Кузнецова, М. А. Лихачев

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  
ГОСУДАРСТВЕННОГО  
И МУНИЦИПАЛЬНОГО  
УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

Рекомендовано
методическим советом Уральского федерального университета
в качестве учебного пособия для студентов вуза,
обучающихся по направлению подготовки
38.03.04, 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

Р341
Резер, Т. М.
Правовое обеспечение государственного и муниципального 
управления : учебное пособие / Т. М. Резер, Е. В. Кузнецова, М. А. Лихачев ; [под общей редакцией Т. М. Резер] ; Министерство науки 
и высшего образования Российской Федерации, Уральский федеральный университет. —  Екатеринбург : Изд‑во Урал. ун‑та, 2019. — 
116 с. —  Библиогр.: с. 109–115. — 40 экз. —  ISBN 978‑5‑7996‑2671‑6. — 
Текст : непосредственный.

ISBN 978‑5‑7996‑2671‑6

В учебном пособии рассматривается правовой статус российских институтов государства федерального и регионального уровней, в том числе Президента Российской Федерации, парламента и правительства страны, глав 
субъектов РФ, а также правовой статус органов местного самоуправления.
Предназначено для студентов, обучающихся по программам бакалавриата и магистратуры по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление». Может быть использовано в системе повышения 
квалификации различных направлений подготовки.
УДК 351/354(075.8)
ББК Х401.06я73‑1

УДК 351/354(075.8)
ББК 
Х401.06я73‑1
 
Р341

ISBN 978‑5‑7996‑2671‑6 
© Уральский федеральный университет, 2019

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й
Т. М. Резер

Ре ц е н з е н т ы:
кафедра государственного и муниципального управления  
Уральского государственного экономического университета  
(заведующий кафедрой кандидат экономических наук Д. Ю. Ноженко);
М. Э. Матафонов, кандидат экономических наук, доцент, председатель 
Комитета промышленной политики и развития предпринимательства 
(Администрация города Екатеринбурга)

ОГЛАВЛЕНИЕ

От авторов 
4
Введение 
7
Глава 1. Международно‑правовое регулирование права  
на доступ к государственной и муниципальной службе  
(права на участие в управлении делами государства) 
11
Глава 2. Институты государства и правового обеспечения 
государственного и муниципального управления 
20
Глава 3. Правовой статус Президента Российской Федерации  
как главы государства 
25
Глава 4. Федеральное собрание Российской Федерации —   
парламент Российской Федерации 
37
Глава 5. Правовой статус Правительства Российской Федерации 
и федеральные органы исполнительной власти 
47
Глава 6. Региональный уровень государственного управления:  
правовой статус глав субъектов Российской Федерации,  
органы законодательной  
и исполнительной власти субъектов РФ 
54
Глава 7. Правовой статус органов местного самоуправления 
73
Глава 8. Информационная открытость органов государственного 
и муниципального управления 
97
Заключение 
107
Нормативные правовые документы 
109
Рекомендуемая литература 
114

ОТ АВТОРОВ

Социальное и экономическое развитие страны в настоящее 
время невозможно представить без результативно и эффективно 
действующих органов государственного и муниципального управления, в которых работают профессионально подготовленные государственные гражданские и муниципальные служащие, способные 
правильно оценить текущую ситуацию и стратегически мыслить 
в сфере развития страны и конкретной территории.
Современные требования к компетенциям государственных 
гражданских и муниципальных служащих определены в утвержденных федеральных государственных образовательных стандартах 
по направлению подготовки 38.03.04 и 38.04.04 «Государственное 
и муниципальное управление».
Одно из основных требований данных стандартов —  знание 
студентами текущего законодательства в сфере государственного 
и муниципального управления, так как области профессиональной 
деятельности выпускников, освоивших программы государственного и муниципального управления, связаны с деятельностью:
 
— в органах государственной власти Российской Федерации;
 
— органах государственной власти субъекта Российской Федерации;
 
— органах местного самоуправления;

— на государственных и муниципальных предприятиях и в учреждениях;
 
— в общественных организациях;
 
— коммерческих и некоммерческих организациях;
 
— иных организациях, подразделениях по связям с государственными и муниципальными органами и гражданами.
Соответственно правовое обеспечение государственного и муниципального управления —  важнейший компонент программы 
подготовки государственных гражданских и муниципальных служащих, позволяющий сформировать у них необходимые профессиональные компетенции.
Данное учебное пособие отвечает модулю «Правовое регулирование государственного и муниципального управления» (программа 
бакалавриата) и модулю «Организация системы государственного 
и муниципального управления» (программа магистратуры), включающему дисциплину «Правовое обеспечение государственного 
и муниципального управления», что обеспечивает непрерывность 
и преемственность в ее освоении.
Цель пособия —  оказание помощи студентам в изучении нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного и муниципального управления, а также их структуры 
и особенностей правового положения, полномочий и предметов 
ведения.
Специфика предлагаемого учебного издания заключается в авторской концепции изложения материала, а именно согласно логической схеме «орган государственной власти —  орган государственного 
управления —  государственная должность в органе государственного управления —  государственный гражданский служащий, работающий на государственной должности в органе государственного 
управления». Аналогичная логика изложения использована и при 
освещении специфики муниципального управления.
Новый подход к изложению материала заключается также в комплексной и междисциплинарной компоновке сведений о субъектах 
государственного и муниципального управления и в рассмот рении 
их организационно‑правового статуса с разных позиций современного управления общественными процессами.

Также отметим, что в каждой главе пособия обобщается действующее законодательство и анализируется правоприменительная 
практика.
И, наконец, укажем еще одну особенность этого учебного издания: после каждой главы в нем помещены контрольные вопросы 
и задания, которые необходимо выполнять в ходе освоения материала, а также использовать в процессе самостоятельной работы 
для его закрепления.
Подготовлено учебное пособие преподавателями кафедры теории, методологии и правового обеспечения государственного и муниципального управления Уральского федерального университета 
имени первого Президента России Б. Н. Ельцина доктором педагогических наук, профессором Т. М. Резер, кандидатом юридических 
наук, доцентом Е. В. Кузнецовой и кандидатом юридических наук, 
доцентом М. А. Лихачевым.

ВВЕДЕНИЕ

Мотивацией к написанию данного учебного пособия послужил 
анализ педагогического опыта наших коллег, занимающихся подготовкой специалистов в сфере государственного и муниципального 
управления.
В результате длительных и конструктивных обсуждений мы 
пришли к выводу о том, что однозначного понимания предмета 
и содержания дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» к настоящему времени не выработано. Одни преподаватели склонны понимать под предметом 
данной дисциплины совокупность правовых дисциплин, регулирующих деятельность органов государственного и муниципального 
управления в целом, а также правовое обеспечение государственной гражданской и муниципальной службы. Другие же считают, 
что предметом государственного и муниципального управления 
является только правовое обеспечение деятельности органов государственного и муниципального управления через реализацию 
кадровых технологий.
И мы были приятно удивлены, увидев совпадение наших точек зрения с точкой зрения В. И. Осейчука (Институт государства 
и права Тюменского государственного университета), который под 
предметом дисциплины «Правовое обеспечение государственного 
и муниципального управления» понимает действующее российское 

законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере 
государственного и муниципального управления, правоприменительную практику в изучаемой сфере, а также доктринальные 
положения о правовом обеспечении государственного и муниципального управления1.
Наши точки зрения совпадают и в том, что данная дисциплина 
отражает именно управленческую деятельность в сфере государственного и муниципального управления, осуществляемую всеми 
субъектами управления в пределах полномочий и предметов ведения, закрепленных в действующем законодательстве, в управлении сложными процессами: политическими, идеологическими, 
социальными, процессами в сферах экономики, финансов, природопользования и иных.
Поэтому мы разделяем также точку зрения Р. А. Ромашова, констатирующего, что «при помощи норм права регулируются наиболее 
важные общественные отношения, поэтому правила, закрепляемые 
при помощи норм, являются общезначимыми»2.
При написании данного учебного пособия мы опирались 
на научное наследие и взгляды С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, 
И. Н. Барцица, В. А. Козбаненко, Е. В. Охотского, И. В. Понкина, 
Ю. А. Тихомирова и др. Этими правоведами исследованы конституционные основы нового государства, определившие новые 
принципы и новые организационные формы деятельности органов государственного и муниципального управления, появление 
нового института в системе разделения труда —  государственной 
и муниципальной службы.
В то же время приходится констатировать, что системный и комплексный подход к предмету и содержанию учебной дисциплины 
«Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» до сих пор отсутствует даже на профильных кафедрах.

1 См.: Осейчук В. И. Правовое обеспечение государственного и муниципального 
управления : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. Москва, 
2016. 342 с.
2 Ромашов Р. А. Теория государства и права : учебник и практикум для бакалавриата. Москва, 2018. С. 210.

Учебная дисциплина «Правовое обеспечение государственного 
и муниципального управления» входит в базовую часть подготовки 
по направлению 38.03.04 и 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление». Содержание дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» строится 
на предпосылке, что студенты владеют базовыми знаниями в рамках 
дисциплин «Государственная и муниципальная служба», «Конституционное право», «Муниципальное право», «Гражданское общество 
и правовой институт гражданства» и др.
Знания, умения и навыки, полученные в процессе изучения 
дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления», потребуются студентам при освоении 
последующих дисциплин учебного плана и прохождении производственной практики, а также при написании выпускной квалификационной работы.
Цель дисциплины «Правовое обеспечение государственного 
и муниципального управления» —  познакомить обучающихся 
с основами государственного управления и местного самоуправления и их правовой регламентацией. Соответственно этой цели 
перед авторами пособия стояли задачи сформировать у студентов 
представление:
 
— о нормативных правовых актах в сфере государственного 
и муниципального управления;
 
— сущности и содержании правового регулирования государственного и муниципального управления;
 
— системе, структуре и видах деятельности государственных 
органов исполнительной власти, исполнительных органов местного 
самоуправления, а также о механизме административно‑правового 
регулирования государственного и муниципального управления;
 
— предметном поле данной дисциплины;
 
— алгоритме поиска и формирования комплекса нормативных правовых актов, отражающих правовой статус (компетенцию, 
функции, полномочия, ответственность и пр.) конкретного органа 
государственного и муниципального управления.
Также отметим, что понимание государственного и муниципального управления как государственно‑властного управления