Организация предоставления государственных и муниципальных услуг

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2019

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

С. Н. Костина, Г. А. Банных, Л. И. Воронина

ОРГАНИЗАЦИЯ 
ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

Учебное пособие

Рекомендовано
методическим советом Уральского федерального университета
в качестве учебного пособия для студентов вуза,
обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

УДК 
35.07(075.8)
ББК 
Х401.1я73-1
 
К723

ISBN 978-5-7996-2668-6 
© Уральский федеральный университет, 2019

К723
Костина, С. Н.
Организация предоставления государственных и муниципальных услуг : 
учеб. пособие / С. Н. Костина, Г. А. Банных, Л. И. Воронина ; [под общ. ред. 
С. Н. Костиной] ; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. 
федер. ун-т. —  Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2019. — 123 с.

ISBN 978-5-7996-2668-6

В учебном пособии дается системное представление об основах организации 
деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг в Российской 
Федерации.
Учебное пособие адресовано студентам, обучающимся по программам бакалаврской и магистерской подготовки по направлению «Государственное и муниципальное управление» всех форм обучения. Пособие может быть интересно для 
преподавателей, государственных и муниципальных служащих, специалистов 
государственных и муниципальных организаций, широкого круга читателей, интересующихся процессом оказания государственных и муниципальных услуг.

УДК 35.07(075.8)
ББК Х401.1я73-1

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й
С. Н. Костиной

Ре ц е н з е н т ы:
кафедра философии Уральского государственного аграрного университета
(заведующий кафедрой кандидат философских наук, доцент Л. А. Журавлева);
Т. Е. Зерчанинова, кандидат социологических наук, доцент,  
заведующий кафедрой муниципального управления  
Уральского института управления —  филиала Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;
Д. В. Резниченко, кандидат социологических наук,
доцент кафедры государственного и муниципального управления
Уральского государственного экономического университета

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие 
4
Глава 1. Система предоставления государственных и муниципальных услуг 
6
§ 1. Понятие и характеристики государственных и муниципальных услуг 
6
§ 2. Регламентация и стандартизация государственных  
и муниципальных услуг 
19
Практические задания, вопросы и тесты 
35
Глава 2. Современные технологии оказания государственных и муниципальных услуг 39
§ 1. МФЦ как форма предоставления государственных  
и муниципальных услуг 
39
§ 2. Предоставление государственных и муниципальных услуг  
в электронной форме 
47
§ 3. Межведомственное взаимодействие при оказании государственных 
и муниципальных услуг 
63
§ 4. Оказание государственных и муниципальных услуг  
подведомственным учреждениям 
72
Практические задания, вопросы и тесты 
80
Глава 3. Качество оказания государственных и муниципальных услуг 
86
§ 1. Подходы к содержанию понятия и оценка качества  
предоставления услуги 
86
§ 2. Подходы к оценке качества государственных и муниципальных услуг 91
§ 3. Организация мониторинга качества государственных  
и муниципальных услуг 
96
Практические задания, вопросы и тесты 
106
Заключение 
109
Библиографические источники и литература 
111

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемое учебное пособие представляет собой изложение основных, 
по мнению авторов, вопросов организации деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг. Авторы пытаются систематизировать, переработать и осмыслить имеющиеся в отечественной практике государственного 
и муниципального управления нормативно-правовые основы и опыт в сфере 
предоставления услуг, оценки качества и услуг и их оказания.
Цель, которую авторы поставили в данном учебном пособии, —  помочь 
студенту в формировании у него представлений, знаний, умений и навыков 
осуществления деятельности в сфере оказания государственных и муниципальных услуг: от разработки регламентов и проектирования услуг до непосредственного участия в оказании услуг и оценки качества. Овладение теоретическими и понятийными аспектами деятельности в сфере предоставления 
услуг повышает возможности студента к адаптации к изменяющимся социально-экономическим и профессиональным условиям. Знание основ деятельности в указанной сфере повышает правовую и информационную культуру 
студента, влияет на правильное формирование и развитие профессиональных 
компетенций и установок.
Основные положения учебного пособия так или иначе соотнесены с нормативно-правовым обеспечением процесса предоставления государственных 
и муниципальных услуг.
Представленный в учебном пособии материал, охватывает далеко не все 
области знания, связанные с осуществлением данной деятельности, что объясняется прежде всего учебными задачами, которые ставили перед собой авторы, 
а также изменяющимися социально-политическими условиями. Компетент

ностный подход, уровневая система образования и требования Федерального 
государственного образовательного стандарта третьего поколения выступили 
основными ориентирами в содержании данного пособия.
Учебное пособие подготовлено авторским коллективом преподавателей 
Института государственного управления и предпринимательства Уральского 
федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина 
в составе:
Банных Галина Алексеевна, кандидат социологических наук, доцент кафедры теории и методологии государственного и муниципального управления 
(глава 2, § 1–3);
Воронина Людмила Ивановна кандидат социологических наук, доцент кафедры теории и методологии государственного и муниципального управления 
(глава 1, § 1, 2; глава 2, § 1);
Костина Светлана Николаевна кандидат социологических наук, доцент кафедры теории и методологии государственного и муниципального управления 
(глава 1, § 1, 2; глава 2, § 1, 2, 4; глава 3, § 1, 2).

Глава 1  
СИСТЕМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ  
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

§ 1. Понятие и характеристики государственных  
и муниципальных услуг

Одно из приоритетных направлений административной реформы, установленных в 2003 год, предполагало организационное разделение функций государственного управления и предоставления государственными организациями 
услуг1. В 2004 году впервые были установлены функции государственных органов по оказанию государственных услуг2. В системном виде основные вопросы 
оказания государственных и муниципальных услуг были урегулированы Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления 
государственных и муниципальных услуг» (далее —  210-ФЗ).
Кроме этого, Федеральным законом от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской 
Федерации (далее —  БК РФ), которые касались оказания государственных 
и муниципальных услуг учреждениями и организациями.

1 См.: О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах [Электронный 
ресурс] : Указ Президента Рос. Федерации от 23.07.2003 № 824. Документ в данной редакции 
опубликован не был. Доступ из государственной системы правовой информации «Официальный 
интернет-портал правовой информации».
2 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [Электронный 
ресурс] : Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314. Документ в данной редакции опубликован 
не был. Доступ из государственной системы правовой информации «Официальный интернетпортал правовой информации».

Определения понятий государственных и муниципальных услуг в рамках 
210-ФЗ и Бюджетного кодекса представлены на рис. 1.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

Государственная услуга (210-ФЗ)

это деятельность по реализации функций соответственно федерального 
органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, 
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской 
Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении 
отдельных государственных полномочий, переданных федеральными 
законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными 
правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми 
актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга (210-ФЗ)

это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, 
которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий 
органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов 
местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом 
от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных 
образований, а также в пределах предусмотренных в нем норм прав органов 
местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам 
местного значения, на участие в осуществлении иных государственных 
полномочий, на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции 
органов местного самоуправления других муниципальных образований, 
органов государственной власти.

Государственные (муниципальные) услуги (работы) (БК РФ)

это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного само управления), государственными 
(муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами.

Рис. 1. Определение понятий государственных и муниципальных услуг3

3 См.: Об организации предоставления государственных и муниципальных и муниципальных услуг [Электронный ресурс] : Федеральный закон РФ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ. Документ 

Можно выделить несколько подходов к анализу государственных и муниципальных услуг4:
1. Правовой подход. В Конституции Российской Федерации (ст. 8, 74) услуга трактуется как вид материальной деятельности5. В Гражданском кодексе 
Российской Федерации услуга рассматривается как объект гражданских прав 
(ст. 128, 129)6. В 210-ФЗ услуга понимается как деятельность уполномоченных 
субъектов (органов и организаций). Отдельные аспекты организации услуг 
регламентируются нормативными правовыми актами соответствующего уровня публичного управления —  Российской Федерации, субъектов Российской 
Федерации и муниципальных образований.
2. Интегрированный (прорыночный) подход. В его рамках публичная услуга 
рассматривается как «услуга, которая предоставляется органами власти гражданам 
и организациям, поскольку государство (муниципальное образование) обладает 
сравнительными преимуществами в предоставлении услуг отдельных видов»7.
Именно в концепции прорыночного подхода сформировалось понятие 
«сервисное государство», в соответствии с которым государственные и муниципальные услуги —  это услуги, предоставляемые «сервисным» государством8.
3. Маркетинговый подход. Основной вопрос при организации услуг в концепции маркетингового подхода —  это определение границ вмешательства органов власти. Однозначно, что некоторые виды благ могут производится только 
государством, потому что издержки их производства делают их невыгодными 
для бизнеса.
В рамках маркетингового подхода общество (представляющее интересы 
граждан) рассматривается в роли «клиента», а система административного 
управления —  как сервисный центр. При таком изменении ролей общества 
и органов власти меняется сущность управления. Его главной целью становится 
управление, направленное на достижение социально значимых результатов. При 

в данной редакции опубликован не был. Доступ из государственной системы правовой информации «Официальный интернет-портал правовой информации».
4 См.: Воронина Л. И., Костина С. Н., Томильцев А. В. Функции и услуги в системе государственного и муниципального управления : монография. Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 
2016. 143 с.
5 См.: Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 
12.12.1993 г. М., 2018. 32 с.
6 Гражданский кодекс Российской Федерации : принят Федеральным законом от 30.11.1994 
№ 51-ФЗ [Электронный ресурс]. Документ в данной редакции опубликован не был. Доступ 
из государственной системы правовой информации «Официальный интернет-портал правовой 
информации».
7 Симагина О. В. Трактовка понятия «муниципальная услуга» в системе предоставления 
публичных услуг в Российской Федерации // Вестн. Томск. гос. ун-та. 2011. № 3. С. 111–120.
8 См.: Мицкевич Л. А. Представление публичных услуг как вид государственного управления // 
Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 37.

этом управление рассматривается как процесс обеспечения целенаправленного 
взаимодействия субъекта и объекта управления. По сути, формируется иная 
модель государственного управления, принципиально отличающаяся от административной модели, так как воздействие субъекта управления на объект приобретает характер взаимодействия, что более характерно для социальных систем.
4. Процессный подход. В этом случае организации и оказание услуг рассматривается как «совокупность последовательных административных процессов 
и процедур, по результатам которых заявитель получает благо, соответствующее 
определенным параметрам, удовлетворяющее его потребность»9.
Процесс оказания услуг включает в себя:
 
ȣ условие;
 
ȣ основание;
 
ȣ промежуточный результат;
 
ȣ конечный результат;
 
ȣ эффект10.
В рамках процессного подхода особое внимание уделяется принципам, 
на которых реализуется деятельность государственных органов и местного самоуправления, предоставляющих услуги, а также осуществляются конкретные 
обязательства. В мировой практике к таким принципам, несомненно, относят 
установление и соблюдение стандартов услуг; обеспечение открытости и полноты информации об организации и оказании услуг.
5. Управленческий подход. В рамках такого подхода под публичной услугой 
понимают все добровольные и принудительные формы взаимодействия публично-правового образования и внешнего окружения (населения, бизнеса). Публичные услуги призваны удовлетворять общественно значимые потребности 
различных социальных групп общества. В соответствии с этим государственные 
и муниципальные услуги рассматриваются как элементы системы публичных 
услуг11. В рамках управленческого подхода государственные и муниципальные 
услуги рассматриваются как один из элементов деятельности, предполагающей 
выполнение функции органом государственной власти, государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, на которую влияет 
такой внешний фактор, как действия в виде запросов граждан, юридических 
лиц с целью удовлетворения их потребностей. При этом таковые потребности 

9 Кайль Я. Я. Повышение результативности управления субъектом РФ на основе развития 
сферы предоставления государственных услуг // Актуальные социально–экономические и политические проблемы России: форсайт-анализ : межвузов. сб. науч. тр. Владимир, 2011. С. 35–41.
10 См.: Осташков А. В., Неделько С. И., Матюкин С. В. Мониторинг в системе оказания 
государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения 
качества государственного и муниципального управления. М., 2008, С. 90–93.
11 См.: Симагина О. В. Трактовка понятия «муниципальная услуга»...