Качество российского государственного управления: проблемы и приоритеты

| И  ДЕЛО |

Москва | 2022

В. Н. Южаков 
Е. И. Добролюбова 
Ю. А. Тихомиров 
А. Н. Старостина

Качество российского 
государственного 
управления: 
проблемы 
и приоритеты

УДК /
ББК 
         К

Коллектив авторов
оллектив авторов

Южаков Владимир Николаевич
Южаков Владимир Николаевич, д-р филос. наук, проф., директор Центра техно, д-р филос. наук, проф., директор Центра техно
логий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС
логий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС

Добролюбова Елена Игоревна
Добролюбова Елена Игоревна, канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 
, канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 

Центра технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС
Центра технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС

Тихомиров Юрий Александрович
Тихомиров Юрий Александрович, д-р юрид. наук, проф., ведущий научный со, д-р юрид. наук, проф., ведущий научный со
трудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС 
трудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС 

Старостина Александра Николаевна
Старостина Александра Николаевна, младший научный сотрудник Центра тех, младший научный сотрудник Центра тех
нологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГ
нологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты
Рецензенты

Матвеева Н. С., 
Матвеева Н. С., д-р экон. наук, профессор кафедры государственного и мунид-р экон. наук, профессор кафедры государственного и муни
ципального управления ФГБОУ ВО «Государственный университет управлеципального управления ФГБОУ ВО «Государственный университет управления»
ния»

Капитанец Ю.В
Капитанец Ю.В., канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного и муници., канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного и муници
пального управления Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова
пального управления Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова

Южаков, В.Н. и др.
Южаков, В.Н. и др.
   Качество российского государственного управления: пробле   Качество российского государственного управления: проблемы и приоритеты
мы и приоритеты / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, Ю. А. ТиВ. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, Ю. А. Ти
хомиров, А. Н. Старостина.
хомиров, А. Н. Старостина. —  Москва : Издательский дом «Дело» 
 Москва : Издательский дом «Дело» 

РАНХ
РАНХиГС
ГС, 2022.
, 2022. — 444 с.
444 с. —  ISBN
  ISBN ----
 ----

Современные тенденции и вызовы социально-экономического развития повышают роль государства в экономике и, как следствие, требования к качеству государственного управления и в России, и в зарубежных странах. В монографии 
авторы проводят комплексную оценку качества российского государственного 
управления —  в целом и в отношении основных типов государственных функций, а также на примере отдельных регионов и реализации государственной 
политики по достижению национальной цели «Сохранение населения, здоровье 
и благополучие людей». По итогам оценки сформулированы ключевые проблемы российского государственного управления и предложения по их решению 
на основе реализации комплекса перспективных направлений по повышению 
качества (совершенствованию и реформированию) государственного управления. Предложенная система мер ориентирована на улучшение всех параметров 
качества государственного управления (его обоснованности, результативности 
и эффективности) и учитывает как зарубежную, так и российскую практику реформ в данной сфере.
Монография ориентирована на широкий круг читателей, интересующихся 
вопросами улучшения государственного управления.

УДК /
ББК 

ISBN ----
--

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

    К

Содержание

Предисловие  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Качество государственного управления: 
основные требования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

1.1. Современные тенденции и вызовы социальноэкономического развития, обусловливающие требования 

к качеству государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

1.2. Требования к качеству государственного управления 
(обоснованности государственного вмешательства, 
результативности и эффективности государственного 

управления)   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Анализ потребностей повышения качества 
государственного управления на среднесрочную 
перспективу   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.1. Оценка соответствия государственного управления 

в России требованиям к его качеству   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.2. Наиболее значимые проблемы российского 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Перспективные направления повышения качества 
государственного управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

3.1. Варианты реализации реформ в сфере государственного 

управления: зарубежный и российский опыт  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

3.2. Повышение качества государственного управления 

в России: варианты реализации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

3.3. Приоритетные направления повышения качества 

государственного управления в России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

. Предложения по реализации приоритетных 
направлений совершенствования и реформирования 
государственного управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

4.1. Система мер по реализации приоритетных направлений 

повышения качества государственного управления   .  .  .  .  .  

4.2. Предложения по трансформации системы органов 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

4.3. Нормативно-правовое обеспечение реализации 
приоритетных направлений повышения качества 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Заключение.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Список литературы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Приложения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение 1. Параметры качества государственного 
управления, требования к их определению и реализации 

и показатели, отражающие реализацию требований  .  .  .  .  .  

Приложение 2. Показатели качества государственного 

управления по типам государственных функций  .  .  .  .  .  .  .  

Приложение 3. Результаты анализа выполнения 
требований к определению и реализации параметра 

качества государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Приложение 4. Предложения по реализации 
в российской практике требований к обоснованности 

государственного вмешательства на вариантной основе  .  .  .   

Сокращения и обозначения

WGI
 
– всемирные показатели государственного управления
АИС
 
– автоматизированная информационная система
АО
 
– автономный округ
БК РФ
 
– Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВВП
 
– валовой внутренний продукт
ВЦИОМ
 
– Всероссийский центр изучения общественного мнения
ВЭД
 
– внешнеэкономическая деятельность
ГП
 
– Государственная программа Российской Федерации
ГУП
 
– государственное унитарное предприятие
ЕГРН
 
– Единый государственный реестр недвижимости
ЕПГУ
 
– Единый портал государственных услуг и функций
ЖКХ
 
– жилищно-коммунальное хозяйство
ИП
 
– индивидуальный предприниматель
КНД
 
– контрольно-надзорная деятельность
МВФ
 
– Международный валютный фонд
МФЦ
 
– многофункциональный центр предоставления 
государственных и муниципальных услуг
НП
 
– национальный проект
НПА
 
– нормативный правовой акт
ОАО
 
– открытое акционерное общество
ОГВ
 
– органы государственной власти
ООН
 
– Организация Объединенных Наций
ОРВ
 
– оценка регулирующего воздействия
ОЭСР
 
– Организация экономического сотрудничества 
и развития
ПИИ
 
– прямые иностранные инвестиции
УК РФ
 
– Уголовный кодекс Российской Федерации

К   

ФАИП
 
– федеральная адресная инвестиционная программ
ФОИВ
 
– федеральный орган исполнительной власти
ФЦП
 
– федеральная целевая программа Российской 
Федерации

Предисловие

Высокое качество государственного управления 
Высокое качество государственного управления 
является важнейшим фактором долгосрочного 
является важнейшим фактором долгосрочного 
социально-экономического и научно-технолосоциально-экономического и научно-технологического развития современных государств. 
гического развития современных государств. 
Оно способствует эффективному использованию 
Оно способствует эффективному использованию 
ресурсов для реализации государственной полиресурсов для реализации государственной политики во всех сферах деятельности.
тики во всех сферах деятельности.

Актуальность проблемы повышения качества 
Актуальность проблемы повышения качества 

государственного управления в России опредегосударственного управления в России определяется прежде всего необходимостью достижеляется прежде всего необходимостью достижения национальных целей развития и обеспечения национальных целей развития и обеспечения национальной безопасности государства. 
ния национальной безопасности государства. 
Новые вызовы и современные тенденции объекНовые вызовы и современные тенденции объективно требуют выработки обоснованных управтивно требуют выработки обоснованных управленческих решений и безусловного достижения 
ленческих решений и безусловного достижения 
общественно значимых результатов.
общественно значимых результатов.

Очевидно, что решение данной сложной 
Очевидно, что решение данной сложной 

и многоаспектной проблемы требует принятия 
и многоаспектной проблемы требует принятия 
комплексных, скоординированных и системных 
комплексных, скоординированных и системных 
мер. В их числе значительно возросла роль намер. В их числе значительно возросла роль научно-методологического обеспечения, направучно-методологического обеспечения, направленного на формирование научно обоснованных 
ленного на формирование научно обоснованных 
подходов к совершенствованию государственноподходов к совершенствованию государственно

К   

го управления, разработку и внедрение в практику инноваго управления, разработку и внедрение в практику инновационных управленческих методов.
ционных управленческих методов.

Решению этой важнейшей задачи посвящена новая моноРешению этой важнейшей задачи посвящена новая моно
графия, подготовленная коллективом Центра технологий 
графия, подготовленная коллективом Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС. В данном исгосударственного управления ИПЭИ РАНХиГС. В данном исследовании обосновывается система требований к качеству 
следовании обосновывается система требований к качеству 
государственного управления в современных условиях, даетгосударственного управления в современных условиях, дается комплексная оценка соответствия этим требованиям росся комплексная оценка соответствия этим требованиям российской нормативно-правовой базы и сложившейся практисийской нормативно-правовой базы и сложившейся практики на федеральном и региональном уровнях.
ки на федеральном и региональном уровнях.

Опираясь на зарубежный и отечественный опыт, автоОпираясь на зарубежный и отечественный опыт, авто
ры исследования выделяют приоритетные направления соры исследования выделяют приоритетные направления совершенствования государственного управления. Так, повывершенствования государственного управления. Так, повышению обоснованности принимаемых решений призваны 
шению обоснованности принимаемых решений призваны 
направления «Доказательное регулирование», «Открытость 
направления «Доказательное регулирование», «Открытость 
по умолчанию» и «Защита прав граждан и организаций в успо умолчанию» и «Защита прав граждан и организаций в условиях цифровой трансформации». На рост результативности 
ловиях цифровой трансформации». На рост результативности 
государства сориентированы направления «Четкие, измеригосударства сориентированы направления «Четкие, измеримые и достижимые результаты», «Простая и понятная системые и достижимые результаты», «Простая и понятная система стратегического, тактического и операционного планима стратегического, тактического и операционного планирования, ориентированная на результат», «От констатации 
рования, ориентированная на результат», «От констатации 
рисков к управлению рисками». Направления «Эффективрисков к управлению рисками». Направления «Эффективность —  оптимальное соотношение достигаемых результатов 
ность —  оптимальное соотношение достигаемых результатов 
и затрачиваемых ресурсов» и «Стратегическое управление 
и затрачиваемых ресурсов» и «Стратегическое управление 
кадрами» призваны обеспечить повышение эффективности 
кадрами» призваны обеспечить повышение эффективности 
государственного управления. Наконец, два направления —  
государственного управления. Наконец, два направления —  
«Клиентоцентричность: системный учет позиции, выгод 
«Клиентоцентричность: системный учет позиции, выгод 
и издержек бенефициаров (граждан и бизнеса) при принятии 
и издержек бенефициаров (граждан и бизнеса) при принятии 
решений» и «Реальная ответственность за результат и делерешений» и «Реальная ответственность за результат и делегирование управленческих полномочий» —  являются сквозгирование управленческих полномочий» —  являются сквозными и способствуют улучшению всех параметров качества 
ными и способствуют улучшению всех параметров качества 
государственного управления.
государственного управления.

Некоторые из направлений уточняют и обеспечивают 
Некоторые из направлений уточняют и обеспечивают 

полную реализацию тех подходов, которые внедряются уже 
полную реализацию тех подходов, которые внедряются уже 
не первый год (например, «Открытость по умолчанию» или 
не первый год (например, «Открытость по умолчанию» или 
«Четкие, измеримые и достижимые результаты»). Значи«Четкие, измеримые и достижимые результаты»). Значимость других направлений, например по управлению рискамость других направлений, например по управлению риска

П

ми и защите прав граждан и организаций в условиях цифроми и защите прав граждан и организаций в условиях цифровой трансформации, особенно выросла в условиях пандемии. 
вой трансформации, особенно выросла в условиях пандемии. 
Некоторые направления, например клиентоцентричность, 
Некоторые направления, например клиентоцентричность, 
уже сегодня признаны приоритетными на уровне Правиуже сегодня признаны приоритетными на уровне Правительства Российской Федерации.
тельства Российской Федерации.

Независимо от степени внедрения этих направлений реаНезависимо от степени внедрения этих направлений реа
лизация каждого из них требует концентрации усилий. При 
лизация каждого из них требует концентрации усилий. При 
этом представленные в исследовании предложения могут 
этом представленные в исследовании предложения могут 
рассматриваться как основа для формирования общенациорассматриваться как основа для формирования общенациональной концепции повышения качества государственного 
нальной концепции повышения качества государственного 
управления, определяющей принципы, цели, задачи и осуправления, определяющей принципы, цели, задачи и основные направления государственной политики в этой сфеновные направления государственной политики в этой сфере деятельности, а также механизм ее реализации.
ре деятельности, а также механизм ее реализации.

Безусловно, монография представляет собой серьезную 
Безусловно, монография представляет собой серьезную 

попытку научного погружения в сложную проблематику, 
попытку научного погружения в сложную проблематику, 
связанную с совершенствованием системы государственного 
связанную с совершенствованием системы государственного 
управления. Уверена, что она привлечет к себе особое вниуправления. Уверена, что она привлечет к себе особое внимание научного и экспертного сообщества, а ее обсуждение 
мание научного и экспертного сообщества, а ее обсуждение 
даст существенный импульс к поиску новых точек зрения, 
даст существенный импульс к поиску новых точек зрения, 
подходов и рецептов, анализ и последующий учет которых 
подходов и рецептов, анализ и последующий учет которых 
будет иметь несомненную практическую ценность.
будет иметь несомненную практическую ценность.

Аудитор Счетной палаты 
Аудитор Счетной палаты 
Российской Федерации 
 
  
 С. Ю. Орлова
Российской Федерации 
 
  
 С. Ю. Орлова