Правоохранительные органы

Москва
РИОР
ИНФРА-М

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ 
ОРГАНЫ

Г.Б. РОМАНОВСКИЙ
О.В. РОМАНОВСКАЯ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано
Московской государственной юридической академией
в качестве учебного пособия для студентов 
высших образовательных учреждений,
реализующих образовательные программы
высшего и дополнительного профессионального образования
по дисциплине «Правоохранительные органы»,
по направлению и специальности «Юриспруденция»
(Регистрационный номер рецензии 09 от 4 декабря 2007 г. МГУП)

Третье издание

Романовский Г.Б., Романовская О.В.

Правоохранительные органы : учеб. пособие / Г.Б. Романов- 

ский, О.В. Романовская. — 3-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 
2019. — 298 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI: 
https://doi.org/10.12737/21936

ISBN 978-5-369-01632-9 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012538-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105697-4 (ИНФРА-М, online)
В учебном пособии в соответствии с государственным образовательным 

стандартом и учебной программой рассмотрены все основные вопросы, входящие в состав курса «Правоохранительные органы». В книге учтены все последние 
изменения в законодательстве.

Рекомендуется студентам юридических вузов и факультетов, а также 

работникам правоохранительных органов, адвокатам и другим категориям 
граждан, интересующихся вопросами правоохранительной системы.

УДК 34.07(075.8)
ББК  67.7я73

УДК 34.07(075.8)
ББК  67.7я73
    
Р69

© Г.Б. Романовский, 

О.В. Романовская

ISBN 978-5-369-01632-9 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012538-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105697-4 (ИНФРА-М, online)

Р69

Р е ц е н з е н т ы :
Л.В. Туманова — д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист 

РФ, заведующий кафедрой гражданского процесса и правоохранительной деятельности Тверского государственного университета;

кафедра уголовного права и процесса Ярославского государ
ственного университета им. П.Г. Демидова (зав. кафедрой, д-р юрид. 
наук, профессор Л.Л. Кругликов)

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ПРЕДИСЛОВИЕ

«Правоохранительные органы» — одна из базовых дисциплин, 
включаемых в образовательные программы высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция». «Правоохранительные органы» в соответствии с государственным образовательным стандартом относятся к циклу общепрофессиональных 
дисциплин (федеральный компонент). Учебный курс достаточно 
объемный, так как охватывает большой круг субъектов правоотношений, выполняющих в Российском государстве правоохранительную 
функцию. Исходя из этого, всестороннее изучение его институтов 
необходимо для становления грамотного правоведа, способного 
умело ориентироваться в многочисленных изменениях права, стать 
профессиональным юристом. Следует учитывать, что правоохранительные органы созданы в различных сферах деятельности, имеют 
разные задачи и, как правило, не находятся в едином поле вертикали 
власти. Так, традиционно в круг правоохранительных органов включают суды — органы независимой, самостоятельной судебной ветви 
власти. Органы полиции, федеральной службы безопасности, федеральной службы охраны относятся к исполнительной ветви власти. 
Адвокатура — негосударственный институт гражданского общества. 
С одной стороны, это осложняет процесс обучения. Студент может 
«потеряться» в объеме информации. С другой — курс «Правоохранительные органы» имеет вводный, ознакомительный характер. Его 
цель — представить полную картину будущего места работы студента 
юридического факультета. К тому же для большинства работников 
правоохранительных органов предъявляется квалификационное 
требование — наличие высшего юридического образования. Полученные знания по данному предмету могут быть использованы в 
дальнейшем при изучении практически всех дисциплин профессиональной направленности: конституционное право, административное право, уголовное право, гражданское процессуальное право, 
уголовнопроцессуальное право, прокурорский надзор и др.
Каждая глава сопровождается перечнем литературы. При этом 
авторы учли трудности, которые испытывают «молодые» юридические факультеты в наполнении своих научных фондов. Поэтому 
за основу взяты прежде всего издания, находящиеся в электронном 
виде в Справочной правовой системе «КонсультантПлюс: Комментарии». Ряд из них размещен на специальном диске «КонсультантПлюс: Высшая школа», распространяемом специально для 

студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 
Использование электронных источников обусловило принципы 
оформления сносок: если в них отсутствует указание на страницы 
цитируемого текста, то источник взят из электронного массива 
СПС «КонсультантПлюс: Комментарии». 
Учитывая жанр данной работы, по тексту используются общепризнанные сокращения нормативных актов, названий правоохранительных органов, которые позволяют идентифицировать 
первичное наименование.
Соавторство почти всегда конкретно. В нашем случае также 
каждый из нас выполнил свою работу. Романовским Георгием 
Борисовичем подготовлены предисловие, главы 1, 5—8, 10—14; 
Романовской Ольгой Валентиновной — главы 2—4, 9, 15, 16.

Глава 1
ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА, ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ 
КУРСА «ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ»

§ 1. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ:
ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ

Понятие правоохранительного органа является центральным в 
определении предмета данной учебной дисциплины. Между тем, 
несмотря на то что и законодательство, и юридическая наука широко используют термин «правоохранительный орган», само понятие в какомлибо официальном документе отсутствует.
Основной формой социального существования на данный 
исторический период является государство. Центральное место в 
системе правовых актов государства занимает конституция. В нашем государстве — Российской Федерации — Конституция была 
принята всенародным голосованием в 1993 г. В соответствии со 
ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод 
человека и гражданина — обязанность государства». Поскольку в 
Основном законе говорится именно об обязанности государства, 
это означает, что оно призвано создать систему органов, которые 
бы обеспечивали выполнение этой обязанности, и систему правовых актов, которые бы определяли правовой статус указанных 
органов. Выполнение данной функции государства — основная 
задача правоохранительных органов. Правоохрана разделяется на 
два направления — охрана прав человека (субъективного права) 
и охрана права как совокупность норм, правил поведения (объективного права). При этом первое направление имеет приоритет. 
В соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных и правоохранительных органов относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Обратим внимание, что к предмету совместного ведения относятся 
только кадры правоохранительных органов, а не сама система. 
Это указывает на то, что правоохранительные органы могут быть 
созданы только нормативным актом федерального уровня.
Как указывалось выше, основная функция изучаемых органов — правоохранительная, уяснение смысла которой также имеет 

значение для изучаемой учебной дисциплины. Правоохрана (охрана права) в широком смысле слова — основная задача любого 
государственного органа, относящегося к любой ветви власти. 
В то же время изначально следует определиться, к какой ветви 
государственной власти относятся правоохранительные органы. 
Поскольку основная задача парламента — правотворчество, к 
специализированным правоохранительным органам не следует 
относить законодательные органы.
Пункт «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разделяет два понятия — 
«кадры правоохранительных органов» и «кадры судебных органов». Кроме того, постановление Конституционного Суда РФ от 
10 декабря 1997 г. № 19П «По делу о проверке конституционности 
ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»1 
зафиксировало следующий вывод: «Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, осуществляемые в том числе органами внутренних 
дел, находятся в совместном ведении Российской Федерации и 
ее субъектов (статья 72, пункт “б” части 1); кадры правоохранительных органов составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт “л” части 1). 
Вместе с тем в соответствии со статьей 77 (часть 2) Конституции 
Российской Федерации федеральные органы исполнительной 
власти и органы исполнительной власти субъектов Российской 
Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения 
Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему 
исполнительной власти». Как видно, Конституционный Суд РФ 
связал понятие правоохранительного органа только с одной ветвью 
власти — исполнительной.
В юридической науке также высказано мнение, что судебная 
власть — самостоятельная ветвь власти, обладающая особым статусом, одним из принципов которой является ее независимость2. 
В то же время основная задача суда — обеспечение прав и свобод 
человека и гражданина. Авторы одного из учебников по правоохранительным органам отмечают, что независимость судебной 
власти отнюдь не перечеркивается отнесением суда к данной си
1 
Предметом рассмотрения были отдельные положения Устава Тамбовской 
области, одним из которых был порядок назначения на должность начальника 
областного управления внутренних дел.
2 
См.: Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. 
М., 1996. С. 3—4.

стеме органов. Более того, «исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет к отрицанию того, 
что они уполномочены заниматься охраной прав. Это уже совсем 
лишено логики и прямо противоречит Конституции РФ и многим 
международноправовым актам. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, которая в значительно большей 
мере, чем другие ветви государственной власти, должна и может 
охранять право»1. Поскольку в соответствии с Конституцией РФ 
только суд уполномочен на осуществление судебной власти, все 
судебные органы можно отнести к правоохранительным.
Обобщая, можно констатировать, что основной массив правоохранительных органов — это органы исполнительной власти. 
В юридической литературе было высказано мнение о разделении на правоохранительные органы и спецслужбы, при этом сделаны ссылки на зарубежный опыт. В России не выработано четких 
критериев подобного деления, поскольку исторически сложилось, 
что в нашей стране один и тот же государственный орган выступал и как спецслужба, и как правоохранительный орган. Таковым 
«комплексным» органом является, например, ФСБ. Например, 
основным критерием деления может стать место того или иного 
органа в механизме обеспечения безопасности, а конкретно — 
объект обеспечения безопасности. Если правоохранительные 
органы обеспечивают главным образом безопасность личности 
и общества, то основное назначение спецслужб — обеспечение 
безопасности государства как системы организации политической власти2. В Великобритании, в частности, правоохранительные органы — государственные органы, основным назначением 
которых является охрана норм права, в основном уголовного и 
административного, от нарушения с использованием гласных и 
негласных средств и методов, а также преследование нарушителей 
в рамках, установленных законом. Спецслужбы — особый вид 
государственных органов, основными задачами которых являются конспиративная защита государства как формы организации 
политической власти от посягательств внутри страны и извне, 
а также информационная поддержка действующего руководства 
государства путем использования специальных сил, средств и ме
1 
Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В.П. Божьева. 
М., 2004. С. 18. См. также: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные 
органы. М., 1995. С. 8.
2 
См.: Виноградов Н.С. Использование зарубежного опыта при определении 
места и роли правоохранительных органов и спецслужб в механизме обеспечения безопасности // Безопасность бизнеса. 2005. № 1.

тодов деятельности, сопряженных с вынужденным ограничением 
прав и свобод граждан, в пределах и порядке, которые установлены 
законодательством»1.
Законодательство в некоторых случаях очень четко использует 
термин «правоохранительный» применительно к тому или иному 
объекту правового регулирования, что позволяет проводить аналогии и выделить понятие «правоохранительный орган». Например, 
Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и 
контролирующих органов» закрепляет перечень лиц, подлежащих 
государственной защите:
• судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, 
арбитражные заседатели, присяжные заседатели;
• прокуроры;
• следователи;
• лица, производящие дознание;
• лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;
• сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, 
определений и постановлений судов (судей) по уголовным 
делам, постановлений органов расследования и прокуроров;
• сотрудники учреждений и органов уголовноисполнительной 
системы;
• военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних 
дел РФ, принимавшие непосредственное участие в пресечении 
действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных 
групп;
• военнослужащие войск национальной гвардии Российской 
Федерации, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных 
вооруженных формирований и иных организованных преступных групп;
• сотрудники Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, принимающие участие в осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении 
общественной безопасности;

1 
См.: Виноградов Н.С. Использование зарубежного опыта при определении 
места и роли правоохранительных органов и спецслужб в механизме обеспечения безопасности // Безопасность бизнеса. 2005. № 1.

• сотрудники органов федеральной службы безопасности;
• сотрудники Следственного комитета РФ;
• судебные исполнители;
• работники контрольных органов Президента РФ, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных 
правовых актов, выявление и пресечение правонарушений;
• сотрудники органов государственной охраны;
• работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, 
Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных 
и муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому 
Правительством РФ;
• близкие вышеуказанных лиц.
Принятие специального закона о правоохранительной службе 
предусматривается.
Статья 317 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за 
посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа. 
А.В. Наумов считает: «Под сотрудниками правоохранительных 
органов понимаются сотрудники органов внутренних дел, ФСБ и 
других органов, осуществляющих охрану общественного порядка 
и обеспечение общественной безопасности»1. Практически такое 
же мнение высказано в одном из комментариев к Уголовному кодексу РФ2. 
Присутствует также узкое толкование правоохранительных 
органов, к которым относятся только органы по борьбе с преступностью: прокуратура, полиция, ФСБ, таможенные органы, 
а также иные государственные органы, наделенные функциями 
дознания или предварительного следствия. Причем дополняется, что к правоохранительным могут относиться государственные 
органы, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность, 
но не наделенные функциями дознания или предварительного 
следствия1. Из такого узкого толкования исходил приказ МВД 
РФ от 29 марта 1993 г. № 137 «Об использовании пенсионеров 
правоохранительных органов в качестве специалистов в системе МВД России» (утратил силу), относя к правоохранительным 
только органы внутренних дел, безопасности, прокуратуры, суда. 

1 
См.: Наумов А.В. Практика применения Уголовного кодекса Российской 
Федерации: комментарий судебной практики и доктринальное толкование 
/ Под ред. Г.М. Резника. М., 2005.
2 
См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) 
/ Отв. ред. В.М. Лебедев. М., 2005.

Примеров узкого толкования понятия «правоохранительные органы» на уровне нормативных актов можно привести достаточно, 
особенно если это касается совместных документов органов, осуществляющих борьбу с преступностью.
Отнесение к правоохранительным органам негосударственных 
организаций и в первую очередь институтов адвокатуры и нотариата связано с конституционным правом гражданина на квалифицированную юридическую помощь, обязанность обеспечения 
которого возлагается на государство.
Выделяют следующие основные черты правоохранительных органов:
• начало деятельности таких органов в каждом случае должно 
иметь повод (юридическое и фактическое основание). При 
его отсутствии можно говорить о чрезмерном вторжении в 
права человека;
• подзаконный характер деятельности;
• правоохранительную деятельность могут осуществлять только 
лица, состоящие на службе в правоохранительных органах. 
Как правило, квалификационное требование для сотрудника — наличие высшего юридического образования;
• решения правоохранительных органов во всех случаях являются мерами юридического воздействия;
• законные требования правоохранительных органов подлежат 
обязательному выполнению;
• возможность осуществления судебного контроля по отношению к правоохранительным органам2.
Можно также добавить:
• обладают собственной компетенцией;
• действуют в условиях организационной самостоятельности;
• деятельность правоохранительных органов связана с существенными ограничениями прав человека.
От правоохранительных органов следует отличать правозащитные организации, которыми чаще всего называются негосударственные структуры, не наделенные государственно-властными полномочиями, выполняющими функции общественного контроля 
по отношению к власти.

1  
См.: Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности 
правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, 
перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3.
2  
См.: Аргунов В.Н., Бобров В.К., Божьев В.П. и др. Правоохранительные органы 
Российской Федерации / Под ред. В.П. Божьева. М., 2004. С. 14—15.